市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府與市場(chǎng)的關(guān)系

高尚全

歷史和現(xiàn)實(shí)已經(jīng)證明，“好的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”一定是與有限政府和責(zé)任政府相聯(lián)系；經(jīng)濟(jì)體制改革要順利推進(jìn)，必須加快政府改革。

在當(dāng)下中國，政府改革尤其具有特殊意義，它既聯(lián)接經(jīng)濟(jì)體制改革，又聯(lián)接社會(huì)體制改革和政治體制改革，處于改革的中心環(huán)節(jié)。以政府改革為突破口，可以帶動(dòng)全面改革，包括經(jīng)濟(jì)體制改革、社會(huì)體制改革、文化體制改革、教育體制改革乃至政治體制改革。

2020年的目標(biāo)有兩個(gè)：一是建立完善的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，二是要建立惠及十幾億人口的更高水平的小康社會(huì)。還有不到九年時(shí)間了，怎么實(shí)現(xiàn)這兩個(gè)宏偉目標(biāo)？我們必須有緊迫感，真正拿出更大的決心和勇氣推進(jìn)改革，同時(shí)要加強(qiáng)改革的頂層設(shè)計(jì)，不然有落空的危險(xiǎn)！

我國雖然初步建立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行市場(chǎng)化的基礎(chǔ)已經(jīng)確立，但計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思維和管理方式仍然在現(xiàn)實(shí)中存在一定“市場(chǎng)”?，F(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制是不排斥政府干預(yù)的體制，這一點(diǎn)很容易成為復(fù)歸或強(qiáng)化舊體制的根據(jù)。因此，改革的成功與否，關(guān)鍵在于能否處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系。

一、在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下沒有市場(chǎng)，只有政府與企業(yè)的關(guān)系

我們過去認(rèn)為社會(huì)主義就是國有化，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)是社會(huì)主義制度的基本特征，所以長(zhǎng)期執(zhí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，政府和人民這兩個(gè)主體錯(cuò)位了，是把國家作為創(chuàng)造財(cái)富的主體，把老百姓即納稅人的錢集中起來，然后通過財(cái)政投入到各行各業(yè)，認(rèn)為這就是搞社會(huì)主義，認(rèn)為國有的比重越高就越是社會(huì)主義。人民和企業(yè)是被動(dòng)的，是“你要我干，我就干”，是國家制訂計(jì)劃，大家來執(zhí)行。中央和地方政府的經(jīng)濟(jì)部門直接管理企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，單純依靠行政手段和指令性計(jì)劃來管理經(jīng)濟(jì)，企業(yè)失去了自主權(quán)和活力，不是商品生產(chǎn)、價(jià)格規(guī)律和市場(chǎng)在起作用，結(jié)果宏觀經(jīng)濟(jì)決策沒搞好，微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)又管得死，使企業(yè)缺乏競(jìng)爭(zhēng)力和應(yīng)變能力，使社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)失去了活力，嚴(yán)重束縛了社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展。

1978年以前我們也搞過改革，但是沒有找對(duì)方向，沒有對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)進(jìn)行改革。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)一個(gè)基本特征就是“統(tǒng)”，通過中央部門來搞集中統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)，結(jié)果是一統(tǒng)就死。1978年實(shí)行改革開放后，就開始在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上逐步實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)，所以我們十二大提出了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主，市場(chǎng)調(diào)節(jié)為輔。為什么提計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主，因?yàn)楫?dāng)時(shí)認(rèn)為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)作為基本經(jīng)濟(jì)支柱必須要堅(jiān)持，不能動(dòng)搖。到了十四屆三中全會(huì)覺得沒有商品經(jīng)濟(jì)不行了，就提出了“有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)”。但是還是有爭(zhēng)論，有的說，有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)主要是強(qiáng)調(diào)“有計(jì)劃”，不是指商品經(jīng)濟(jì)，應(yīng)該加強(qiáng)國家配置資源的作用。到了十三大提出來，“國家調(diào)控市場(chǎng)，市場(chǎng)引導(dǎo)企業(yè)，計(jì)劃和市場(chǎng)是內(nèi)在統(tǒng)一的”，又進(jìn)了一步。但是90年代初又回潮了，有些人開始批判市場(chǎng)化改革的方向，認(rèn)為不是搞社會(huì)主義，是資本主義的。最后小平同志到南方談話，講到計(jì)劃和市場(chǎng)不是社會(huì)主義的本質(zhì)屬性，是方法和手段，社會(huì)主義也應(yīng)當(dāng)可以搞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。于是黨的十四大就明確提出來，我們改革的目標(biāo)是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。經(jīng)過了這么多年才明確改革的方向，這是不容易的，所以我們不能動(dòng)搖。

二、在改革探索中逐步認(rèn)識(shí)市場(chǎng)和政府的作用

從現(xiàn)實(shí)來講，實(shí)踐證明我們搞市場(chǎng)化改革的方向是完全正確的。為什么今天中國有那么大變化，三十年來，我們的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得了輝煌的成就。這些變化就是改革開放帶來的，就是市場(chǎng)化改革帶來的，是讓市場(chǎng)發(fā)揮配置資源的基礎(chǔ)性作用帶來的。

但在推進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過程中，我們也逐步認(rèn)識(shí)到了市場(chǎng)不是萬能的，要將市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與政府監(jiān)管有機(jī)結(jié)合。市場(chǎng)也有失靈的時(shí)候，也有失靈的地方。我們搞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)必須要加強(qiáng)政府的監(jiān)管，沒有一個(gè)嚴(yán)格的政府監(jiān)管，不可能是一個(gè)完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)跟政府監(jiān)管必須是有機(jī)統(tǒng)一的。必要的政府干預(yù)是應(yīng)該的。但是不能說主要是政府干預(yù)，不能主要靠行政的辦法調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)，配置資源。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)概念是我們黨從十四大、十五大、一直到十六屆三中全會(huì)，經(jīng)過反復(fù)的爭(zhēng)論才確定的。十四大的時(shí)候提出來，“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就是在社會(huì)主義國家宏觀調(diào)控下發(fā)揮市場(chǎng)的基礎(chǔ)性作用”；到十五大是“在國家宏觀調(diào)控下發(fā)揮市場(chǎng)的基礎(chǔ)性作用”，“社會(huì)主義”四個(gè)字去掉了；到十六屆三中全會(huì)時(shí)表述為“更加充分地發(fā)揮市場(chǎng)的基礎(chǔ)性作用”。為什么有這個(gè)變化？就說明一方面宏觀調(diào)控很重要，但是不是一個(gè)前提條件，不是任何時(shí)候、任何情況都要宏觀調(diào)控。有的認(rèn)為計(jì)劃手段就是宏觀調(diào)控，但我認(rèn)為宏觀調(diào)控主要還是要用經(jīng)濟(jì)的手段、法律的手段。政府的干預(yù)，政府的作用必須發(fā)揮，但是不能夠干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)的東西。有人說市場(chǎng)化過了頭了，因此要加強(qiáng)政府的行政管控。我們的要素市場(chǎng)到位了嗎？我們的行政壟斷行業(yè)打破了嗎？還沒有，還需要加強(qiáng)市場(chǎng)化的改革?，F(xiàn)在我們總體上說不是市場(chǎng)化過了頭，而是市場(chǎng)化還不足的問題。所以必須毫不動(dòng)搖的堅(jiān)持市場(chǎng)化改革的方向。

三、政府職能的缺位、錯(cuò)位、越位

近些年來，盡管在走向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過程中，政府職能已經(jīng)發(fā)生了重要轉(zhuǎn)變，但這種轉(zhuǎn)變還僅僅是初步的，甚至在有些方面是滯后的。政府在不同程度上充當(dāng)了市場(chǎng)中一個(gè)重要的競(jìng)爭(zhēng)主體的角色。目前經(jīng)濟(jì)生活中出現(xiàn)的無序競(jìng)爭(zhēng)乃至惡性競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象，其背后或多或少有著政府競(jìng)爭(zhēng)的影子。政府過多介入市場(chǎng)的微觀層面，就難以站在全局的立場(chǎng)上實(shí)行全面統(tǒng)籌，就難免會(huì)削弱其宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)等職能，甚至導(dǎo)致某些管理職能的扭曲。

在改革與發(fā)展中出現(xiàn)的一些深層次的矛盾和問題。是市場(chǎng)不足呢？還是市場(chǎng)失靈呢？我認(rèn)為，主要還是市場(chǎng)不足，改革不到位。政府和市場(chǎng)的關(guān)系沒有擺正。主要表現(xiàn)在：一是“越位”。政府管了不少本來應(yīng)由市場(chǎng)或企業(yè)管的事情，本來應(yīng)該當(dāng)“裁判員”的，它去當(dāng)了“運(yùn)動(dòng)員”。二是“缺位”。政府本來應(yīng)當(dāng)有服務(wù)功能，搞好公共服務(wù)，提供公共產(chǎn)品。服務(wù)是沒有什么權(quán)，也沒有什么利的，所以往往不愿意干。它愿意干審批，因?yàn)橛袡?quán)也有利。三是“錯(cuò)位”。擴(kuò)大就業(yè)渠道，創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)，理應(yīng)是政府的職責(zé)，但有的政府部門卻分片包干企業(yè)，直接管理企業(yè)的下崗分流，至于投資主體錯(cuò)位的現(xiàn)象也不少。

出路是什么？出路就是“讓位”。市場(chǎng)和企業(yè)能做而且政府不容易做好的事，政府應(yīng)該讓位于市場(chǎng)?？傊?，要牢固樹立人民是創(chuàng)造財(cái)富的主人，政府是創(chuàng)造環(huán)境的主體的理念，樹立群眾的主體地位，樹立“凡是法律不禁止，大家都可以干”的理念。有了這樣的理念，政府就容易轉(zhuǎn)變職能，百姓就會(huì)有更大更多的創(chuàng)新空間。雖然部分審批還有必要，但大量的審批應(yīng)撤除，讓市場(chǎng)去調(diào)整，讓群眾去創(chuàng)業(yè)。而政府必須依法行政，不能有隨意性，要成為有限政府、服務(wù)型政府。

四、如何正確理解宏觀調(diào)控

第一，如何理解宏觀調(diào)控。我感覺到有三點(diǎn)值得我們研究：一種說法，“目前進(jìn)行的宏觀調(diào)控，是我國改革開放以來第X次調(diào)控”，把宏觀調(diào)控作為一種運(yùn)動(dòng)，好像除了這幾次以外其他時(shí)間就沒有什么宏觀調(diào)控了；另一種看法，認(rèn)為宏觀調(diào)控就是砍項(xiàng)目，就是剎車；還有一種，把宏觀調(diào)控跟改革對(duì)立起來的，好像要宏觀調(diào)控就不要搞改革。我覺得以上三種都是對(duì)宏觀調(diào)控的一種誤解。首先，宏觀調(diào)控是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一個(gè)重要的內(nèi)容，我們要完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，必須要完善宏觀調(diào)控體系，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中出現(xiàn)的深層次矛盾必須通過改革來解決，因此不應(yīng)該把它和改革對(duì)立起來。應(yīng)該通過宏觀調(diào)控來深化改革，來完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，不是一調(diào)控就不要改革了。其次，宏觀調(diào)控是一項(xiàng)經(jīng)常性的任務(wù)，要不斷進(jìn)行的，不能把它作為一種突擊運(yùn)動(dòng)，靠行政手段為主的運(yùn)動(dòng)是不能解決經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的矛盾的。第三，宏觀調(diào)控不能搞一刀切，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中有投資過熱的領(lǐng)域，也有不熱的領(lǐng)域，因此要根據(jù)不同的情況，該抑制的就抑制，該發(fā)展的就發(fā)展，該緊的地方緊，該松的地方松，不搞急剎車，不搞一刀切，宏觀調(diào)控的目的是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)發(fā)展。

第二，要從源頭上來改善政府宏觀調(diào)控的水平。源頭上就是我們?cè)瓉碇v的對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的含義，應(yīng)當(dāng)與時(shí)俱進(jìn)，原來的提法就是“市場(chǎng)在國家宏觀調(diào)控下對(duì)資源配置起基礎(chǔ)性的作用”。這樣，把國家宏觀調(diào)控作為一個(gè)前提條件，好像配置資源的主體是政府而不是市場(chǎng)；好像資源配置在政府作用下發(fā)揮市場(chǎng)的作用，而不是資源在市場(chǎng)配置的基礎(chǔ)上發(fā)揮政府的作用。因此，必須從源頭上完善宏觀調(diào)控。

第三，宏觀調(diào)控要更多地運(yùn)用間接調(diào)控，盡可能少用行政手段。政府如何改革宏觀調(diào)控方式、提高宏觀調(diào)控的有效性，是當(dāng)前和今后必須解決的重大問題。一是隨著改革的深化，我國經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化程度已經(jīng)較高，傳統(tǒng)的行政方式進(jìn)行調(diào)控所起的作用不會(huì)很大。二是長(zhǎng)期以來由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制所產(chǎn)生的主要是總需求膨脹的傾向，現(xiàn)在已經(jīng)讓位給由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制所產(chǎn)生的供給過剩傾向。這就是說宏觀調(diào)控的背景和基礎(chǔ)發(fā)生了變化。因此，調(diào)控方式必應(yīng)發(fā)生變化。三是依靠行政審批制度和管制來加強(qiáng)宏觀調(diào)控，容易造成權(quán)錢交易，容易抬高企業(yè)的準(zhǔn)入門檻，造成某些行業(yè)的人為壟斷，提高某些行業(yè)的利潤。管制越嚴(yán)，利潤越高，地方的積極性就越高。四是行政手段容易加大改革和發(fā)展成本。因此，要盡量少用行政手段。

五、如何正確發(fā)揮政府的作用

第一，政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下要堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀。按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，發(fā)展不限于經(jīng)濟(jì)范疇，提高人民物質(zhì)文化生活水平、普遍實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正、制度文明與社會(huì)進(jìn)步相適應(yīng)，都將成為發(fā)展的重要內(nèi)涵。因此，政府職能轉(zhuǎn)變不僅是貫徹科學(xué)發(fā)展觀的制度前提，而且必然要求進(jìn)一步調(diào)整政府與市場(chǎng)、政府與公民、政府與社會(huì)的關(guān)系。

要進(jìn)一步調(diào)整政府與市場(chǎng)的關(guān)系，就必須明確政府與市場(chǎng)的邊界。必須認(rèn)識(shí)到，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體力量在市場(chǎng)，企業(yè)和老百姓才是創(chuàng)造財(cái)富的主體，政府應(yīng)該是創(chuàng)造環(huán)境的主體。政府的職能要轉(zhuǎn)到為市場(chǎng)主體服務(wù)、創(chuàng)造良好的環(huán)境上來，主要通過保護(hù)市場(chǎng)主體的合法權(quán)益和公平競(jìng)爭(zhēng)，激發(fā)社會(huì)成員創(chuàng)造財(cái)富的積極性，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力。加快政府職能轉(zhuǎn)變，才能真正貫徹科學(xué)的發(fā)展觀，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和人的全面發(fā)展。

堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀，還要求正確處理好集中與分散決策的關(guān)系。改革開放以來，傳統(tǒng)體制高度集中的弊端雖然被認(rèn)識(shí)，但集中體制“能辦大事”的認(rèn)識(shí)誤區(qū)依然影響深遠(yuǎn)。而科學(xué)決策和執(zhí)行存在多種約束條件，如信息對(duì)稱與否、利益取向是否“一致”、決策目標(biāo)是多重還是“單一”的、長(zhǎng)期決策還是短期決策等等，不解決約束條件問題，很可能大事辦不成，負(fù)面影響不小。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)客觀上要求分散決策，政府存在很強(qiáng)的“集中偏好”，就難于根據(jù)走向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的實(shí)際進(jìn)程切實(shí)轉(zhuǎn)變職能，反而會(huì)把不適當(dāng)?shù)臎Q策“強(qiáng)加”給市場(chǎng)，甚至代替市場(chǎng)選擇。這顯然不利于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

第二，要充分認(rèn)識(shí)轉(zhuǎn)軌時(shí)期政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)的特殊性。政府與市場(chǎng)必須分野，但與成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家的政府相比，轉(zhuǎn)軌國家的政府依然具有一些特殊的發(fā)展職能，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)因此是不可避免的。對(duì)一個(gè)轉(zhuǎn)型中的經(jīng)濟(jì)體來說，更需要論證的是：政府的哪些干預(yù)是現(xiàn)階段必須但長(zhǎng)遠(yuǎn)是要“退出”的，哪些干預(yù)無論現(xiàn)階段還是長(zhǎng)遠(yuǎn)都要“退出”，哪些干預(yù)現(xiàn)階段很“弱”而長(zhǎng)遠(yuǎn)是需要加強(qiáng)的，哪些干預(yù)是現(xiàn)階段和長(zhǎng)遠(yuǎn)都是必須的。只有回答了這些問題，才能真正解釋和處理好轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)中政府和市場(chǎng)的關(guān)系。

轉(zhuǎn)軌國家的政府與市場(chǎng)關(guān)系，遠(yuǎn)不像成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家那樣基本“定型”，而是一個(gè)市場(chǎng)關(guān)系逐步發(fā)展與政府職能轉(zhuǎn)變的互動(dòng)過程。但只要走向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，就必須確立市場(chǎng)機(jī)制在資源配置方面的基礎(chǔ)地位，這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本特征。在從高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的這個(gè)歷史背景下，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)育不成熟是必然的?，F(xiàn)實(shí)中的諸多矛盾更主要的是由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不成熟、市場(chǎng)機(jī)制作用不充分所致，并非所謂的市場(chǎng)機(jī)制“缺陷”。“權(quán)錢交易”和公共領(lǐng)域的“缺失”恰恰是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不成熟的表現(xiàn)，是市場(chǎng)“邊界”不清的結(jié)果，不能作為指責(zé)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)或市場(chǎng)機(jī)制的依據(jù)。問題的癥結(jié)在于，在處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系方面，究竟是強(qiáng)化政府職能轉(zhuǎn)變，讓市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和資源配置更充分地發(fā)揮基礎(chǔ)作用，還是強(qiáng)化政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的直接控制力，這是根本方向問題。這個(gè)問題搞不清或方向反了，不僅無法最終確立和完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)新體制，而且會(huì)對(duì)中國經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的可持續(xù)和穩(wěn)定形成重大障礙。

總之，歷史和現(xiàn)實(shí)已經(jīng)證明，“好的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”一定是與有限政府和責(zé)任政府相聯(lián)系；經(jīng)濟(jì)體制改革要順利推進(jìn)，必須加快政府改革。在當(dāng)下中國，政府改革尤其具有特殊意義，它既聯(lián)接經(jīng)濟(jì)體制改革，又聯(lián)接社會(huì)體制改革和政治體制改革，處于改革的中心環(huán)節(jié)。以政府改革為突破口，可以帶動(dòng)全面改革，包括經(jīng)濟(jì)體制改革、社會(huì)體制改革、文化體制改革、教育體制改革乃至政治體制改革。

（作者系原國家經(jīng)濟(jì)體制改革委員會(huì)副主任、中國經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)名譽(yù)會(huì)長(zhǎng)）