縣委書記崗位風險及防范化解對策研究

姚巧華

（中共河南省委黨?？茖W社會主義教研部，河南鄭州 450002）

一、縣委書記崗位風險識別與分析

崗位風險信息的收集是進行崗位風險管理的前提性、基礎性工作。筆者從近年來違法、違紀或違規(guī)的縣委書記中隨機選取了20名為標本案例（其中:17名被立案、2名被免職、1名被雙開）。結果表明，盡管各地縣委書記違法、違紀或違規(guī)的涉案數(shù)量不同、時間地點不一，但其發(fā)生風險的軌跡卻呈現(xiàn)出驚人的群體性特征（見表1）。一是干部人事調(diào)整中潛藏的風險?？h委書記在選班子、帶隊伍方面處于主導地位，也由此帶來了巨大的風險。在20名調(diào)研對象中，有18名涉案縣委書記有人事受賄行為，并且受賄金額較高。干部人事調(diào)整是縣委書記崗位最高的風險。二是重大工程項目中潛藏的風險。在被調(diào)查的20名縣委書記中，有10名利用手中掌握的權力和職務影響，通過項目支持、干預招投標和產(chǎn)權交易等，插手經(jīng)濟活動，牟取利益，比例高達50%。三是公款中潛藏的風險。在被調(diào)查的20名縣委書記中，被判為貪污罪、挪用公款罪、侵吞專項資金的有9人，其比例占到被調(diào)查對象的45%。四是裙帶中潛藏的風險。第一是指縣委書記在婚外生活中亂搞男女關系帶來的風險;第二是指妻子成為“錢內(nèi)助”、縣委書記犯罪的“幫兇”。在被調(diào)查的20名縣委書記中，有6人與情人有染，2人與妻子有關，1人與兩者都有關系，合計8人，占被調(diào)查對象的40%。五是禮金中潛藏的風險。向領導送禮金在很多縣普遍存在，并成為一種官場“潛規(guī)則”。“誰送了不知道、誰沒送準知道”成為描述腐敗官員收受禮金問題的流行語。在被調(diào)查的20名縣委書記中，具有禮金性質(zhì)受賄的有5人，占25%。六是政策執(zhí)行中潛藏的風險。即縣委書記在理解、領悟、落實、執(zhí)行中央政策中，不能正確領會中央意圖、嚴格地貫徹中央的方針政策。在被調(diào)查的20名縣委書記中，有4人存在著政策執(zhí)行偏差的風險，占20%。七是形象工程中潛藏的風險。在被調(diào)查的20位縣委書記中，熱衷于搞面子工程、形象工程的有3人，占15%。

表1 縣委書記崗位風險度

二、縣委書記崗位風險原因分析

（一）微觀層面:個人素質(zhì)是崗位風險產(chǎn)生的主觀內(nèi)因

1．名利之心過重，主動尋找貪腐機會。存在著兩種心態(tài):一是發(fā)財心態(tài)，將“做官不發(fā)財，請我都不來”奉為座右銘;二是失衡心態(tài)，將自己支配的資源與工資待遇對比，滋生求償心理。

2．意志薄弱，自控能力差，抗拒不住誘惑?？h委書記權高位重，一些熱衷于拉關系、開綠燈的單位和個人，總是想盡千方百計、變換不同手法“公關”縣委書記。縣委書記“一人當關”，周遭“萬夫欲開”。在糖衣炮彈面前，縣委書記的世界觀、人生觀、價值觀慢慢發(fā)生了蛻變，直至走上不歸路。

3．主觀認知偏差。某縣委書記在插手土地使用權轉(zhuǎn)讓事務時，連國家的土地政策都不知道;還有一些縣委書記對廉政紀律要求和法律規(guī)定了解得不夠全面，有意或無意錯把遠超當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平和風俗的賄金當作禮金從而觸犯法紀。

4．心存僥幸。一些縣委書記知法犯法源自僥幸心理，認為當前打擊腐敗就像是“隔墻撂磚頭”，逮住的是少數(shù)，漏網(wǎng)的是多數(shù)。他們從內(nèi)心藐視黨紀國法、藐視中央懲治腐敗的決心和信心。

（二）中觀層面:崗位管理不科學是風險產(chǎn)生的體制誘因

首先，權力設置過于集中?！百V隨權集”，權力過于集中一直被認為是縣委書記崗位風險產(chǎn)生的首要根源?？h委書記居于縣委權力的核心，在諸多事務中擁有最高決策權和最終拍板權。由于運行體制、機制方面的漏洞，縣委書記的用權行為長期存在著時間上的隨意性、對象上的主觀性、范圍上的局限性、程序上的隱蔽性、決策上的專斷性等諸多弊端，并由此衍生了權力的高風險性，不少落馬縣委書記“禍”從權起。

其次，廉政教育有失實效。近年來，相關培訓的針對性不強，缺乏滲透力、感染力和震撼力，很難入腦入心。甚至被認為是最具有沖擊力的警示教育，一些縣委書記也只把他人的案例當作無關自身痛癢的笑料，“不見棺材不掉淚，不進囚牢難深醒”?？h委書記一再上演“前腐后繼”便是證明。教育缺乏針對性。面向全黨的普遍性教育多，針對各級領導干部的專門性教育少，針對縣委書記群體的崗位特點、工作特點、生活環(huán)境、思想傾向等開展的專門教育更少。

再者，案件查辦失之于寬。據(jù)統(tǒng)計，2007年來某省所查處的20多名縣（市、區(qū)）委書記中，僅有4名是省轄市紀委查處的，其他均由省紀委直接查處。在17名被立案的調(diào)研對象中，只有1人是在任縣委書記被查處，其他大多數(shù)是在卸任或調(diào)離后才被查處的?？陀^地講，有嚴重問題的人得不到及時有力的查處，無形中助長了部分縣委書記的違紀違法行為。

最后，監(jiān)督棚架依然存在?！吧霞壉O(jiān)督太遠、同級監(jiān)督太軟、下級監(jiān)督太難”和“不愿監(jiān)督、不敢監(jiān)督、不能監(jiān)督”的經(jīng)典表述一再提示著對縣委書記職權監(jiān)督的尷尬和無奈。

（三）宏觀層面:外部環(huán)境是崗位風險產(chǎn)生的溫床

第一，配套改革不夠深入。一是干部人事制度改革不徹底，干部人事權過于集中在縣委書記手里，在選人用人中往往一個人說了算;二是財政體制存在漏洞，挪用公款、套取財政資金比較容易;三是公共資源交易和工程建設領域改革不到位，給縣委書記插手經(jīng)濟活動提供了便利;四是公務消費和公務接待制度不規(guī)范，一些單位假借公務接待和公務消費亂開支，為利用公款行賄送禮提供了方便。

第二，政治生態(tài)環(huán)境不良。當前，腐敗在中國已成為一個相當突出的問題，“從個體腐敗到腐敗的集團化和黑社會化，從廳局級到省部級，腐敗在不斷深化;在另一個維度上，腐敗也從政治領域向社會領域蔓延，從官員腐敗向民眾腐敗發(fā)展……”

第三，縣域社會不但是一個關系網(wǎng)絡，更是一個熟人社會、人情社會，各種錯綜復雜的關系構筑起一張時刻左右著縣委書記思維、行跡、決策等的無形大網(wǎng)，處于縣域政治權力制高點的縣委書記們更易于陷進“迎來送往、酒杯一端、原則放寬”的泥坑而不能自拔。

三、有效防范、化解縣委書記崗位風險的對策建議

事后處置不如事中控制，事中控制不如事前預防。為縣委書記健康成長添加“安全閥”，有效預防和化解崗位風險，防震于未然、化險于萌芽，確保免觸高壓、免踩“雷區(qū)”。

第一，增強教育的實效性，努力提升縣委書記的綜合素質(zhì)。縣委書記崗位風險高低，崗位主體的黨性、德行、政策理論水平等綜合素質(zhì)是決定性因素。要根據(jù)縣委書記職務特點，以務實有效為根本原則，充實教育內(nèi)容，改進教育方法，增強教育的針對性和實效性。在教育內(nèi)容上，突出科學發(fā)展觀教育、理想信念教育、權力觀教育、黨紀國法教育。在教育方式上，加強組織教育、社會教育、家庭教育（賢內(nèi)助、好兒女）等，形成多種教育形式綜合發(fā)揮作用的工作局面。加強典型示范教育，樹立新時期的新典型、新榜樣。加強警示教育，創(chuàng)新警示教育方式。

第二，構建科學的權力運行機制，規(guī)范縣委書記的用權行為?？茖W規(guī)范用權行為也是防范化解縣委書記崗位風險的著力點。要注重從權力來源、權力運行、權力監(jiān)督等方面查找風險誘因、尋找防范對策，嘗試以限權為起點，以公開為手段，以事項透明、流程透明、責任透明為“分解動作”，實現(xiàn)縣委書記權力陽光運行，從而為縣委書記正確行使權力注入“防腐劑”，讓縣委書記“脫險”。一要改革完善的縣級黨委權力結構和科學的決策機制，為縣委書記營造規(guī)范的用權環(huán)境;二要科學界定、厘清縣委書記的權力和責任邊界;三要完善程序，堅持依法、高效、規(guī)范、透明的原則，編制并公布決策、執(zhí)行、監(jiān)督等權力運行流程，明確行使權力的主體、條件、運行步驟、完成時限、監(jiān)督措施等，堵住權力隱性運作漏洞。

第三，強化監(jiān)督制約，要在提高監(jiān)管成效上下功夫。剛性的制度是風險防范的硬約束。一是黨委要重視，切實擔負起加強對縣委書記監(jiān)督管理的職責，真正把縣委書記的作風建設、反腐倡廉建設作為頭等大事抓緊抓好;二是認真落實黨風廉政建設責任制，完善述職述廉制度，不斷改進、完善考核辦法，積極探索違紀違法問題的發(fā)現(xiàn)機制;三是完善黨員領導干部報告?zhèn)€人有關事項制度，積極推行黨員領導干部財產(chǎn)公示試點工作;四是增強紀委的監(jiān)督作用，嘗試在縣一級改紀委雙重領導為上級紀委領導為主;五是健全和完善巡視制度，每屆任期內(nèi)省委機構至少巡視一次。

第四，嚴查腐敗案件，加大懲處力度，形成高壓態(tài)勢。懲治腐敗是最有力的教育、最有效的監(jiān)督。對于已查處的案件，要加大懲處力度，提高腐敗成本，減少腐敗收益，減少風險誘因。同時，要拓寬案件發(fā)現(xiàn)的渠道、努力提高腐敗查處率，有效阻斷職務犯罪的動機。

第五，建立健全激勵保護機制，營造干事創(chuàng)業(yè)良好氛圍。開展縣委書記崗位風險預警防控，并不是要捆住縣委書記的手腳，而是基于愛護干部、最大限度保護干部的初衷，建立健全激勵保護機制，如提拔激勵、職級激勵、考核激勵、先進典型激勵、真情關愛激勵等，充分調(diào)動縣委書記的工作積極性，把縣委書記的聰明才智、精力和注意力引導到干事創(chuàng)業(yè)上。

第六，重視家庭因素的巨大影響，引導縣委書記樹立高尚的精神追求和道德情操。家庭是社會的細胞。家庭成員的非分需求成為縣委書記崗位風險產(chǎn)生的直接激活力量。因此，要注重加強對縣委書記的家庭教育。同時，還要重視生活作風的影響。貪官貪色是事關黨的事業(yè)、家庭穩(wěn)定、社會和諧、黨風政風的大事，也關系到縣委書記的崗位風險。大量事實表明，由貪圖享受、生活腐化，到欲望膨脹，再到權色交易、權錢交易，幾乎是所有腐敗貪官的墮落軌跡。目前，黨中央已經(jīng)十分明確地把領導干部不良的情感因素作為防腐拒變的一項重點工作。

第七，推進改革創(chuàng)新，完善配套體制機制。一要深化干部人事制度改革，匡正選人用人風氣，改變縣委書記在選人用人上“一支筆”、“一錘定音”現(xiàn)象;二要加快推進公共資源配置市場化，真正從體制上杜絕領導干部插手資源配置牟取非法利益;三要改革完善公共財政管理機制，杜絕個人或少數(shù)人說了算，避免財政支出的隨意性和不合理性;四要深化公務消費和公務接待制度改革，避免以“招待費”等名義亂開支的現(xiàn)象，探索根除公款行賄治本之道。

第八，優(yōu)化縣域政治生態(tài)，營造風清氣正的環(huán)境氛圍。美國政治系統(tǒng)論（Systems Approach）的代表人物戴維·伊斯頓認為，政治系統(tǒng)是一個涵蓋輸入、輸出及反饋的有機整體，三者相互聯(lián)系、相互影響和相互制約。其中，“當局”的決策是政治系統(tǒng)的輸出。當局生產(chǎn)輸出，社會成員對于輸出做出反應，這種反應的信息輸入給當局，當局做出下一步的可能行為。其中，當局的輸出承擔著一種自上而下、上行下效的導向作用，而社會成員的反饋則發(fā)揮著推動效應。因此，優(yōu)化縣域政治生態(tài)，首先應從政治主體著手。要狠抓黨風政風，培育優(yōu)良的黨風政風，以黨風政風促民風。從系統(tǒng)輸入的角度看，要加強制度建設，強化與現(xiàn)代文明相適應的規(guī)則意識，培育公民文化、契約文化、法治文化，改造政治生態(tài)建設的文化基礎。

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［1］楊軍．保持對腐敗的痛感［J］．南風窗，2012，（10）．