智慧城市建設(shè)與政府治理結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型
——整體政府的視角

□吳瑞堅(jiān)（中共廣州市委黨校公共管理教研部，廣東廣州 510070）

智慧城市建設(shè)與政府治理結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型
——整體政府的視角

□吳瑞堅(jiān)（中共廣州市委黨校公共管理教研部，廣東廣州 510070）

智慧城市作為一種全新的城市形態(tài)出現(xiàn)，通過(guò)現(xiàn)代3S技術(shù)改變了傳統(tǒng)城市管理的基礎(chǔ)，同時(shí)為政府實(shí)現(xiàn)全天候、泛在的、無(wú)縫隙的公共服務(wù)提供了可能。本文基于整體政府的理論視角，提出智慧城市將在信息資源的整合與共享、公共服務(wù)無(wú)縫隙覆蓋、提高政府的執(zhí)行力以及構(gòu)建多元主體交互參與式治理產(chǎn)生深刻的影響。

智慧城市；整體政府；政府治理；結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型

在物聯(lián)網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)和云計(jì)算技術(shù)發(fā)展的共同促動(dòng)下，智慧城市（Smart City）作為城市治理的新模式開始浮出水面。從數(shù)字城市、信息城市、無(wú)線城市再到智慧城市，城市管理的理念發(fā)生了質(zhì)的變化，智慧城市不僅是城市管理技術(shù)和城市發(fā)展理念的全面更新，更是政府治理結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型的源動(dòng)力。智慧城市要求政府從各自為政、碎片化、無(wú)法協(xié)同的泥潭中走出來(lái)，構(gòu)建一個(gè)全天候、泛在的、無(wú)縫隙的公共服務(wù)新模式。因此，在智慧城市的三大構(gòu)成要素中，智慧產(chǎn)業(yè)是基礎(chǔ)，智慧生活是終極目標(biāo)，智慧管理和服務(wù)是關(guān)鍵。

一、智慧城市的概念與特征

（一）智慧城市的概念梳理與界定

關(guān)于智慧城市的概念，學(xué)術(shù)界有不同的看法?！爸腔鄢鞘小备拍钍?008年IBM首次提出“智慧地球”理念的延伸，核心內(nèi)容是“感知化”、“互聯(lián)化”和“智能化”。IBM認(rèn)為“智慧城市”是運(yùn)用信息和通信技術(shù)手段感測(cè)、分析、整合城市運(yùn)行核心系統(tǒng)的各項(xiàng)關(guān)鍵信息，從而對(duì)包括民生、環(huán)保、公共安全、城市服務(wù)、工商業(yè)活動(dòng)在內(nèi)的各種需求作出智能響應(yīng)，為人類創(chuàng)造更美好的城市生活。秦洪花（2010）認(rèn)為，智慧城市即利用新一代信息技術(shù)，以整合、系統(tǒng)的方式管理城市的運(yùn)行，讓城市中各個(gè)功能彼此協(xié)調(diào)運(yùn)作，為城市中的企業(yè)提供優(yōu)質(zhì)的發(fā)展空間，為市民提供更高的生活品質(zhì)。張永民（2011）認(rèn)為智慧城市的本質(zhì)是以物聯(lián)網(wǎng)為重要基礎(chǔ)之一，以先進(jìn)信息技術(shù)、智能技術(shù)和多網(wǎng)融合為依托，以智慧技術(shù)、智慧產(chǎn)業(yè)、智慧服務(wù)、智慧管理、智慧人文、智慧生活等為重要內(nèi)容的城市發(fā)展新模式和新形態(tài)。美國(guó)學(xué)者Andrea Caragliu（2009）等認(rèn)為智慧城市是通過(guò)參與式治理，對(duì)人力資本、社會(huì)資本、傳統(tǒng)和現(xiàn)代的通信基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行投資，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)增長(zhǎng)、提高居民生活質(zhì)量以及對(duì)自然資源明智的管理。史璐（2011）則認(rèn)為智慧城市是指在城市發(fā)展過(guò)程中，地方政府為行使經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)督、社會(huì)管理和公共服務(wù)的職能，充分利用物聯(lián)網(wǎng)和互聯(lián)網(wǎng)等信息通訊技術(shù)，智能地感知、分析和集成城市所轄的環(huán)境、資源、基礎(chǔ)設(shè)施、公共安全、城市服務(wù)、公益事業(yè)、公民、企業(yè)和其他社會(huì)組織的運(yùn)行狀況，以及它們對(duì)政府職能的需求，并做出相應(yīng)的政府行為。智慧城市的目的是形成城市系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)的良性循環(huán)，以創(chuàng)造一個(gè)更好的生活、工作、休息和娛樂的城市環(huán)境。張?jiān)葡迹?011）認(rèn)為智慧城市是按照科學(xué)的城市發(fā)展理念，利用新一代信息技術(shù)，在泛在信息全面感知和互聯(lián)的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)人、物、城市功能系統(tǒng)之間無(wú)縫連接與協(xié)同聯(lián)動(dòng)的智能自感知、自適應(yīng)、自優(yōu)化，從而對(duì)民生、環(huán)保、公共安全、城市功能、商務(wù)活動(dòng)等多種城市需求做出智能的響應(yīng)，形成具備可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力的安全、便捷、高效、綠色的城市形態(tài)。

綜合國(guó)內(nèi)外學(xué)者的不同定義，可以將智慧城市界定為：運(yùn)用物聯(lián)網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)和云計(jì)算等現(xiàn)代通訊技術(shù)，將城市的公共資源和管理資源整合到一個(gè)大系統(tǒng)中，以開放、多元、交互、協(xié)同、泛在、無(wú)縫隙的形式智能響應(yīng)公眾和組織的需求，從而實(shí)現(xiàn)以更少的資源、更低的成本，提供更多的服務(wù)，最終提升市民的生活品質(zhì)。

（二）智慧城市的特征

IBM在《智慧城市白皮書》中提出“智慧的城市”需要具備四大特征，即全面物聯(lián)、充分整合、激勵(lì)創(chuàng)新和協(xié)同運(yùn)作（詳見表1）。

表1 智慧城市的主要特征

張永民（2011）將智慧城市的特征概括為以下幾點(diǎn)：智慧技術(shù)高度集成、智慧產(chǎn)業(yè)高端發(fā)展、智慧服務(wù)高效便民為主要特征的城市發(fā)展新模式。史璐（2011）則認(rèn)為：包括基于透徹感知的物聯(lián)化（Instrumented）、更全面的互聯(lián)互通（Interconnected）、全面升級(jí)的智能化（Intelligent）、系統(tǒng)運(yùn)作和激勵(lì)創(chuàng)新等四個(gè)方面。張?jiān)葡迹?011）則認(rèn)為：智慧城市要實(shí)現(xiàn)智慧，讓生活在城市中的人生活更美好，需具備以人為本、全面感知、智能協(xié)同、內(nèi)生發(fā)展四個(gè)特征：（1）以人為本。這個(gè)特征既是起點(diǎn)也是終點(diǎn)，智慧城市所做的一切都是以人為本，最終為人服務(wù)。（2）全面感知。通過(guò)感知技術(shù)，對(duì)人、物的相關(guān)信息進(jìn)行全面的感知與互聯(lián)，形成城市智慧的泛在信息源。（3）智能協(xié)同。實(shí)現(xiàn)泛在信息之間的無(wú)縫連接、協(xié)同聯(lián)動(dòng)，是實(shí)現(xiàn)智慧城市的重要途徑。（4）內(nèi)生發(fā)展。城市的形成具有持續(xù)創(chuàng)新發(fā)展的內(nèi)生驅(qū)動(dòng)力量，能夠自我優(yōu)化和完善。

在綜合上述特征的基礎(chǔ)上，筆者認(rèn)為智慧城市的特征包括：無(wú)縫協(xié)同、資源優(yōu)化、泛在高效、多元交互。首先是無(wú)縫協(xié)同。通過(guò)技術(shù)實(shí)現(xiàn)城市資源的全面感知和互聯(lián)，并將這些信息納入到統(tǒng)一的大系統(tǒng)之中，消除部門之間的縫隙，實(shí)現(xiàn)信息的全面互通與共享。其次，資源優(yōu)化。智慧城市將城市的基礎(chǔ)地理信息、公共基礎(chǔ)設(shè)施信息、公共服務(wù)信息和居民的基本信息整合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)管理資源優(yōu)化、降低交易成本。再次，泛在高效。智慧城市的服務(wù)是全天候、全時(shí)段的，甚至可以說(shuō)是無(wú)時(shí)無(wú)刻的，而且是一種更為便捷、高效的服務(wù)方式來(lái)展現(xiàn)的。第四，多元交互。智慧城市是一個(gè)開放的系統(tǒng)，它滿足政府、企業(yè)、社會(huì)、公眾之間的多元互動(dòng)、多元參與，它們之間相互交換信息，共同參與決策。

二、智慧城市的內(nèi)容與本質(zhì)

智慧城市的內(nèi)容方面，2009年IBM總結(jié)出全球230位市長(zhǎng)最關(guān)注的六大子系統(tǒng)，交通、醫(yī)療、水資源管理、能源與公共事業(yè)公共服務(wù)與教育和公共安全。2010年，IBM將建設(shè)智慧城市的重點(diǎn)集中在六大領(lǐng)域：安全、電力、醫(yī)療衛(wèi)生、水資源管理、交通和服務(wù)型政府（詳見表2）。

表2 智慧城市的主要內(nèi)容

IBM關(guān)于智慧城市六個(gè)方面內(nèi)容的界定本質(zhì)上都是政府管理的問題，都是希望使用更具有“智慧”的管理技術(shù)來(lái)提高效率、節(jié)約成本，提高服務(wù)的質(zhì)量，根本目的在于為城市開拓出一條通向繁榮和可持續(xù)發(fā)展道路。

不可否認(rèn)，IBM更多的是出于商業(yè)應(yīng)用、商業(yè)價(jià)值的角度來(lái)考慮智慧城市問題，并沒有觸及智慧城市對(duì)城市管理形態(tài)產(chǎn)生的影響。而許多國(guó)內(nèi)學(xué)者已經(jīng)意識(shí)到這是一種全新的城市發(fā)展模式。張永民（2011）認(rèn)為利用智慧技術(shù)，建設(shè)智慧城市，是當(dāng)今世界城市發(fā)展的趨勢(shì)和特征；李重照（2011）認(rèn)為智慧城市是城市治理領(lǐng)域的一種新路徑。有的學(xué)者則認(rèn)為構(gòu)建城市發(fā)展的智慧環(huán)境，形成基于海量信息和智能過(guò)濾處理的新的生活、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會(huì)管理等模式，面向未來(lái)構(gòu)建全新的城市形態(tài)。徐玉（2011）認(rèn)為，智慧城市的核心是“城市基礎(chǔ)設(shè)施、城市生活、城市管理的智能化和信息化”，將城市作為整體來(lái)籌劃，必須把重點(diǎn)放在城市管理上?？梢?，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，智慧城市的實(shí)現(xiàn)將不僅是城市資源和信息的全面感知和互聯(lián)，城市管理技術(shù)手段的創(chuàng)新與變革，更是一種全新的城市形態(tài)，是基于現(xiàn)代信息技術(shù)基礎(chǔ)上城市形態(tài)的高級(jí)化，是城市治理模式和政府結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型根本性轉(zhuǎn)變。

三、智慧城市與政府治理結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型：整體政府視角

智慧城市使得政府、企業(yè)、個(gè)人、各種組織和城市系統(tǒng)之間的關(guān)系重新定義，從過(guò)去單向度的“生產(chǎn)—消費(fèi)”、“管理—被管理”、“計(jì)劃—執(zhí)行”轉(zhuǎn)變?yōu)橄冗M(jìn)、多維和新型的協(xié)作關(guān)系，基于智能基礎(chǔ)設(shè)施，達(dá)成城市系統(tǒng)運(yùn)作的最佳狀態(tài)。正是在此基礎(chǔ)上，政府治理必須進(jìn)行全面的轉(zhuǎn)型與變革，以適應(yīng)智慧城市的到來(lái)。

（一）整體政府內(nèi)涵

20世紀(jì)90年代中后期，西方各國(guó)繼新公共管理改革之后，又進(jìn)行了以“整體政府”為內(nèi)容的第二輪政府改革運(yùn)動(dòng)?！罢w政府”這一概念是由“協(xié)同政府”發(fā)展而來(lái)的。整體政府有著諸多稱謂，除了WOG之外，還包括“網(wǎng)絡(luò)化治理”、“協(xié)同政府”、“水平化管理”、“跨部門協(xié)作”等等。不少學(xué)者認(rèn)為“整體政府”并不是一組協(xié)調(diào)一致的理念和方法，最好把它看成是一個(gè)傘概念。波利特在綜合相關(guān)文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上提出一個(gè)被廣泛認(rèn)同和采用的定義：“整體政府”是指一種通過(guò)橫向和縱向協(xié)調(diào)的思想與行動(dòng)以實(shí)現(xiàn)預(yù)期利益的政府治理模式。它包括四個(gè)方面的內(nèi)容：排除相互破壞與腐蝕的政策情境；更好地聯(lián)合使用稀缺資源；促使某一政策領(lǐng)域中不同利益主體的團(tuán)結(jié)協(xié)作；為公民提供無(wú)縫隙而非分離的服務(wù)。臺(tái)灣學(xué)者彭錦鵬指出，“整體政府”（臺(tái)灣譯為全觀型治理）在概念層次、組織層次、技術(shù)層次、人事行政層次等方面都產(chǎn)生了革命性的變動(dòng)，是一種具有典范架構(gòu)意義的行政學(xué)理論。他提出推進(jìn)整體政府的三項(xiàng)制度改革，一是運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)形成線上治理（科技基礎(chǔ)）；二是整合型組織（組織基礎(chǔ)）；三是主動(dòng)型文官體系（人員基礎(chǔ)）（見圖1）。

圖1 整體政府的三項(xiàng)改革

可見，整體政府主張機(jī)關(guān)間必須跨越功能過(guò)度區(qū)分及部門本位問題，開展對(duì)話與合作，讓機(jī)關(guān)間的目標(biāo)及資源充分整合，有限經(jīng)費(fèi)創(chuàng)造更大效能，與電子化和服務(wù)型政府等改革結(jié)合后，更能有效解決人民的真實(shí)需求。

（二）政府治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的路徑

1、消除信息孤島，實(shí)現(xiàn)信息資源的整合與共享。近年來(lái)，在信息化建設(shè)的驅(qū)動(dòng)下，政府按“條”或按“塊”的方式建立了各自的信息系統(tǒng)，但這些系統(tǒng)之間最大的問題是不兼容，各自為政，成為山頭林立的“信息孤島”。這與整體政府要求“整合的信息系統(tǒng)”相矛盾。整體政府要求通過(guò)在部門間和部門內(nèi)建立整合的信息交流和匯報(bào)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)各方信息共享。在整合的信息系統(tǒng)中，“一站式服務(wù)”成為政府公共產(chǎn)品交易與公共服務(wù)供給的主要方式。政府不僅要了解公民，圍繞著公民日常生活的需要提供服務(wù)，還要成為“一站式服務(wù)”的后方辦公室和物質(zhì)供給者。智慧城市的出現(xiàn)對(duì)現(xiàn)有的信息系統(tǒng)進(jìn)行了全面的升級(jí)與改造，已經(jīng)不是傳統(tǒng)意義上單維度的信息概念，而是一種陸水空三位一體的立體信息系統(tǒng)，包括了某一特定區(qū)域的地理概況、人口信息、計(jì)生、信訪、民意、民政與社會(huì)福利以及居民電子健康檔案等，為整體政府實(shí)現(xiàn)“網(wǎng)上治理（線上治理）”提供了科技基礎(chǔ)，為政府決策提供了重要的信息支撐。

2、消除政府碎片化傾向，實(shí)現(xiàn)政府公共服務(wù)的無(wú)縫隙覆蓋。席克斯認(rèn)為政府因功能分化及專業(yè)化，造成政府間的碎片化發(fā)展。碎片化是指不同功能及專業(yè)的機(jī)關(guān)間，缺乏協(xié)調(diào)而無(wú)法溝通、合作與團(tuán)結(jié)，導(dǎo)致各自為政的局面，無(wú)法有效處理共同的難題，造成政府機(jī)關(guān)個(gè)別或整體政策目標(biāo)執(zhí)行時(shí)的失敗。因此，“整體政府”堅(jiān)持合作主義的政策導(dǎo)向，致力于解決跨部門(機(jī)構(gòu))的協(xié)調(diào)與合作問題?！罢w政府”在運(yùn)作中注重通過(guò)政策協(xié)調(diào)實(shí)現(xiàn)整合的公共服務(wù)，要求聯(lián)合的公共服務(wù)供給方法。這是“整體政府”公共服務(wù)模式與新公共管理分散化、獨(dú)立化公共服務(wù)供給模式的最大區(qū)別所在?！罢w政府”公共服務(wù)模式就是運(yùn)用“整體政府”方法(聯(lián)合、協(xié)調(diào)、整合等方法)為民眾提供無(wú)縫隙公共服務(wù)的模式。這種服務(wù)模式致力于組織整合和工作協(xié)同，講求內(nèi)部公共服務(wù)與外部公共服務(wù)的有機(jī)結(jié)合。這種模式與智慧城市有較高的契合度。基于網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施，城市不同部門和系統(tǒng)之間能實(shí)現(xiàn)信息共享和協(xié)同作業(yè)，更合理地利用資源，做出最好的城市發(fā)展和管理決策，及時(shí)預(yù)測(cè)和應(yīng)對(duì)突發(fā)事件和災(zāi)害，精簡(jiǎn)業(yè)務(wù)流程，降低服務(wù)成本，達(dá)成城市運(yùn)行的最佳狀態(tài)。

3、杜絕機(jī)會(huì)主義行為，提高政府的執(zhí)行力。政府間推諉扯皮產(chǎn)生的原因在于職責(zé)不清，或者職責(zé)清晰但無(wú)法監(jiān)管，給機(jī)會(huì)主義者留下了規(guī)避責(zé)任的空間。街頭官僚在日常執(zhí)法中，由于無(wú)法實(shí)施即時(shí)監(jiān)管，機(jī)會(huì)主義者更加嚴(yán)重。但智慧城市中立體信息技術(shù)的使用，政府管轄范圍和職能清晰、責(zé)任明確，而且可以實(shí)現(xiàn)在線監(jiān)控，從技術(shù)上減少了機(jī)會(huì)主義行為。如在智慧社區(qū)中，由于社區(qū)所在街道都實(shí)施了綜合可視化管理方式，轄區(qū)內(nèi)所有公安、城管視頻攝像頭的實(shí)時(shí)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)接入到基礎(chǔ)地理信息系統(tǒng)平臺(tái)中，在地圖上明確標(biāo)注出視頻攝像頭監(jiān)控點(diǎn)，點(diǎn)擊視頻攝像頭圖標(biāo)，系統(tǒng)彈出實(shí)時(shí)視頻錄像，也可以回放選定時(shí)間段的視頻數(shù)據(jù)，用于實(shí)時(shí)監(jiān)控及指揮調(diào)度。因此，智慧城市技術(shù)為事件回放和責(zé)任追溯提供了可能性，杜絕了街頭官僚規(guī)避責(zé)任的空間，提高了政府的執(zhí)行力。

4、改變一元主體治理格局，實(shí)現(xiàn)多元主體的交互參與式治理?！罢w政府”作為一種新型的政府治理模式，根本目的在于提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)?！罢w政府”強(qiáng)調(diào)在公共政策與公共服務(wù)過(guò)程中，采用交互的、協(xié)作的和一體化的管理方式與技術(shù)，促使各種公共管理主體（政府、社會(huì)組織、私人組織，以及政府內(nèi)部各層級(jí)與各部門）在共同的管理活動(dòng)中協(xié)調(diào)一致，達(dá)到功能整合，有效地利用稀缺資源，為公民提供無(wú)縫隙服務(wù)的思想和行動(dòng)的總和?？梢?，整體政府強(qiáng)調(diào)政府治理的多元主體共同參與，而且交互協(xié)作。智慧城市不僅包括智慧政務(wù)服務(wù)，而且包括智慧社區(qū)便民服務(wù)、智慧社區(qū)互助服務(wù)、智慧家庭服務(wù)、智慧健康服務(wù)等各類服務(wù)，而且提供智能觸屏(PAD)、手機(jī)、家庭電視、PC等服務(wù)接入界面。一方面，方便公眾獲取政府提供的服務(wù)，另一方面給政府與公眾、企業(yè)、社會(huì)之間的實(shí)時(shí)溝通、互動(dòng)提供了渠道。這樣，公眾不僅是服務(wù)的接受者，而且可以是服務(wù)參與者，從根本上改變政府一元主體服務(wù)模式，構(gòu)建一種實(shí)時(shí)的、多維的、交互的服務(wù)結(jié)構(gòu)。

[1]秦洪花.“智慧城市”的國(guó)內(nèi)外發(fā)展現(xiàn)狀[J].信息化建設(shè)，2010，（9）.

[2]張永民.我國(guó)智慧城市建設(shè)的現(xiàn)狀及思考[J].中國(guó)信息界，2011，（2）.

[3]Caragliu A,Del Bo C,Nijkamp P.Smart cities in Europe(2009)[EB/OL].[2011-03-01].http://www.cers.tuke. sk/cers2009/PDF/01_03_Nijkamp.pdf.

[4]史璐.智慧城市的原理及其在我國(guó)城市發(fā)展中的功能和意義[J].中國(guó)科技論壇，2011，（5）.

[5]張?jiān)葡?智慧城市概念辨析[J].電信科學(xué)，2011，（12）.

[6]李重照.智慧城市：中國(guó)城市治理的新趨向[J].電子政務(wù)，2011，（6）.

[7]徐玉.從智慧城市概念的演變看未來(lái)發(fā)展[J].江蘇通信，2011，（12）.

□責(zé)任編輯：黃克亮

F630.1

A

1003—8744（2012）05—0020—05

2012—4—10

吳瑞堅(jiān)（1975—），男，中共廣州市委黨校公共管理教研部副教授，主要研究方向?yàn)檎芾怼?/p>