中國計(jì)劃生育政策路向何方

解韜

毫無疑問，中國計(jì)劃生育的歷史功績巨大，如控制了人口的盲目無序增長，減少了成年人就業(yè)壓力。但人口加速老齡化、勞動(dòng)力人口減少、性別比失調(diào)等問題都與“一胎化”相關(guān)。是否繼續(xù)實(shí)行計(jì)劃生育，有必要反思計(jì)劃生育政策出臺(tái)的背景、計(jì)劃生育的功績及后果、計(jì)劃生育政策未來應(yīng)該如何調(diào)整等問題。

2010年第六次全國人口普查結(jié)果顯示，總和生育率和人口增長速度再次低于人們的預(yù)期，關(guān)于當(dāng)前計(jì)劃生育政策是否調(diào)整的討論重新引起社會(huì)關(guān)注，社會(huì)各界對于放寬生育二胎的呼聲也越來越高。是否繼續(xù)實(shí)行計(jì)劃生育，有必要反思計(jì)劃生育政策出臺(tái)的背景、計(jì)劃生育的功績及后果、今后的計(jì)劃生育政策應(yīng)該如何調(diào)整等等，旨在希望在未來人口政策制定方面少走點(diǎn)彎路。

“一胎化”政策緣起

眾所周知，中國從嚴(yán)的計(jì)劃生育政策開始于20世紀(jì)80年代。1980年9月25日，中共中央發(fā)出《關(guān)于控制中國人口增長問題致全體共產(chǎn)黨員、共青團(tuán)員的公開信》，號(hào)召只生育一個(gè)孩子，自此，“一胎化”成為中國的一項(xiàng)基本國策。當(dāng)然，這里的“一胎化”是加引號(hào)的，實(shí)際上只有在城鎮(zhèn)才實(shí)行較為嚴(yán)格的獨(dú)生子女政策，大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)要生第二胎經(jīng)過批準(zhǔn)可以生育。近年來，雖然生育政策的“口子”在放松，比如全國范圍內(nèi)雙獨(dú)都可以生二胎，大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)第一胎為女孩可以生育二胎以及其他各種生育二胎的規(guī)定，但基本的從嚴(yán)政策沒有改變。為什么會(huì)產(chǎn)生“一胎化”政策？筆者認(rèn)為有如下幾個(gè)原因：

其一是簡單地把人口問題和計(jì)劃生育問題看成只是數(shù)量問題。第二次世界大戰(zhàn)以后，世界主要發(fā)達(dá)國家進(jìn)入人口低出生率、低死亡率、低自然增長率的“三低”現(xiàn)代人口再生產(chǎn)類型。與此同時(shí)，學(xué)術(shù)界的關(guān)注點(diǎn)也從人口數(shù)量轉(zhuǎn)向人口結(jié)構(gòu)，尤其是人口年齡結(jié)構(gòu)的變化。早在1948年，法國人口學(xué)家索維即發(fā)表了《西歐人口老齡化的社會(huì)經(jīng)濟(jì)后果》的研究成果，1956年聯(lián)合國人口司出版了《人口老齡化及其社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響》一書，開始研究人口老齡化的決定因素及人口老齡化對社會(huì)經(jīng)濟(jì)造成的影響。人口老齡化的決定因素之一即是出生率的下降。雖然中國當(dāng)時(shí)還處在人口增長比較快的階段，但1980年中國總和生育率即下降到了2.4，人口過快增長的勢頭已經(jīng)得到初步遏制，人口增長起主要作用的是慣性增長。如果當(dāng)時(shí)的政策制定者從發(fā)達(dá)國家的實(shí)踐中得到某些啟發(fā)，在制定生育政策時(shí)能夠考慮到人口數(shù)量和人口結(jié)構(gòu)的關(guān)系，在其中找到某個(gè)平衡點(diǎn)，對人口長期均衡發(fā)展的負(fù)面影響可能要小得多。

其二是簡單地用自然科學(xué)的方法研究人口問題。當(dāng)時(shí)參與政策制定的主要是從事系統(tǒng)工程的專家，按照鄧小平“三步走”戰(zhàn)略，利用數(shù)學(xué)模型預(yù)測中國到20世紀(jì)末的人口總數(shù)并將指標(biāo)分解到各個(gè)省，各個(gè)省據(jù)此再制定相應(yīng)具體執(zhí)行的指標(biāo)。這種以純自然科學(xué)方法得出的結(jié)論，往往是不符合社會(huì)實(shí)際的，更談不上尊重老百姓的生活狀況。實(shí)踐證明，人口問題本質(zhì)上是社會(huì)問題，并不是能夠用一套模型就可以解決的。

其三是政策制定過程中的民主性不夠。當(dāng)時(shí)的政策制定是在短時(shí)間內(nèi)由少數(shù)科學(xué)家制定出來的。廣大人民群眾對決策過程并不知情。對于一個(gè)關(guān)系到幾億育齡夫婦切身利益，關(guān)系到國家長遠(yuǎn)發(fā)展的如此重要的生育政策，其決策基本上是在內(nèi)部進(jìn)行的。既沒有在媒體上開展關(guān)于計(jì)劃生育政策的討論，也沒有在行業(yè)內(nèi)部廣泛征求專家的意見。今天看來，當(dāng)初數(shù)月作出的決策，卻用了三十余年的實(shí)踐和學(xué)術(shù)論證來調(diào)整，而且至今未果，其中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的確很深刻。

計(jì)劃生育政策的成績及后果

中國計(jì)劃生育政策的歷史功績主要在三個(gè)方面：一是經(jīng)過三十年的計(jì)劃生育工作，中國的人口增長速度持續(xù)減緩，控制人口的目標(biāo)已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)；二是有效緩解了人口增長對經(jīng)濟(jì)社會(huì)資源環(huán)境的壓力，為中國經(jīng)濟(jì)增長創(chuàng)造了較長的“人口紅利”期。有研究顯示，從1980年到2000年的二十年中，受惠于“計(jì)劃生育紅利”和“教育投資紅利”，中國不僅GDP增長了5.4倍，而且總?cè)肆Y本存量翻了一番，形成了21世紀(jì)國際競爭中最重要的戰(zhàn)略資產(chǎn)；三是使中國占世界人口比重逐漸下降。1980年，中國占世界人口的22.08%，2000年占世界人口的20.84%，二十年來總共下降了1.24個(gè)百分點(diǎn)。據(jù)預(yù)測，到2050年，中國人口將從占世界人口的五分之一下降到七分之一，這是中國計(jì)劃生育政策對世界人口所做的貢獻(xiàn)。

但中國從嚴(yán)的計(jì)劃生育政策造成的負(fù)面影響也是客觀存在的。中國的人口老齡化與計(jì)劃生育政策密切相關(guān)。人口老齡化的原因有“頂部老齡化”和“底部老齡化”?！绊敳坷淆g化”即人口壽命的延長導(dǎo)致的老年人口比例上升的過程。“底部老齡化”即少兒人口絕對數(shù)減少，導(dǎo)致老年人口相對數(shù)上升的過程，這與計(jì)劃生育政策直接相關(guān)。自1978年以來，中國人口死亡率變化十分緩慢，而出生率持續(xù)下降，造成少兒人口數(shù)量減少，老年人口數(shù)量和比例相對擴(kuò)大。中國人口老齡化不是經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度的結(jié)果，而是人為壓低生育率的結(jié)果。

雖然目前及今后二十年的老年人口是過去高出生率的產(chǎn)物，無論是否實(shí)行計(jì)劃生育這部分人都會(huì)進(jìn)入老齡，但政府推行的強(qiáng)制性計(jì)劃生育政策在很短時(shí)間內(nèi)加快了人口老齡化的進(jìn)程并帶來了養(yǎng)老的巨大壓力，這是不爭的事實(shí)。

中國人口將在2033年左右實(shí)現(xiàn)零增長，進(jìn)入負(fù)增長階段。一些學(xué)者擔(dān)憂的人口快速減少、勞動(dòng)力供給不足、消費(fèi)市場低迷、國際競爭力減弱等與長期低生育水平相聯(lián)系的現(xiàn)象也將會(huì)出現(xiàn)，并且也將形成慣性，難以在短期內(nèi)扭轉(zhuǎn)，可能會(huì)使國家經(jīng)濟(jì)陷入長期低迷狀態(tài)。

中國計(jì)劃生育政策如何調(diào)整

生育政策不僅影響著一個(gè)國家或地區(qū)的人口數(shù)量，而且影響到人口的年齡結(jié)構(gòu)、性別結(jié)構(gòu)、家庭結(jié)構(gòu)、勞動(dòng)力資源以及經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的方方面面。關(guān)于計(jì)劃生育政策的討論，目前主要存在兩種意見。

一是繼續(xù)堅(jiān)持現(xiàn)行政策，穩(wěn)定低生育水平；持這種意見的主要是計(jì)生委系統(tǒng)的政府官員和部分學(xué)者；他們認(rèn)為應(yīng)該繼續(xù)“一胎化”的計(jì)劃生育政策，因?yàn)橹袊媾R的問題是人口數(shù)量過大。他們中的部分人甚至主張中國人口應(yīng)該減少到3億左右，認(rèn)為這樣中國就可以趕上美國了。

二是主張適時(shí)調(diào)整現(xiàn)行計(jì)劃生育政策。持這種意見的主要是學(xué)者。他們認(rèn)為，中國人口在20世紀(jì)末就已經(jīng)下降到很低的水平。在生育率已經(jīng)接近極低水平的時(shí)候，處罰“超生”家庭與人口的正常發(fā)展是矛盾的。再過幾年國家必須采取鼓勵(lì)生育和保護(hù)兒童的社會(huì)福利政策才可能阻止生育率的繼續(xù)下降。

筆者贊同第二種觀點(diǎn)，認(rèn)為應(yīng)該從現(xiàn)在起著手調(diào)整生育政策。首先，我們應(yīng)該實(shí)現(xiàn)三十余年前的承諾。1980年9月黨中央《公開信》明確提出：“到三十年以后，目前特別緊張的人口增長問題可以緩和，也就可以采取不同的人口政策了”。2010年是全面深入執(zhí)行計(jì)劃生育政策三十周年，是兌現(xiàn)當(dāng)年承諾的時(shí)候了。其次，更重要的是，中國近三十年一直實(shí)行的是嚴(yán)格限制人口增殖的政策并且從1991年開始進(jìn)入低生育水平時(shí)期。這種政策的后果意味著勞動(dòng)力的減少和國家競爭力的下降。目前是應(yīng)該開始調(diào)整生育政策了。再次，從各種生育意愿調(diào)查和國家二胎試點(diǎn)結(jié)果來看，絕大多數(shù)人的生育意愿是生育兩個(gè)孩子，放開兩胎生育符合絕大多數(shù)人的意愿和利益，而絕大多數(shù)人的意愿和利益與國家利益、社會(huì)利益是一致的。如何調(diào)整？筆者認(rèn)為如下幾點(diǎn)值得思考：

一是綜合考量計(jì)劃生育的社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響應(yīng)該是未來中國計(jì)劃生育政策出臺(tái)的出發(fā)點(diǎn)。歷史來看，“一胎化”的生育政策是從人口數(shù)量控制的角度制定出來的，沒有充分論證該政策對人口結(jié)構(gòu)的影響和國民的接納程度。今后計(jì)劃生育政策的調(diào)整應(yīng)該綜合考慮人口數(shù)量和質(zhì)量、結(jié)構(gòu)之間的平衡并且找到人口發(fā)展與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)的平衡點(diǎn)。

二是計(jì)劃生育是重大的民生工程，如何使計(jì)劃生育工作更加符合民意，實(shí)行計(jì)劃生育的家庭得到實(shí)惠，是未來計(jì)劃生育政策必須考慮的內(nèi)容之一。國家計(jì)劃生育行政部門應(yīng)該從以行政管理為主向提供服務(wù)為主轉(zhuǎn)變，建立一支自上而下的垂直型計(jì)劃生育服務(wù)職業(yè)隊(duì)伍，為廣大育齡夫婦提供專業(yè)的、可行的、便捷的生殖健康服務(wù)，提高出生人口素質(zhì)。

三是政府出臺(tái)的其他社會(huì)政策必須與計(jì)劃生育政策相配套，否則計(jì)劃生育政策的效應(yīng)將會(huì)大打折扣。中國的計(jì)劃生育工作開始從控制人口增長向穩(wěn)定低生育水平、提高人口素質(zhì)、優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)、促進(jìn)人口的合理分布和促進(jìn)人口安全等方面轉(zhuǎn)變。具體涉及出生、扶育、教育、流動(dòng)、遷移、婚姻、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、福利、傷殘、死亡等各個(gè)環(huán)節(jié)。這些方面的配套政策對于統(tǒng)籌解決人口問題，促進(jìn)計(jì)劃生育的開展和人口的均衡發(fā)展具有重要意義。

（作者為廣東省社會(huì)科學(xué)院人口學(xué)研究員、教授）