關(guān)于推進電子政務(wù)創(chuàng)新和突破的探討

◎ 江蘇省建設(shè)信息中心 周 鵬

引言

隨著信息技術(shù)的發(fā)展，我國政務(wù)信息化從深度和廣度上不斷推進，電子政務(wù)建設(shè)更加注重靈活性和準確性，精細化程度不斷提高，信息化已逐步覆蓋政務(wù)管理的各個業(yè)務(wù)領(lǐng)域。政務(wù)信息化為促進政府管理創(chuàng)新，提高工作效能，改善公共服務(wù)提供了有力支撐，同時，由于信息化建設(shè)和應(yīng)用的快速發(fā)展，以業(yè)務(wù)和流程電子化為目標的政務(wù)信息系統(tǒng)建設(shè)需求逐漸飽和，加之管理信息系統(tǒng)研發(fā)和實施技術(shù)已日趨成熟，政務(wù)信息化也逐漸從“高端化”變得“常規(guī)化”。在新形勢下，政務(wù)信息化工作如何創(chuàng)新和發(fā)展已成為深化電子政務(wù)工作的熱點。

1 政務(wù)信息化建設(shè)目標

聯(lián)合國經(jīng)濟和社會事務(wù)部在電子政務(wù)報告《Benchmarking E-government：A Global Perspective》中將電子政務(wù)的理想境界描述為：資源實現(xiàn)無縫整合，基于信息技術(shù)的高度智能化使得政府趨于零成本運作，為每個用戶提供個性化服務(wù)，并且對用戶需求進行即時響應(yīng)。其中，資源整合、信息技術(shù)智能化是關(guān)鍵特征，提供服務(wù)和需求響應(yīng)的能力是最終目標，我國在《2006-2020年國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略》中已明確地將改善公共服務(wù)作為推行電子政務(wù)的首要目標。

我國電子政務(wù)經(jīng)過多年快速發(fā)展，積累了大量信息資源，各個行業(yè)政府管理部門在推進信息化的過程中，也不斷強化資源整合，把資源整合作為信息化建設(shè)的重中之重，對政務(wù)信息資源的整合方法、整合架構(gòu)和實施技術(shù)進行了大量研究和探索，但由于政務(wù)信息系統(tǒng)建設(shè)的時序問題和政府體制機制、管理標準等方面的原因，電子政務(wù)總體上“縱強橫弱”、“信息孤島”的問題沒有得到根本解決，政務(wù)信息資源整合的難度依然很大，這已成為制約電子政務(wù)深化發(fā)展的瓶頸。在當(dāng)前集中式的資源整合短時期內(nèi)無法有效實現(xiàn)時，我們不妨嘗試從電子政務(wù)最終目標“提供服務(wù)”的角度，探尋在現(xiàn)有體制機制下提高政務(wù)信息系統(tǒng)服務(wù)能力的方法和技術(shù)，以目標驅(qū)動的思路研究信息化的重點和難點，以此推動和深化政務(wù)信息化應(yīng)用和信息資源整合，實現(xiàn)政務(wù)信息化發(fā)展的新突破。

2 政務(wù)信息化重點

目前，我國已進入“十二五”規(guī)劃的實施階段，政務(wù)信息化建設(shè)也進入了新的發(fā)展時期，新時期需要發(fā)展新型電子政務(wù)。通過對信息化目標的研究，政務(wù)信息化的階段性目標應(yīng)以信息資源開發(fā)利用為重點，推動以決策支持系統(tǒng)（DSS）為代表的高級信息管理系統(tǒng)建設(shè)，現(xiàn)階段應(yīng)將以下兩個方面內(nèi)容作為工作重點：

2.1 實現(xiàn)業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)中應(yīng)用和數(shù)據(jù)的分離

圖1 電子政務(wù)信息系統(tǒng)層次模型

現(xiàn)有政務(wù)信息系統(tǒng)中應(yīng)用和數(shù)據(jù)仍融合在一起，數(shù)據(jù)從屬于應(yīng)用，應(yīng)用流程決定了數(shù)據(jù)的產(chǎn)生、作用和消亡，不同應(yīng)用的數(shù)據(jù)之間缺乏聯(lián)系，造成數(shù)據(jù)無法提取和重新利用。因此，需要重新審視應(yīng)用和數(shù)據(jù)的關(guān)系，實現(xiàn)應(yīng)用和數(shù)據(jù)的分離，為信息轉(zhuǎn)換為資源，應(yīng)用升級為服務(wù)奠定基礎(chǔ)，這要求政務(wù)信息系統(tǒng)嚴格按照層次化模型進行設(shè)計和建設(shè)。

為更好地促進應(yīng)用和數(shù)據(jù)分離,我們對傳統(tǒng)的電子政務(wù)信息系統(tǒng)層次模型進行了改進，在圖1所示的電子政務(wù)信息系統(tǒng)層次模型中，硬件層提供系統(tǒng)運行的硬件平臺和安全保障；系統(tǒng)管理層提供應(yīng)用系統(tǒng)的運行環(huán)境和硬件系統(tǒng)管理；應(yīng)用層及以上完成業(yè)務(wù)邏輯控制和流程處理，以及與最終用戶的交互；我們將傳統(tǒng)模型中的數(shù)據(jù)層拆分為訪問控制層和基礎(chǔ)數(shù)據(jù)層，訪問控制層采用工作流等流程技術(shù)模型，將業(yè)務(wù)流程節(jié)點的操作轉(zhuǎn)換為對數(shù)據(jù)訪問范圍和訪問權(quán)限的控制，實現(xiàn)應(yīng)用層業(yè)務(wù)邏輯到數(shù)據(jù)邏輯的映射，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)層由數(shù)據(jù)庫管理系統(tǒng)（DBMS）和數(shù)據(jù)項組成，按照接口標準向上層提供數(shù)據(jù)存儲、刪除、檢索等服務(wù)。

電子政務(wù)系統(tǒng)的一個重要特點是流程的不確定性，基礎(chǔ)底層數(shù)據(jù)相對穩(wěn)定，流程的改變大多是對系統(tǒng)中數(shù)據(jù)項操作順序和數(shù)據(jù)紀錄范圍的改變。因此，改進的層次模型具有如下優(yōu)勢：

1、多數(shù)需求變更只涉及訪問控制層、應(yīng)用層及以上，減少了系統(tǒng)改動的工作量。

2、降低了基礎(chǔ)數(shù)據(jù)對上層應(yīng)用的依賴程度；穩(wěn)定的底層數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)，利于數(shù)據(jù)的共享和利用。

2.2 構(gòu)建分布式?jīng)Q策支持系統(tǒng)

雖然分布式?jīng)Q策支持系統(tǒng)（D DSS）的概念在20世紀80年代就已經(jīng)提出，但由于我國對決策支持系統(tǒng)的研究起步較晚，D DSS在電子政務(wù)領(lǐng)域更是缺少應(yīng)用研究。隨著我國電子政務(wù)和決策支持系統(tǒng)的迅速發(fā)展，政府和社會希望在更高的決策層次和更復(fù)雜的決策環(huán)境下得到信息技術(shù)的支持，實踐證明，對離散信息集中整合利用，難度大、見效慢，并且由于目前業(yè)務(wù)系統(tǒng)中數(shù)據(jù)從屬于應(yīng)用現(xiàn)狀和需求不確定的特點，大量數(shù)據(jù)資源集中后，隨各業(yè)務(wù)系統(tǒng)進行動態(tài)更新也非常困難。分布式?jīng)Q策支持系統(tǒng)是由多個物理分離的信息處理結(jié)點構(gòu)成的計算機網(wǎng)絡(luò)，將決策支持系統(tǒng)構(gòu)建在分布式的環(huán)境下，具有分布式系統(tǒng)高內(nèi)聚性和透明性的優(yōu)點，既規(guī)避了數(shù)據(jù)集中整合的難點，又解決了許多管理決策過程必需的信息資源分散的問題。

圖2設(shè)計了一個基于D DSS的政務(wù)信息系統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)，其中資源目錄服務(wù)器是核心，提供信息采集、組織分類，和資源的查詢和管理服務(wù)。主題應(yīng)用服務(wù)器主要承載決策支持系統(tǒng)，完成決策支持過程。與目前政務(wù)業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)相比，基于D DSS的政務(wù)信息系統(tǒng)建設(shè)的重點是決策支持模型的構(gòu)建、資源定位和獲取。

圖3描述了基于D DSS政務(wù)信息系統(tǒng)中通過資源注冊建立資源目錄、根據(jù)資源目錄定位和獲取業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)等決策支持信息產(chǎn)生的主要過程。

圖2 基于D DSS的政務(wù)信息系統(tǒng)架構(gòu)

基于D DSS的電子政務(wù)信息系統(tǒng)具有靈活的應(yīng)用部署、快速的服務(wù)集成和良好的資源共享能力，很好地平衡了電子政務(wù)的長遠目標和短期需求。構(gòu)成結(jié)點的每個業(yè)務(wù)系統(tǒng)作為平等成員，不構(gòu)成遞進關(guān)系，每個結(jié)點享有自治權(quán)，結(jié)點“本地化”建設(shè)、開發(fā)、運行，符合現(xiàn)有管理機制；各級管理部門按照管理需求各取所需，實現(xiàn)數(shù)據(jù)多層次的開發(fā)和利用。

圖3 基于D DSS的電子政務(wù)系統(tǒng)中決策支持信息的產(chǎn)生過程

2.3 江蘇省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳行政監(jiān)察平臺總體框架設(shè)計

信息系統(tǒng)層次化模型和分布式?jīng)Q策支持系統(tǒng)框架具有自身完整的理論基礎(chǔ)和方法標準體系，對信息化發(fā)展具有普遍的指導(dǎo)意義。在實際應(yīng)用到政務(wù)信息化領(lǐng)域，為深化資源利用、提高信息系統(tǒng)公共服務(wù)能力提供了一種新的思路，基于以上思路，設(shè)計了江蘇省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳行政監(jiān)察平臺的總體框架，如圖4所示。

平臺總體框架以行政權(quán)力數(shù)據(jù)庫為核心，相關(guān)業(yè)務(wù)系統(tǒng)將運行的行政權(quán)力基本情況按要求注冊到行政權(quán)力數(shù)據(jù)庫中；電子監(jiān)察平臺作為主題應(yīng)用系統(tǒng)，匯集各業(yè)務(wù)系統(tǒng)中行政權(quán)力辦件的流轉(zhuǎn)情況，并與標準流程和預(yù)設(shè)的風(fēng)險點比對，將自動監(jiān)察的異常情況推送給監(jiān)察人員，監(jiān)察人員通過電子監(jiān)察平臺發(fā)起網(wǎng)上督察督辦后，電子監(jiān)察系統(tǒng)與行政權(quán)力數(shù)據(jù)庫進行交互，獲取異常辦件的位置信息，調(diào)閱具體辦件信息，將督辦意見發(fā)送至具體崗位的經(jīng)辦人員。

圖4 江蘇省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳行政監(jiān)察平臺總體框架

3 結(jié)語

政務(wù)信息化從規(guī)范流程、提高效率的引導(dǎo)性作用向服務(wù)性的發(fā)展，體現(xiàn)了電子政務(wù)的現(xiàn)實意義，但政務(wù)信息化發(fā)展不可能一蹴而就，發(fā)展模式的突破需要循序漸進，不但要充分利用現(xiàn)有信息系統(tǒng)，注重技術(shù)路線研究，還要建立對應(yīng)的工作保障和績效評估體系，更多地從政府管理和輔助決策的作用上評價信息化建設(shè)成果，引導(dǎo)電子政務(wù)突破瓶頸，進一步向縱深發(fā)展。