小產(chǎn)權(quán)房的合法化之路有多遠(yuǎn)

○ 本刊記者 馮京津

日前，國(guó)土部相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，小產(chǎn)權(quán)房是指占用集體土地搞建設(shè)，并向集體經(jīng)濟(jì)組織之外成員銷(xiāo)售的住房。今年全國(guó)將開(kāi)始選擇試點(diǎn)城市，妥善處理好現(xiàn)存小產(chǎn)權(quán)房的問(wèn)題。我國(guó)城鎮(zhèn)居民不得購(gòu)買(mǎi)農(nóng)村的宅基地建房，也不可以購(gòu)買(mǎi)小產(chǎn)權(quán)房。國(guó)家要求各地對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)土地進(jìn)行確權(quán)登記，但是對(duì)于小產(chǎn)權(quán)房等違法用地，不予確權(quán)登記，不受法律保護(hù)。這個(gè)困擾中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)十年，困擾中國(guó)社會(huì)多年的問(wèn)題，似乎看到了希望。

種種因素催生小產(chǎn)權(quán)房

小產(chǎn)權(quán)房在大城市周邊已經(jīng)形成了一種既成事實(shí)的供需交易。小產(chǎn)權(quán)房的大量存在，與城鄉(xiāng)二元土地制度下政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)有關(guān)，也與農(nóng)民試圖分享工業(yè)化、城市化進(jìn)程中土地增值收益有關(guān)，還與部分房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商追逐高額利潤(rùn)有較大關(guān)系。

按照目前的法律法規(guī)以及相關(guān)政策，小產(chǎn)權(quán)房開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)是不合法的。國(guó)家此前已明文規(guī)定，城里居民不可買(mǎi)宅基地建房，也不可以買(mǎi)小產(chǎn)權(quán)房。目前國(guó)家要求各地對(duì)農(nóng)村集體土地進(jìn)行確權(quán)登記，但凡是小產(chǎn)權(quán)房不允許登記，不受法律保護(hù)。但由于價(jià)格低廉，小產(chǎn)權(quán)房的規(guī)模日益擴(kuò)大，非官方數(shù)據(jù)稱，全國(guó)小產(chǎn)權(quán)房面積已達(dá)約60億平方米。

在此次國(guó)土部舉行的新聞發(fā)布會(huì)上，被問(wèn)及小產(chǎn)權(quán)問(wèn)題時(shí)，國(guó)土資源部執(zhí)法監(jiān)察局巡視員王宗亞表示，國(guó)土資源部在全國(guó)選擇部分城市開(kāi)展小產(chǎn)權(quán)房清理的工作，在什么地方開(kāi)展，如何開(kāi)展，目前還在研究之中。

國(guó)家土地執(zhí)法監(jiān)察局局長(zhǎng)李建勤此前就曾表示，國(guó)務(wù)院已于去年成立了小產(chǎn)權(quán)房清理小組，該清理小組由國(guó)土資源部和住建部牽頭。

如何清理備受關(guān)注

我國(guó)的土地資源，尤其是農(nóng)村耕地相當(dāng)緊張，中央及地方對(duì)土地的管理和使用一再設(shè)限，目的是要守住早已確定的全國(guó)18億畝耕地這個(gè)底線不崩潰。其實(shí)，這樣做也是為了守住國(guó)人的命根子，嚴(yán)防私建亂占，浪費(fèi)土地而影響糧食的正常生產(chǎn)。

然而，近些年來(lái)的一些地方仍然是我行我素，并沒(méi)有認(rèn)真而又嚴(yán)格地貫徹執(zhí)行國(guó)家的法律法令，依舊出現(xiàn)了問(wèn)題。比如：最為典型的私建亂占，就是小產(chǎn)權(quán)房的冒出。從其概念和性質(zhì)上看，小產(chǎn)權(quán)房主要是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，而不是由國(guó)家頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證的房產(chǎn)。換言之，也就是一些村集體組織或者開(kāi)發(fā)商打著新農(nóng)村建設(shè)等名義，建筑在集體土地上的房屋，或由農(nóng)民自行組織建造，并出售的另一類商品房。

日前，相關(guān)報(bào)道說(shuō)，國(guó)土部部長(zhǎng)徐紹史日前在列席十一屆全國(guó)人大五次會(huì)議時(shí)進(jìn)一步表示，在過(guò)去的多年里，雖然在法律和政策層面，各部門(mén)均申明小產(chǎn)權(quán)房的非法性，但小產(chǎn)權(quán)房的面積卻越來(lái)越大。他說(shuō)，今年開(kāi)始試點(diǎn)的治理小產(chǎn)權(quán)房，將為下一步大規(guī)模的清理做準(zhǔn)備。

小產(chǎn)權(quán)房被清理，已經(jīng)是板上釘釘?shù)氖虑?。無(wú)論怎樣看，國(guó)家的行動(dòng)再次表明對(duì)土地堅(jiān)守的態(tài)度是很鮮明的，做法也是堅(jiān)定的，這無(wú)疑是利國(guó)利民的重要舉動(dòng)。但我們也必須看到，小產(chǎn)權(quán)房并不是孤立存在的現(xiàn)象，而且情況比較復(fù)雜，其敏感之處在于連著賣(mài)房者農(nóng)民的個(gè)人利益，也連著買(mǎi)房者城市人的個(gè)人利益，清理起來(lái)可能要遇到很多難題。

小產(chǎn)權(quán)房給農(nóng)民帶來(lái)的實(shí)惠不言自明，農(nóng)民從中獲利，城市人買(mǎi)到手也覺(jué)得便宜，是兩廂情愿的買(mǎi)賣(mài)。如果不把法律、政策、意義和利害闡釋清楚，在清理中注定會(huì)引發(fā)出矛盾。一方面是農(nóng)民的不理解和城市人的埋怨，一方面是國(guó)家行動(dòng)的必然選擇和守住土地長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的需要，現(xiàn)實(shí)的摩擦則難以避免。

因此，作為各級(jí)黨委、政府，特別是基層黨政干部必須制定出嚴(yán)密可行、富有惠民性的小產(chǎn)權(quán)房清理方案。值得提醒的問(wèn)題是，要吸取“強(qiáng)拆”激化矛盾的沉痛教訓(xùn)，絕對(duì)不可簡(jiǎn)單粗暴。這是對(duì)執(zhí)政者、執(zhí)法者的又一次嚴(yán)峻的考驗(yàn)，需要高度重視。

我們必須看到，清理小產(chǎn)權(quán)房是一項(xiàng)波及面大，政策性強(qiáng)的群眾工作。妥當(dāng)做好這項(xiàng)工作，重在將思想疏導(dǎo)工作做到位，將國(guó)家、集體、個(gè)人三者利益關(guān)系協(xié)調(diào)好、擺布好、處理好，讓大家滿意。這是各級(jí)黨委、政府，尤其是基層干部最好的選擇。

同時(shí)，我們也不能讓“強(qiáng)拆”的悲劇重演，“強(qiáng)拆”就是清理小產(chǎn)權(quán)房的前車(chē)之鑒。其后果自然不好，這早已被國(guó)家禁止。任何走“強(qiáng)拆”之路的“強(qiáng)清”行為，也都是為法律、為民心所不容許。小產(chǎn)權(quán)房應(yīng)當(dāng)清理，但不能搞“強(qiáng)清”。只要公開(kāi)透明、公正合理、服務(wù)到家，就能贏得小產(chǎn)權(quán)房持有人的理解、支持和配合。

應(yīng)加快相關(guān)法律規(guī)范的出臺(tái)

對(duì)于此次國(guó)土部試點(diǎn)清理小產(chǎn)權(quán)房，有業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，小產(chǎn)權(quán)房應(yīng)該有小產(chǎn)權(quán)房的管理辦法，而不應(yīng)該將其拒之門(mén)外，“你不給它流通，它就會(huì)有自己的方式，一些無(wú)序、自發(fā)的方式。

業(yè)內(nèi)人士還稱，隨著城市化進(jìn)程的發(fā)展，將來(lái)會(huì)有越來(lái)越多的集體土地轉(zhuǎn)化為城市用地，即使不承認(rèn)，這些小產(chǎn)權(quán)房已經(jīng)置身于城市之中。應(yīng)該盡快地研究解決小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題，制定出管理辦法，加以規(guī)范化。

雖然此次國(guó)土資源部的“清理”行動(dòng)，源于2010年春天國(guó)土資源部歷時(shí)一年多的一項(xiàng)集中摸底、清查小產(chǎn)權(quán)行為，但此次清理的一個(gè)背景則是，國(guó)務(wù)院法制辦已經(jīng)把《集體土地征收條例》納入今年的立法議程；并且，可能要先于利益糾葛重重而難以出臺(tái)的《土地管理法》的修訂案更早出臺(tái)。不管是修了3年未得正果的《土地管理法》，還是新的《集體土地征收條例》，其焦點(diǎn)都集中在征地制度的改革上。這些法律規(guī)定了公民基本的財(cái)產(chǎn)權(quán)利中幾乎最重要的土地權(quán)利。法律本身的合理性，其價(jià)值源泉在于此法律乃是“大家所服從的”法律。在小產(chǎn)權(quán)房的處置問(wèn)題上，事關(guān)的正是這樣一種立法原則和精神。其方向，則是國(guó)務(wù)院總理溫家寶在去年年底的中央農(nóng)村工作會(huì)議上所說(shuō)，“推進(jìn)集體土地征收制度改革，關(guān)鍵在于保障農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)?！?/p>

小產(chǎn)權(quán)房所涉及的利益群體廣泛，決定了在處置這一問(wèn)題時(shí)的方法和原則，既要符合自然法的現(xiàn)實(shí)，又要符合最廣泛的多種群體的利益，還要秉持法律平等的精神。

在政策吹風(fēng)層面，國(guó)土部已再次強(qiáng)調(diào)“小產(chǎn)權(quán)房將不予確權(quán)發(fā)證，并且不受法律保護(hù)”，而這是在農(nóng)用地確權(quán)發(fā)證工作將于今年底全面告終時(shí)的表態(tài)，深層次寓意可謂不同凡響，統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)是，對(duì)在建小產(chǎn)權(quán)房應(yīng)該清除，同時(shí)更應(yīng)立即叫停相關(guān)小產(chǎn)權(quán)房的違規(guī)(或變相)轉(zhuǎn)正。在重拳出擊層面，各地國(guó)土部門(mén)不僅加大了對(duì)在建小產(chǎn)權(quán)房的清除力度，而且北京市日前將懷柔國(guó)土分局執(zhí)法監(jiān)察隊(duì)原負(fù)責(zé)人判處拘役半年，首開(kāi)該市因查處小產(chǎn)權(quán)房不力而追究國(guó)土部門(mén)干部刑事責(zé)任的先河。

對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的清理也應(yīng)該建立在法律體系及民生為重的基礎(chǔ)上。■