論“頂層設(shè)計(jì)”的四個(gè)關(guān)鍵問題

張嶺泉

“頂層設(shè)計(jì)”到底指什么？如何在深化改革的語境中認(rèn)識(shí)這一來自中央的戰(zhàn)略性提法？我們有必要沿著四個(gè)關(guān)鍵問題進(jìn)行理論和實(shí)踐的梳理，澄清并厘定其內(nèi)涵，構(gòu)建對這一關(guān)鍵詞以及衍生理論和制度設(shè)計(jì)的科學(xué)認(rèn)知。

問題一：為什么要引入“頂層設(shè)計(jì)”？

“頂層設(shè)計(jì)”作為一種戰(zhàn)略思路被引入到改革話語體系中是有其宏觀背景和具體情境的。關(guān)于當(dāng)前要進(jìn)一步深化的改革，其中有三點(diǎn)是已經(jīng)基本達(dá)成共識(shí)的：第一，改革進(jìn)入攻堅(jiān)階段，漸進(jìn)式的改革已經(jīng)遭遇挑戰(zhàn)。與改革開放初期相比，當(dāng)前的改革已經(jīng)涉入“深水”區(qū)，之所以要在重點(diǎn)領(lǐng)域推進(jìn)改革其根本目的固然在于社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)發(fā)展的客觀需求，還在于重點(diǎn)領(lǐng)域目前的利益格局以及長期以來形成的體制癥結(jié)，已經(jīng)嚴(yán)重制約了生產(chǎn)力的進(jìn)一步解放和越來越突出的社會(huì)公平正義的訴求。這些問題已經(jīng)不是“漸進(jìn)式”和“修補(bǔ)式”措施能夠解決得了的。第二，伴隨著30多年來的改革開放，政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)文化諸領(lǐng)域的體制建設(shè)和運(yùn)行模式已經(jīng)逐漸明朗，社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理的整體布局已經(jīng)日漸清晰，制度建設(shè)積累的結(jié)果以及可供借鑒的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)都表明，“摸著石頭過河”的改革模式已經(jīng)不再適應(yīng)當(dāng)前深化改革的需要，科學(xué)系統(tǒng)的整體設(shè)計(jì)已經(jīng)迫在眉睫。第三，社會(huì)主義事業(yè)建設(shè)到今天，政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)文化諸領(lǐng)域的體制運(yùn)行和要素互動(dòng)已經(jīng)系統(tǒng)化和網(wǎng)絡(luò)化，任何一項(xiàng)改革措施都可能牽一發(fā)而動(dòng)全身。因此，接下來的改革就越來越像一項(xiàng)系統(tǒng)的“網(wǎng)絡(luò)工程”，要實(shí)現(xiàn)整體的良性運(yùn)行，必須要有能夠貫徹總體戰(zhàn)略價(jià)值和理念的“藍(lán)圖”，能夠?qū)崿F(xiàn)“自上而下”的整體的、系統(tǒng)的、把控全局的設(shè)計(jì)，用以指導(dǎo)實(shí)踐，這就是“頂層設(shè)計(jì)”之所以被引入高端戰(zhàn)略構(gòu)思的主要原因。從中央的視角來看，“頂層設(shè)計(jì)”意味著一種態(tài)度和理念：從態(tài)度上講，“頂層設(shè)計(jì)”意味著改革勢在必行，政府責(zé)無旁貸，要擔(dān)負(fù)起“總設(shè)計(jì)師”的角色；從理念上講，“頂層設(shè)計(jì)”意味著科學(xué)發(fā)展觀在治國方略上的具體呈現(xiàn)，那就是在尊重基層創(chuàng)新的基礎(chǔ)上，科學(xué)地設(shè)計(jì)改革的藍(lán)圖要高瞻遠(yuǎn)矚并從全局著眼。

問題二：“頂層設(shè)計(jì)”到底要設(shè)計(jì)什么？

盡管我們可以在一定意義上揣測國家和政府對改革的基本方略，但關(guān)于什么是“頂層設(shè)計(jì)”，實(shí)際上官方文獻(xiàn)并沒有給出一個(gè)明確的解釋，這也就導(dǎo)致了在后續(xù)的學(xué)界討論中形成了莫衷一是和眾說紛紜的局面。實(shí)際上，“頂層設(shè)計(jì)”指的并不是具體的設(shè)計(jì)原則和設(shè)計(jì)方案，而是在于對設(shè)計(jì)的全局觀和系統(tǒng)觀以及科學(xué)性的強(qiáng)調(diào)，其實(shí)質(zhì)是一種科學(xué)的工程設(shè)計(jì)理念。

在此理念下，“頂層設(shè)計(jì)”強(qiáng)調(diào)來自高端的總控全局的價(jià)值觀和理念的主導(dǎo)，以及由此產(chǎn)生的針對改革攻堅(jiān)的系統(tǒng)性和科學(xué)性的自上而下的總體設(shè)計(jì)。這一理解包含兩層含義：第一，強(qiáng)調(diào)全局觀和系統(tǒng)觀，也即強(qiáng)調(diào)設(shè)計(jì)的“高端性”—政府主導(dǎo)。政府主導(dǎo)改革的合法性可以從歷史和現(xiàn)實(shí)兩個(gè)角度得到證明：歷史層面，30年來的改革開放經(jīng)驗(yàn)表明，政府主導(dǎo)的改革基本上是成功的，不僅在經(jīng)濟(jì)上取得了“奇跡般”的增長，而且在國家治理和社會(huì)治理方面形成了日趨成熟的體制框架和運(yùn)行模式，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)；現(xiàn)實(shí)層面，改革事關(guān)全局，關(guān)乎社會(huì)主義事業(yè)的興衰成敗，在我國尚未形成較為發(fā)達(dá)的公民社會(huì)的前提下，由政府把控全局，協(xié)調(diào)各領(lǐng)域利益關(guān)系，積極推進(jìn)各項(xiàng)制度和運(yùn)行機(jī)制的變革和完善是最穩(wěn)妥也是最現(xiàn)實(shí)的選擇。同時(shí)需要明確的是，“頂層設(shè)計(jì)”不是“設(shè)計(jì)頂層”，也不是“自上而下”的灌輸，“頂層設(shè)計(jì)”不僅不排斥和忽視基層創(chuàng)新，同時(shí)還會(huì)將基層創(chuàng)新以及諸層面的互動(dòng)納入到設(shè)計(jì)中。

第二，“頂層設(shè)計(jì)”理念下，改革的最基本框架和最核心問題在重點(diǎn)領(lǐng)域的推進(jìn)要通過科學(xué)系統(tǒng)地設(shè)計(jì)來實(shí)現(xiàn)，這才是設(shè)計(jì)的主要內(nèi)容，其最核心的設(shè)計(jì)應(yīng)該包括四個(gè)方面：首先是政治體制改革。也即進(jìn)一步加快步伐，建立一整套適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)和社會(huì)文化各項(xiàng)事業(yè)的民主政體，使政治體制成為推進(jìn)各領(lǐng)域發(fā)展的“推進(jìn)器”，全面勝任新時(shí)期國家和社會(huì)“治理”的角色要求。其次是經(jīng)濟(jì)體制改革。核心任務(wù)和目標(biāo)就是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心問題在于如何在人口紅利逐漸衰退的前提下，由“勞動(dòng)力密集型”的生產(chǎn)方式向“技術(shù)和資金密集型”生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變。再次是社會(huì)管理體制改革。社會(huì)管理體制改革和創(chuàng)新的設(shè)計(jì)要求來自于對長期以來重經(jīng)濟(jì)輕社會(huì)發(fā)展模式的一種糾正和補(bǔ)償，以及對上述社會(huì)問題和社會(huì)矛盾深化趨勢的一種應(yīng)對。社會(huì)管理體制究其本質(zhì)是政治體制的延伸，也即如何設(shè)計(jì)與當(dāng)前政治體制相匹配的多元參與管理體制?！包h委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的社會(huì)管理體制的倡導(dǎo)，本身就是“頂層設(shè)計(jì)”理念的一種體現(xiàn)。最后是文化體制改革。文化體制改革的核心是在進(jìn)一步確立社會(huì)主義核心價(jià)值體系主導(dǎo)地位的前提下實(shí)施文化強(qiáng)國戰(zhàn)略，其重點(diǎn)是社會(huì)主義道德建設(shè)、文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展和振興以及公共文化服務(wù)體系建設(shè)等多方面的綜合。

上述四個(gè)方面的“頂層設(shè)計(jì)”不僅要體現(xiàn)在理念上，也即要由中央統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，在全局層面設(shè)計(jì)改革的宏觀戰(zhàn)略和整體藍(lán)圖，實(shí)現(xiàn)一種“自上而下”的系統(tǒng)設(shè)計(jì)思路；同時(shí)也要具體體現(xiàn)在對四個(gè)領(lǐng)域的整體把握和具體的系統(tǒng)設(shè)計(jì)層面，包括對其目標(biāo)和核心任務(wù)以及當(dāng)前面臨的主要障礙因素的整體認(rèn)知和把控，以及在此基礎(chǔ)上的政策和制度設(shè)計(jì)、資源整合以及整體過程監(jiān)控和評(píng)估機(jī)制的確立。

問題三：“頂層設(shè)計(jì)”誰來設(shè)計(jì)？

從既有的研究和筆者前文的某些具體闡述很容易讓人們形成一種認(rèn)知，那就是“頂層設(shè)計(jì)”的主體應(yīng)該是“政府”，或者是政府組織下的“高端視野”，這里的“高端”可以是政府設(shè)置的組織，也可以是政府的相關(guān)機(jī)構(gòu)。實(shí)際上上述認(rèn)知是對“頂層設(shè)計(jì)”的誤解。作為一種科學(xué)決策和戰(zhàn)略管理的工程學(xué)設(shè)計(jì)理念和操作方法，“頂層設(shè)計(jì)”本身只是一種工具，而所謂的“高端”也不是固定的組織和人群。首先，從當(dāng)前政治體制改革和社會(huì)管理體制創(chuàng)新的總體趨向來看，“頂層設(shè)計(jì)”的主體應(yīng)該是多元的，是以政府為主導(dǎo)的一套多元參與決策的機(jī)制，而不是政府職能部門設(shè)計(jì)和決策的產(chǎn)出過程。其次，筆者再次重申，“頂層設(shè)計(jì)”實(shí)際上是一套工程設(shè)計(jì)理念和原則，其核心是來自高端視角的系統(tǒng)性和科學(xué)性要求，這也就意味著主體也應(yīng)該是系統(tǒng)的，也即設(shè)計(jì)從中央到地方，從政治經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域到其他諸領(lǐng)域，都應(yīng)該參與到黨和政府主導(dǎo)的設(shè)計(jì)工作中來，同時(shí)也都是“頂層設(shè)計(jì)”的對象。在這里筆者認(rèn)為需要強(qiáng)調(diào)的是，應(yīng)該以此為契機(jī)，強(qiáng)化和擴(kuò)充國家戰(zhàn)略的科研和產(chǎn)出機(jī)制，強(qiáng)化治國的“智庫”建設(shè)，將專家納入到“頂層設(shè)計(jì)”的理念和戰(zhàn)略規(guī)劃中，進(jìn)一步增強(qiáng)其系統(tǒng)性和科學(xué)性。