公共決策中的民意表達與整合

□萬玲（廣州行政學(xué)院公共管理教研部，廣東廣州 510070）

公共決策中的民意表達與整合

□萬玲（廣州行政學(xué)院公共管理教研部，廣東廣州 510070）

公共決策吸納民意有利于決策的科學(xué)化與民主化，然而，民意本身及其表達的缺陷也不可避免地會對表達的效度及決策的科學(xué)性造成一定的影響。要合理運用和整合民意，還應(yīng)從政府決策方式以及體制機制入手，進行系統(tǒng)深入的思維改造和行為變革。

公共決策；民意吸納；民意表達

隨著社會的不斷發(fā)展和利益的日漸多元化，過去我們很少關(guān)注的一些隱蔽性訴求和愿望以及沖突和矛盾都開始以前所未有的速度涌現(xiàn)出來。尤其是在城市化和城市擴張的過程中，大量與社會和公眾有關(guān)的公共性事件逐漸成為人們關(guān)注的焦點。在這些公共性事件的發(fā)展與演化過程中，我們不難發(fā)現(xiàn)這樣一種現(xiàn)象：即民意的大量涌動和表達及其所透露出來的民意與政意之間的博弈和較量。而同時，我們往往看到的是，面對如此洶涌的民意，政府的表現(xiàn)總是不盡如人意。民意在公共決策中究竟應(yīng)當扮演一種什么樣的角色？它有哪些表達渠道和途徑？作為政府官員，尤其是作為決策者，我們該如何科學(xué)、理性地整合并運用好民意？筆者認為，這無論對于政府還是公眾來說都是一個必須予以思考和探索的課題。

一、科學(xué)地理解和認識民意

盧梭是最先使用民意一詞的重要政治理論家之一，他提出了“公意”的概念，并強調(diào)任何法律，不論是政治、民法或刑法，都必須以民意為基礎(chǔ)，也因此為民意概念的發(fā)展奠定了良好的基石。現(xiàn)代意義上的民意就是指民眾的意愿與利益要求，是“整個社會的普遍意見”，它源于對政府分配社會價值是否公平及有效的判斷，源于民眾自身合法利益實現(xiàn)的訴求表達，源于人們對整體生活環(huán)境和社會經(jīng)濟、政治狀況的主觀感受。

很顯然，這種整體性的民意并不是能夠一蹴而就的，尤其是在復(fù)雜的社會環(huán)境中，整體民意往往要經(jīng)歷很長時間的提煉和整合才能形成，這個過程一般可分為三個階段。第一個階段即表現(xiàn)為公民個體基于自身的理解對社會問題所形成的一種最初的經(jīng)驗感知和切身感受，這種原初的認識雖然表現(xiàn)各異，紛繁復(fù)雜，且不一定完全科學(xué)合理，但卻是整體民意的基礎(chǔ)來源，為整體民意的形成奠定了廣泛而深厚的微觀基礎(chǔ)。第二個階段即表現(xiàn)為多個個體基于共同的利益或價值關(guān)切而形成的具有一定整合意義的公眾輿論，是個體意見在分散和聯(lián)合的過程中所形成的多種意見的復(fù)合體。相較于第一階段而言，它的理性程度要更高一些，而且更加規(guī)范，在一定范圍內(nèi)能獲得廣泛的傳播和更多的認同。第三個階段即表現(xiàn)為在個體與群體意見經(jīng)過反復(fù)的交融和整合之后所形成的整體性民意，這才是公共決策需要甄別、吸納和整合的基礎(chǔ)。

從民意的形成過程來看，我們不難發(fā)現(xiàn)，一方面，“民意是每個公民的樸素意識，遠不是系統(tǒng)的理性認識，民心所向并不能提供完整的方針政策和決策方案，它僅僅反映人民的強烈要求和社會發(fā)展的大勢所趨?！笨梢姡褚獠豢赡芟窆饽菢?，成為主權(quán)行為的直接依據(jù)。另一方面，民意有個體和整體之分。誠如西方一句很流行的諺語所說的那樣：我非常贊成維護國家利益，但是拜托不要在我們家后院。它形象地說明了有時候國家整體利益與居民個人利益之間的矛盾。公共決策如何區(qū)別個體民意和整體民意，對決策者來說，也是一種挑戰(zhàn)。

二、民意表達的缺陷及其影響

在現(xiàn)實生活中，民意的表達往往存在這樣那樣的問題，對表達的效度及決策的科學(xué)性都造成了極其不良的影響?？茖W(xué)地認識這些問題和缺陷，是尋求有效解決途徑的關(guān)鍵。筆者認為，民意表達的缺陷主要來源于三個方面：

（一）表達渠道方面

根據(jù)臺灣學(xué)者余致力的觀點，民眾對特殊公共事務(wù)意見的表達，可分成直接表達與間接表達兩大類，具體見圖一。盡管這種對民意表達方式的表述具有很強的臺灣色彩，但圖1仍然為我們清晰地呈現(xiàn)了公眾表達自身意愿和訴求的多種渠道與方法。而余致力則通過詳盡的分析，證明了這些渠道其實或多或少都是有問題的，不可能存在完全理性的制度安排。比如聽證會，在當前就存在參加人員不對稱、獲取信息不對稱、左右結(jié)果不對稱等多項問題，所以聽證會在民意搜集上往往是“形式大于內(nèi)容”。而越來越多地被大家所使用的大眾傳媒，在傳播民意上其實也是存在很多缺陷的。它們除了是反映民意的渠道之外，更是塑造民意的利器。正如諾頓·朗（Norton Long）所指出的那樣，在某種意義上說，報紙是設(shè)置地方性議題的源動力。在決定人們將會談?wù)撔┦裁?，以及多?shù)人認為解決問題的方法將是什么這些問題上，它起著很大的作用。包括最近被大眾所追捧的網(wǎng)絡(luò)，也同樣存在操控民意的風(fēng)險。在2011年全國政協(xié)十一屆四次會議新聞發(fā)布會上，發(fā)言人趙啟正對這個問題進行了明確的回應(yīng)，他指出：“我們也明顯感覺到，網(wǎng)絡(luò)文化或者是網(wǎng)絡(luò)環(huán)境發(fā)展錯綜復(fù)雜，在這當中出現(xiàn)了‘網(wǎng)絡(luò)水軍’、‘網(wǎng)絡(luò)推手’這樣特別的稱呼。有些人隱身于普通網(wǎng)民中間，發(fā)帖留言，其背后有機構(gòu)利益。因此，有時制造假民意，目的是左右輿論，誤導(dǎo)受眾，甚至影響政府決策，值得注意與警惕?！庇纱丝梢姡襟w有時候未必會反映真實的民意。除此之外，其他的渠道也都或多或少具有這樣和那樣的問題，在這里不一一細述。

（二）表達主體方面

從當前的情況來看，我國公眾的整體素質(zhì)雖有提升，但在個體水平和能力上仍然存在較大的差異，而且有能力表達和有能力掌握與運用表達渠道的人群也不盡相同，這些都會對表達的質(zhì)量和效度造成一定的影響。除此之外，在有關(guān)民意的研究里還有一個重要的理論，即“沉默螺旋”，它由德國學(xué)者紐曼提出，其觀點認為，人是害怕被社會孤立的，而因為這種害怕被孤立的心態(tài)，人會主動偵測社會環(huán)境，了解周遭的主流意見，當支持甲意見的人感受到主流意見對自己有利時，他們就會將意見表達出來，成為顯性民意，相反地，支持乙意見的人很可能會感受到民意氣氛不利于己，就會保持緘默。經(jīng)過一段時間后，表達意見者造勢越強，保持緘默者失去言論空間而愈弱，強者在螺旋中往上升成為顯性民意，弱者則往下沉，成了隱性民意。這說明，有時候我們所能看到并理解的民意并不一定就是所有人最真實的意思表示，而只是一種人云亦云的結(jié)果。同時，紐曼還指出，社會中也有一些不怕孤立，勇于表達自己意見的人，他把他們稱之為“死硬派”。這些“死硬派”在議題的建構(gòu)與擴散過程中，很有可能操控民意氣候，將“認知多數(shù)”與“量化多數(shù)”的距離拉至最大，從“沉默螺旋”底下竄升上來，成為顯性民意，而多數(shù)人的意見反而成了隱性民意。所以，在一片強調(diào)參與和重視民意聲中，如果我們的決策者過度遷就少數(shù)民眾的強烈偏好，任由擺布，則往往會形成“會吵的有糖吃”、“愛絕食的有飯吃”等不合理與不公平的現(xiàn)象。

（三）政府方面

2009年8月，《半月談》雜志刊登了《民意失真的六大癥狀》一文。文章認為，在一個權(quán)利意識日益覺醒、政治文明不斷進步的社會，民意將扮演起重要角色。然而，在現(xiàn)實社會生活中，無論是一級政府還是某些官員，要真正按照現(xiàn)代法治理念，充分重視民意來治國理政還有很長的路要走。一個不容忽視的現(xiàn)狀是，民意地位在提升的同時，被利用和扭曲的可能性也在增加。通過列舉當前我國民意失真的六大癥狀，文章最終得出結(jié)論：不可否認的是，在當前某些地方“官意主導(dǎo)民意”的格局尚未完全打破的情況下，一些部門、一些環(huán)節(jié)，民意常常處在“擺花瓶”的尷尬境地，有的地方甚至不惜用造“假民意”的辦法來推行“武斷的官意”，導(dǎo)致一些決策、一些行政行為與真民意相去甚遠，進而戕害真民意的生長。很顯然，從這些癥狀中，我們似乎可以看出，有時候，制度設(shè)計也許并不困難，困難的是如何改變官員對權(quán)力的慣性。無怪乎中國人民大學(xué)教授毛壽龍也把目前的民意表達定義為一種“有組織的民意”，他認為，一個規(guī)定的出臺往往是有組織地行政性征求意見，把反映比較多的問題集中，而這種做法往往會犧牲更多的真知灼見，也未必接近多數(shù)人的意見。如此出臺的政策，于官員雖似便利，但不能得到民眾的認可和遵從，實施中障礙重重甚而形同虛設(shè)；在另一些情況下，政策一出臺即遇輿論(主要是網(wǎng)絡(luò))的反對，而決策者并不仔細研究輿論的代表性和合理性，一遇異議即收回，最終陷入尷尬的仍然是政府，犧牲的是政府信用，付出成本的則是整個社會。

綜上所述，我們不難看出，民意的真實性及其代表性都是值得推敲的，我們絕不能天真地認為比重最大的民意就天然代表著公共決策的公平和正義，更不能簡單照搬少數(shù)服從多數(shù)的投票模式?jīng)Q定公共決策的命運，否則，公共決策很可能會成為多數(shù)人的暴政，進而斷送民主本身。這說明了民意是非常復(fù)雜的，而且是會被操縱的，而復(fù)雜的民意則有可能會破壞公共決策所要求的智性和平衡，從而影響決策的科學(xué)性與合理性。同時，我們也深切地感受到了民意參與的艱難。要使民意表達的效力真正地得以體現(xiàn)，還需要在制度上下大工夫，而其中，政府思維和行動的轉(zhuǎn)變將是最大的障礙。

三、合理地整合與運用民意

雖然民意表達偶有缺陷，但事實證明，政府決策只有充分綜合各方利益，聽取民意才能讓公共決策效率得以整體提升。在亞洲新興國家和地區(qū)，政府政策與民眾意見的總體一致性和政府政策與精英意見的總體一致性是相當?shù)?，各維持在50%左右，對社會的協(xié)調(diào)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。因此，政府在復(fù)雜的民意面前，一定要有主心骨，合理地整合與運用民意。正如中國人民大學(xué)輿論研究所所長喻國明教授所言，政府要給民意的伸張留足時間，政策出臺跟釀酒一樣，民意表達不充分、討論不充分、辯論不充分都不行。為此，應(yīng)從以下三個方面著手，實現(xiàn)民意的充分表達和有效表達：

（一）探索多形式、多層次的民意表達方式

伏爾泰有句名言：“我反對你的觀點，但我誓死捍衛(wèi)你說話的權(quán)利?！泵褚獗磉_是公眾參與的起點，因此，應(yīng)積極探索與實踐適合公眾需求的利益輸入方式，使公眾參與和利益表達駛?cè)虢M織化和制度化軌道。在這里，應(yīng)重點加強和完善以下渠道：一是要加強決策咨詢智囊機構(gòu)建設(shè)，著力提升專家咨詢在重大決策中的地位和質(zhì)量；二是要創(chuàng)建多層次、多形式的聽證制度，努力拓展公眾利益輸入的實效和水平；三是要以專業(yè)民調(diào)為支撐，科學(xué)、廣泛地體察和征集社情民意，為進一步優(yōu)化決策提供更有力的依據(jù)；四是要發(fā)展社區(qū)公民論壇，為基層群眾提供決策參與的互動平臺；五是要充分利用大眾媒體的參與平臺功能，為公共決策提供信息和智力支持；六是要進一步增強公民的利益表達主體意識，提高利益表達質(zhì)量。

（二）建立公眾議程和民意評估機制

廣州法制辦主任吳明場曾經(jīng)說過，我國政府現(xiàn)在面臨的一個主要任務(wù)就是要改變自己的決策程序，解決由誰來決策的問題……其中最主要的就是把政策議程的設(shè)置權(quán)還給人民，由人民來行使重大問題的排序權(quán)和選擇權(quán)。為此，應(yīng)努力構(gòu)建多元主體互動的政策議程設(shè)置機制，力爭在決策前就能充分參考民眾的意見，特別是針對民眾意見和精英意見有可能相左的判斷，比如城市社區(qū)改造、鄉(xiāng)村整治、社會保障改革和公益事業(yè)的發(fā)展等方面的問題，民眾的意見應(yīng)該具有重要的影響力。而所謂的民意評估機制，則是指在對涉及民眾利益的政策進行效果評估時，應(yīng)該充分尊重民意的判斷，并和決策前的民意咨詢結(jié)果相比較，對不能夠給民眾帶來福利的項目進行政策矯正。對日常性或長期項目可以進行民意的連續(xù)監(jiān)測，一方面可以不斷矯正項目的方向，另一方面可以形成同類項目的民意軌跡，為更多的公共決策提供參考。所以，應(yīng)努力探索并構(gòu)建公眾滿意的公共服務(wù)評價機制，利用公眾參與的外部激勵因素，進一步激發(fā)政府過程的流程再造。

（三）推動政府改革，重塑社會信任

中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所社會問題研究中心主任于建嶸認為，當前，我國大部分的民意事件，實質(zhì)上還是政府公權(quán)力與公民私權(quán)利之間的沖突。胡錦濤同志在“論民”中有四句話令人耳目一新：“認認真真訪民情，誠誠懇懇聽民意，實實在在幫民富，兢兢業(yè)業(yè)保民安”，這不僅表達出了黨中央對新時期為民幫民的明確要求，其中也蘊含了民意研究的終極法則，即立足民意，推動公共服務(wù)的改革。為此，一方面，政府要大力推進基本公共服務(wù)均等化，實現(xiàn)社會的公平正義。另一方面，應(yīng)積極探討領(lǐng)導(dǎo)干部民意問責制，讓掌握輿論、傾聽民意成為領(lǐng)導(dǎo)干部的日常行為。同時，還要注重改寫不合理的社會規(guī)則以及重建普遍的社會信任，建立起政府與公眾之間良性互動和和諧溝通的機制，為民意的有效表達奠定堅實的基礎(chǔ)。

[1]余致力.民意與公共政策：表達方式的厘清與因果關(guān)系的探究[J].中國行政評論，1989，（4）.

[2][美]詹姆斯·安德森.公共決策[M].北京:華夏出版社,1990.

[3]王永生.論利益集團對中國公共政策的影響[J].貴州社會科學(xué),2007，(7).

[4]趙建國，劉祎.政府決策公關(guān)與媒體民意引導(dǎo)——以廣州番禺垃圾焚燒項目為視角[J].東南傳播，2010，（4）.

[5]陳月生.國外政府利用民意調(diào)查引導(dǎo)民意研究綜述[J].社科縱橫，2007，（2）.

[6]虞崇勝，王洪樹.協(xié)商合作:公共決策中民意表達與社會整合的新途徑[J].行政論壇，2008，(3).

□責任編輯：溫朝霞

D630

A

1003—8744（2012）05—0078—05

2012—8—25

萬玲（1980—），女，廣州行政學(xué)院公共管理教研部講師，主要研究方向為公共管理與公共政策。