南京國民政府時期社會保障管理體制探微

王倩 吳寶瑞

【摘要】文章對南京國民政府在建立社會保障管理體系方面所作的努力進行了研究，發(fā)現(xiàn)南京國民政府建立起了較為完善的社會保障管理體系，這不僅為社會保障事業(yè)的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，而且也體現(xiàn)出國家在社會保障事業(yè)中的主體地位和責任，這無疑是社會發(fā)展的巨大進步，在某種程度上反映了現(xiàn)代化的發(fā)展水平。

【關(guān)鍵詞】南京國民政府 社會保障 社會保障管理

社會保障要獲得良好效果，必須依靠完善的社會保障管理體制的建立。按照現(xiàn)代社會保障理念，社會保障管理主要通過制度、法律和行政三種手段來實現(xiàn)。主要內(nèi)容有設(shè)置社會保障管理機構(gòu)，制定有關(guān)法律、法規(guī)以及分配和管理社會保障經(jīng)費。本文擬就對南京國民政府在建立社會保障管理體系方面所作的努力進行了研究，以期更加深入地了解當時社會保障制度建立的狀況。

社會保障管理機構(gòu)的設(shè)置

1927年4月南京國民政府成立后，政府從中央到地方建立起一套較為完備的行政組織系統(tǒng)來管理社會救濟事業(yè)。

從中央層面看，設(shè)立了內(nèi)政部和實業(yè)部負責全國的社會保障工作。1928年《國民政府內(nèi)政部組織法》頒布，規(guī)定內(nèi)政部的職權(quán)范圍包括各類民政事務(wù)，其中賑濟與慈善事業(yè)是內(nèi)政部的主要工作職責。《內(nèi)政部各司分科規(guī)則》則更加具體地規(guī)定由民政司第4科負責貧民救濟、游民教化、災(zāi)荒賑濟、殘疾老幼者救濟、慈善團體管理等事項。除內(nèi)政部外，設(shè)立實業(yè)部負責處理有關(guān)勞工的各種問題和事務(wù)。國家規(guī)定實業(yè)部勞工司負責勞工工作和生活、工會團體、工人失業(yè)及傷害救濟、勞動保險、勞資糾紛等問題的處理。

從地方層面看，各省市建立社會局負責地方上的社會保障工作。南京作為國民政府首都，是地方上最早建立社會保障機構(gòu)的城市。1928年1月南京市成立社會調(diào)查處，后改為社會處，1929年更名為社會局，正式成為近代南京實施社會保障政策的主要地方機構(gòu)。社會局分設(shè)三科，負責全市社會行政事務(wù)，包括戶口與農(nóng)工商狀況的調(diào)查、失業(yè)登記與救濟、興辦平民工廠、開辦救濟院、貧民貸款所、游民習藝所等等。南京市政府高度重視社會局工作，在官員選拔上注重選聘人員的教育背景。讓受過良好教育的專家參與社會保障事業(yè)的管理，顯示了社會保障工作的專業(yè)化，在推動社會經(jīng)濟教育發(fā)展中發(fā)揮了積極作用。

除政府舉辦的社會管理機構(gòu)外，民國時期還有眾多民間的社會慈善組織。這些慈善團體大多由傳統(tǒng)的社會救濟機構(gòu)演變而來，在賑濟救災(zāi)、收留鰥寡孤獨、收容婦女和棄嬰、教化民眾等方面發(fā)揮了積極作用，補充了政府救濟的不足。

社會保障立法的主要內(nèi)容

國家法律是確保國家有效實行社會行政的基礎(chǔ)。1928年立法院成立后，國民政府頒布了一系列法律法規(guī)，為社會保障開展提供了法律依據(jù)和法律效力。

1928年南京國民政府頒布了《各地方救濟院規(guī)則》，規(guī)定地方政府必須依照法律建立救濟院，用于照料孤寡老人、孤兒和殘疾人員等。這是南京國民政府頒布的第一部社會救濟法規(guī)。在傳統(tǒng)社會，對于貧民和老弱病殘的社會救濟屬于地方慈善團體的個體行為。國民政府此次頒布的法律將社會救濟納入國家管理體制中，使社會救濟由過去的民間行為轉(zhuǎn)變?yōu)檎袨椋辛υ鰪娏松鐣葷牧Χ?、深度和廣度，可以說是南京國民政府時期社會保障的顯著進步。

由于民國時期災(zāi)荒頻繁發(fā)生，國民政府出臺了很多有關(guān)賑濟方面的法規(guī)。比如，在組織方面有《賑務(wù)會組織法》、《賑務(wù)委員會制定各省賑務(wù)會組織章程》，對于中央、省賑務(wù)會組織都作了詳細的規(guī)定。為了更好地促進賑濟工作的開展，國民政府于1928年頒布了《賑款給獎?wù)鲁獭?，對捐款者實行有效獎勵；同時，頒布了《辦賑人員懲罰條例》，對挪用、卷逃賑款者依照刑法加重處罰。建立倉儲以應(yīng)付災(zāi)荒是傳統(tǒng)社會的主要社會救濟內(nèi)容。南京國民政府出臺《各地方倉儲管理規(guī)劃》，對倉儲的建立和管理做了詳細規(guī)定，加大了國家對地方倉儲的管理力度，使傳統(tǒng)的倉儲制度逐步適應(yīng)現(xiàn)代化國家發(fā)展的需要。

如何救濟失業(yè)，保證社會穩(wěn)定是國民政府面臨的重要社會問題。1931年實業(yè)部制定《職業(yè)介紹所暫行辦法》和《縣市設(shè)立民生工廠辦法》，鼓勵各城市、縣里通過設(shè)立職業(yè)介紹所與民生工廠來救濟失業(yè)，為實施失業(yè)救濟提供了政策依據(jù)。同時，還具體規(guī)定了辦理成績卓著者或廢弛者的獎懲辦法，充分調(diào)動了地方辦理的積極性。

民國時期，民間慈善團體發(fā)展迅速。1929年國民政府先后頒布了《管理各地方私立慈善機構(gòu)規(guī)則》、《監(jiān)督慈善團體法》和《監(jiān)督慈善團體法實施細則》等，對慈善團體的建立、經(jīng)費使用、慈善內(nèi)容等作出詳細規(guī)定。國民政府通過加強對民間慈善團體的監(jiān)督與管理，逐漸將由民間舉辦的慈善事業(yè)納入政府的管理體制中。

南京國民政府時期，國家經(jīng)濟進一步發(fā)展，勞工勢力不斷壯大，國家對勞工享有的各種福利越來越重視，1929年頒布《工會法》，規(guī)定工會應(yīng)設(shè)置職業(yè)介紹所、圖書館和書報社等福利設(shè)施。1932年國民政府又頒布《工廠法》，規(guī)定工廠有責任和義務(wù)保證工人享受教育和住宅的福利。為保證工人更好地獲得受教育的福利，實業(yè)部與教育部共同頒布了《勞工教育實施辦法大綱》，規(guī)定各廠礦、公司必須設(shè)立勞工學校，加強對工人技術(shù)和文化知識的教育，沒有設(shè)立學校的將予以處罰。實業(yè)和教育兩部還聯(lián)合成立了勞工教育設(shè)計委員會，督促工廠和公司舉辦勞工教育，并取得了一定效果。為改善勞工的住宅條件，實業(yè)部擬定《勞工新村實施辦法大綱》，在各城市修建勞工住宅并配置各種福利設(shè)施。

社會優(yōu)撫制度是國家對因公犧牲和受傷人員及其家屬的照顧與撫慰。針對辛亥革命和北伐革命造成了大量陣亡將士的遺孤，國民政府1929年在南京中山陵附近創(chuàng)辦了“國民革命遺族學?！保杖蓐囃鰧⑹康暮蟠?。學校設(shè)立幼兒部、小學部和中學部，讓這些先烈的遺孤得到生活上的照顧和良好的教育。1934年國民政府頒布《陸軍平戰(zhàn)時撫恤暫行條例》，作為優(yōu)撫制度的重要法規(guī)。條例規(guī)定，對因作戰(zhàn)陣亡者、因公病故者、受傷者等不同情況，按照軍銜高低，給予相應(yīng)的撫恤金作為補償。當時原第四軍廿六師七十七團中校參謀長張淼五在戰(zhàn)役中受傷，本人每年可從南京市政府領(lǐng)取撫恤金大洋四百元。

社會保障資金的管理

社會保障事業(yè)的正常開展，必須有充足的經(jīng)費作保障。因此，隨著社會管理的逐步規(guī)范，南京國民政府將救濟經(jīng)費開始納入法制管理中。1930年，國民政府頒布了中國第一部《救災(zāi)準備金法》，明確規(guī)定，“國民政府每年應(yīng)由經(jīng)濟預(yù)算收入總額內(nèi)支出1%為中央救災(zāi)準備金，省政府每年應(yīng)由經(jīng)濟預(yù)算收入總額內(nèi)支出2%為省救災(zāi)準備金”。這在法律中明確了籌集救濟經(jīng)費是中央和地方政府應(yīng)有的責任，是政府收支預(yù)算的重要內(nèi)容。對于救濟資金如何管理，國家也做了具體規(guī)定，即在中央和地方設(shè)立兩級保管委員會負責管理這筆資金。救災(zāi)準備金的任何使用情況，必須定期向監(jiān)督機關(guān)呈報。1935年頒布的《實施救災(zāi)準備金暫行辦法》和《救災(zāi)準備金保管委員會組織條例》，進一步明確了救災(zāi)經(jīng)費的使用和保管必須依據(jù)法律規(guī)定。這些法律法規(guī)的出臺，使得救濟經(jīng)費在數(shù)量上得到政府的有力支持，在使用上避免了私人的挪用和濫用，為社會救濟事業(yè)的順利開展提供了有力的資金保障。關(guān)于社會保障資金的管理，國家首次以立法的形式將救災(zāi)經(jīng)費納入政府管理，表明了社會保障事業(yè)不再是政府的臨時救濟行為，而是政府管理國家事務(wù)的一項重要和長期實施的內(nèi)容。社會保障經(jīng)費的制度化、法制化管理保證了社會保障措施的有效實施，使經(jīng)費籌集和使用呈現(xiàn)制度化、常態(tài)化，這是社會進程現(xiàn)代化的表現(xiàn)。

結(jié)語

南京國民政府時期，建立起了比較完善的社會保障管理體系。從設(shè)置社會保障管理機構(gòu)來看，無論是在中央還是地方一級，國民政府時期建立起了一套專門的行政機構(gòu)，主要職能包括了社會問題的各個方面，凡是與民眾生活有關(guān)的內(nèi)容，均為政府統(tǒng)一籌劃。從社會保障立法內(nèi)容看，包含社會救濟，社會保險、社會福利等，與現(xiàn)代社會保障事業(yè)的內(nèi)涵基本一致。社會保障的形式也漸趨多樣化，不僅限于財物、金錢的資助，還有醫(yī)藥救濟、教育救濟、職業(yè)救濟等方式。社會保障對象的范圍大大擴展，不僅包括傳統(tǒng)社會的災(zāi)民、難民、鰥寡孤獨殘疾人，還包含不幸婦女、失業(yè)工人、工商業(yè)者等，受益者擴大到全體勞動者。頒布的社會保障以及與社會保障密切相關(guān)的法律法規(guī)，涉及社會保障的內(nèi)容、設(shè)施、程序、經(jīng)費等各方面，作為中央、地方及社會團體實施推行社會保障事業(yè)的依據(jù)，保證了社會保障事業(yè)的有序和順利進行。特別是通過《救災(zāi)準備金法》而建立起來的救災(zāi)準備金制度更是一項有劃時代意義的重要舉措，表明社會保障制度已經(jīng)開始脫離傳統(tǒng)的臨時性的救濟措施，逐漸向常規(guī)化、制度化，法制化嬗變。

南京國民政府時期建立起的社會保障管理體制，一方面為現(xiàn)代社會保障制度的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，另一方面也體現(xiàn)出國家在社會保障事業(yè)中的主體地位和責任，這無疑是社會發(fā)展的巨大進步，在某種程度上反映了現(xiàn)代化的發(fā)展水平。

（作者單位：石家莊學院）