新形勢下社區(qū)公共服務多元化供給模式探索

吳平 蔣飛海

【摘要】隨著社會一體化程度越來越高，廣大人民群眾的公共需求，特別是公共服務需求隨之提升，公共服務供給及管理工作的地位日益凸顯，社區(qū)作為人們生活的共同體，構成公共服務供給及組織管理工作的基本單位，基于成都市典型鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街辦的調(diào)研，探討新形勢下社會公共服務的多元化供給模式具有重要的理論和實踐意義。

【關鍵詞】公共服務 政府職能 競爭機制 評價體系 多元化供給

隨著我國城市化進程的不斷加快，以及統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革的全面推進，社會一體化程度越來越高，人們的公共需求，特別是公共服務需求越來越高，而社區(qū)作為人們生活的共同體，也是各種社會組織的落腳點、各種群體的聚集點和各種利益關系的交匯點。公共服務的供給（生產(chǎn)或提供）及組織管理工作事關居民公共需要的實際滿足，因此必然成為其管理工作的重心。在當前加強社會建設、創(chuàng)新社會管理的新形勢下，提高公共服務供給水平，創(chuàng)新公共服務供給模式理應成為社區(qū)管理工作的主要抓手。

公共服務多元化供給模式的依據(jù)

“多中心治理”提供理論依據(jù)。隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，“事實上政府已經(jīng)無法成為唯一的治理者，它必須依靠與民眾、企業(yè)、非營利部門共同治理與共同管理”①。即每一公民都不是由“一個”政府服務，而是由大量的各不相同的公共服務產(chǎn)業(yè)所服務，其中大多數(shù)公共服務產(chǎn)業(yè)都含有重要的私人成分②。這一社會現(xiàn)實促使以奧斯特羅姆夫婦為核心的一批學者在公共管理領域創(chuàng)立了一種新的理論，即“多中心治理”理論。

按照多中心理論，結合我國實際，我國社區(qū)公共服務多元供給主體應該包括：政府、市場、第三部門、社區(qū)組織。在社區(qū)公共服務合理分類的基礎上，不同類型的公共服務由相應的供給主體承擔，實現(xiàn)社區(qū)公共服務多元主體的分類供給。

大量社區(qū)公共服務的準公共品屬性需要多元化供給。隨著收入水平的提高，人們對公共服務的需求呈現(xiàn)出多樣性，社區(qū)公共服務的特性也隨之發(fā)生變化。純公共品需求量在減少，準公共品的需求量卻大幅增加，這就使得政府部門不再是唯一的供給主體，市場、第三部門、社區(qū)組織等都可以單獨或者合作作為供給主體參與到社區(qū)公共服務的供給中來。

轉型期政府職能的轉變提供了契機。黨的十七大報告明確提出建立“以人為本的服務型政府”理念?！胺招驼钡年P鍵就在于“服務”，這意味著政府的作用在于實現(xiàn)公共福利的最大化，在社區(qū)公共服務的供給上給予更多關注。公共財政支出的結構將隨之朝公共服務傾斜，以滿足人們?nèi)找嬖鲩L的公共需要。與此同時，“服務型政府”也不再是大包大攬，而是有所為、有所不為的“有限政府”③。政府作為社區(qū)建設的主導力量，應該在“服務型政府”理念的指導下，在社區(qū)公共服務供給中實現(xiàn)和其它經(jīng)濟、社會主體合作。這種“服務”理念為實現(xiàn)社區(qū)公共服務供給主體多元化提供了契機。

成都市社區(qū)與都江堰天馬鎮(zhèn)公共服務多元化供給實踐

縱觀成都市社區(qū)公共服務供給狀況，與實行統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展綜合配套改革試點以前相比，已經(jīng)取得了長足進展，現(xiàn)在已基本形成以政府為主導，集合社會閑散、慈善資源和社區(qū)集體經(jīng)濟資源共同融資供給社區(qū)公共服務的格局，供給的方式也由以往單一的政府“單中心”供給，變成現(xiàn)在政府主導，市場、第三部門和社區(qū)組織復合組成的“多中心”供給。

溫江區(qū)柳城街辦的“四輪驅(qū)動”模式。柳城街辦在加強社區(qū)管理創(chuàng)新中逐步形成了“黨組織領導、居民組織自治、專業(yè)化社會組織協(xié)同、集體經(jīng)濟組織保障”的“四輪驅(qū)動”模式。

柳城街辦在15個社區(qū)設立了街辦駐社區(qū)公共服務和社會管理事務所，下設文體活動服務部、群眾服務事務部、社會組織部等職能機構，各機構相互配合、緊密協(xié)作。街辦提供事務所運行經(jīng)費，聘請社區(qū)有經(jīng)驗、有影響力的居民擔任工作人員，事務所定期或不定期對工作人員進行專業(yè)培訓，并聘請專業(yè)機構，通過市場化運作，為小區(qū)居民提供文化生活、家政管理、水電氣維修等專業(yè)服務。

依托日趨成熟的駐社區(qū)公共服務和社會管理事務所，柳城街道辦永寧路社區(qū)建立了社會公共服務陽光互助站。整合轄區(qū)內(nèi)的社會組織、機構等資源，有錢出錢，有力出力，真正做到攜手同行，共建社區(qū)，共享建設成果。

邛崍市前進鎮(zhèn)依托新農(nóng)村建設項目配套公共服務。根據(jù)社區(qū)公共服務相關文件精神和地方實際情況，前進鎮(zhèn)發(fā)動當?shù)仄髽I(yè)和居民為社區(qū)的公共服務融資募捐，將社會的閑置、慈善資源引入社區(qū)公共服務事業(yè)。

前進鎮(zhèn)在實施社區(qū)公共服務供給的工作中嚴格按照“三步量分法”和“六步工作法”來確定、實施項目，嚴格執(zhí)行村民議事會監(jiān)管村級公共服務資金制度，成立前進鎮(zhèn)項目資金評審領導小組和前進鎮(zhèn)招、投標領導小組，切實加強項目論證，合理制定實施方案，強化過程監(jiān)督檢查，讓群眾全程參與項目的實施，充分享受社區(qū)公共服務和社會化管理改革的成果，確保社區(qū)（村）公共服務資金公開、透明、規(guī)范、合理地使用。

雙流縣黃甲鎮(zhèn)將市場競爭機制引入社區(qū)公共服務。黃甲鎮(zhèn)將市場競爭機制引入社區(qū)公共服務，在融資方面，社區(qū)將一些集體土地使用權進行轉讓，在社區(qū)公共服務供給和管理方面，實行外包招標。黃甲鎮(zhèn)的社區(qū)為了彌補社區(qū)公共服務資金的不足，通過讓渡部分土地使用權給當?shù)仄髽I(yè)和居民，加上當?shù)卣呢斦a貼，彌補了社區(qū)公共服務和管理的部分資金缺口，同時盡量將社區(qū)公共服務市場化，引進市場競爭機制，能外包的社區(qū)公共服務盡量通過競標方式招標，減少社區(qū)公共服務供給和管理成本，從而減輕社區(qū)公共服務專項資金不足的壓力。

都江堰市天馬鎮(zhèn)借助災后重建的政策優(yōu)勢，結合國土資源部的“農(nóng)村集體建設用地減少和城鎮(zhèn)建設用地增加相掛鉤”項目，很大程度上緩解了社區(qū)公共服務的供給和災后重建融資難的形勢。天馬鎮(zhèn)的社區(qū)公共服務供給情況面臨著雙流縣黃甲鎮(zhèn)類似的問題。天馬鎮(zhèn)政府為了解決社區(qū)公共服務專項資金的不足問題，利用“災后重建”國家土地資源部出臺的“農(nóng)村集體建設用地減少和城鎮(zhèn)建設用地增加相掛鉤”政策為社區(qū)建設和公共服務供給融資。

完善社區(qū)公共服務供給實踐的思考

弱化社區(qū)行政色彩，增大社區(qū)公共服務能力及范圍。社區(qū)作為基層政府的延伸，行政色彩依舊濃重，但其財政能力十分有限，往往造成心有余而力不足的局面，不利于提高社區(qū)公共服務的供給績效。不斷提高社區(qū)公共服務的供給水平，社區(qū)現(xiàn)行提供的公共服務項目仍然有限，特別是針對流動人口的公共服務明顯不足，要用不斷提高的社區(qū)公共服務水平來滿足社區(qū)居民的需要，促進社區(qū)的全面發(fā)展。

完善公共財政體系，加強財政對基層社區(qū)公共服務的轉移力度。完善公共財政體制是提高基層政府公共服務供給能力的重要途徑和根本保障。逐步優(yōu)化公共支出結構，確立公共服務支出的重點領域，加大對基層社區(qū)公共服務的轉移力度，確保社區(qū)有充足的財力完成公共服務供給。

支持第三部門的發(fā)展。伴隨著我國市場經(jīng)濟的發(fā)展，第三部門逐步崛起。城市中各種行業(yè)協(xié)會和志愿者組織等第三部門大量涌現(xiàn)，彌補了政府和市場在公共服務供給方面的缺陷，極大滿足了社區(qū)居民的多樣化需求，并在很大程度上減輕了政府公共服務供給壓力。第三部門的發(fā)展是社區(qū)公共服務供給模式多元化的一個有力支點。同時，廣大非政府組織和非盈利組織的發(fā)展也有利于社區(qū)低成本運行，真正實現(xiàn)居民自我管理。

引入市場競爭機制，實現(xiàn)社區(qū)公共服務供給適度市場化。社區(qū)公共服務供給的市場化是一個老生常談的話題。在調(diào)研的鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)現(xiàn)社區(qū)公共服務的市場化普遍不高，依靠單一的政府不是公共服務供給的有效解困之道；另一方面，政府繼續(xù)“壟斷”公共服務的供給既不明智也不現(xiàn)實，有必要將提供公共服務的權限與責任適度地轉移給市場，從而引入競爭與合作機制，形成政府主導的多供給主體格局，實現(xiàn)社區(qū)公共服務的多元化供給模式。

制定公共服務國家標準和供給績效評價體系。當前有必要制定一個國家層面的、動態(tài)的、統(tǒng)一的供給標準，建立起一個基本參照系，為全國各類公共服務供給提供依據(jù)。公共服務績效評估體系是公共服務體系建設的重要組成部分。目前我國公共服務績效評估體系尚處于探索起步階段，距離系統(tǒng)、科學的評估體系還存在不少差距。

（作者單位均為四川農(nóng)業(yè)大學經(jīng)濟管理學院；本文系四川省農(nóng)村發(fā)展研究中心課題“成都市城鄉(xiāng)基本公共服務均等化實現(xiàn)路徑研究”階段性成果，項目編號：CR1134）

注釋

①張成福：《公共管理學》，北京：中國人民大學出版社，2001年。

②［美］邁克爾·麥金尼斯：《多中心體制與地方公共經(jīng)濟》，毛壽龍，李梅譯，上海三聯(lián)書店，2000年。

③俞可平：《增量民主與善治》，北京：社會科學文獻出版社，2005年。