計(jì)劃生育政策的回顧與反思

原新

編者的話：中國的計(jì)劃生育政策近年來受到國內(nèi)外的廣泛關(guān)注，當(dāng)前計(jì)劃生育政策是否需要調(diào)整，人口紅利是否已經(jīng)消失，老齡化問題以及因計(jì)劃生育政策而產(chǎn)生的對中國家庭結(jié)構(gòu)和社會人口結(jié)構(gòu)的影響等問題成為社會討論的焦點(diǎn)。那么，如何全面、客觀、公正地評價(jià)中國的計(jì)劃生育政策及其效應(yīng)，如何調(diào)整計(jì)劃生育政策，人口控制政策調(diào)整的標(biāo)準(zhǔn)或影響因素有哪些呢？

堅(jiān)持唯物史觀，以科學(xué)的態(tài)度回歸到當(dāng)年的歷史語境中去客觀評判計(jì)劃生育政策的演進(jìn)和實(shí)施，在這個(gè)問題上不能搞時(shí)空穿越，要尊重歷史。保持人口與社會經(jīng)濟(jì)長期均衡發(fā)展，無疑是未來計(jì)劃生育政策的主要方向。

中國的計(jì)劃生育政策一直受到國內(nèi)外的廣泛關(guān)注。最近的“安康”事件又把計(jì)劃生育推到了輿論的風(fēng)口浪尖。在全國范圍內(nèi)開展計(jì)劃生育，至今不過40年的時(shí)間。全面、客觀、公正地評價(jià)中國的計(jì)劃生育政策及其效應(yīng)，應(yīng)著眼長遠(yuǎn)，著眼未來，因?yàn)樵诙鄶?shù)民眾生育態(tài)度并沒有完全改觀的背景下，計(jì)劃生育在微觀上改變了中國家庭延續(xù)幾千年的生育行為方式；宏觀上，計(jì)劃生育與其他要素組合，徹底改變了中國人口的發(fā)展方式和軌跡，且速度比任何一個(gè)國家都快。所以，中國的人口問題有著區(qū)別于他國的長期性、復(fù)雜性和艱巨性的特征。

評述計(jì)劃生育政策不能搞時(shí)空穿越

計(jì)劃生育政策是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的產(chǎn)物，其產(chǎn)生具有特殊的社會經(jīng)濟(jì)、歷史和政治背景，充分認(rèn)識中國為什么要推行計(jì)劃生育政策必須還原到政策產(chǎn)生的時(shí)代歷史環(huán)境與特殊國情中。

自新中國成立以來，各種政治運(yùn)動不斷，特別是“文化大革命”導(dǎo)致社會經(jīng)濟(jì)各個(gè)方面失控，人口發(fā)展當(dāng)然也不會幸免于難。1953年全國第一次人口普查推算出建國初期的人口總量為5.42億，之后經(jīng)歷了“大躍進(jìn)”和“三年困難”時(shí)期，總?cè)丝谠?964年達(dá)到7億以上，凈增加1億人口用時(shí)10年。緊接著，1969年總?cè)丝诔^8億，1974年超過9億，平均每5年凈增加1億人口，凈增1億人的時(shí)間比前一時(shí)期縮短了一半，呈現(xiàn)出人口增長失控的局面。接近崩潰的經(jīng)濟(jì)加上失控膨脹的人口，引發(fā)了眾多社會問題。于是，限制消費(fèi)，進(jìn)行消費(fèi)管制，幾乎所有商品，無論生活必需品（糧食、副食品、日用品等），亦或所謂的奢侈品（自行車、縫紉機(jī)、手表、收音機(jī)等）均需票證限額。此時(shí)，人們的生育能力卻發(fā)揮到了極致，婦女的平均總和生育率水平始終波動在6上下（即相當(dāng)于平均每個(gè)婦女生育6個(gè)孩子），1963年最高值甚至達(dá)到7.5。人口生產(chǎn)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的巨大反差，加劇了中國社會的動蕩與亂象?；謴?fù)生產(chǎn)與控制人口，即使在當(dāng)時(shí)的背景下也被提起，由于不可能在短期內(nèi)恢復(fù)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)和社會秩序，于是，從1970年代初期在全國范圍內(nèi)推行計(jì)劃生育政策。顯然，評述計(jì)劃生育政策時(shí)，應(yīng)正本清源，回歸到當(dāng)時(shí)的國情，其是那個(gè)時(shí)代政府被迫選擇的結(jié)果。

計(jì)劃生育政策是中國之“痛”

計(jì)劃生育政策成為中國之“痛”，國家之痛在于迫不得已，國民之痛在于家庭的生育需求與國家要求相去甚遠(yuǎn)。

計(jì)劃生育政策體系是由一系列要素構(gòu)成的，包括制定政策的原則、家庭生育數(shù)量的限制、推行政策的方式、符合政策的鼓勵、違反政策的處罰等，但是，老百姓最為關(guān)心的是家庭生育孩子數(shù)量的限制。推行計(jì)劃生育政策之初，國家采取了“晚、稀、少”（即晚婚、晚育、少生、拉開間隔生）的彈性政策，對家庭生育數(shù)量的下降作用有限；之后，政策逐漸趨緊，從限制家庭生育數(shù)量最多3個(gè)到最好2個(gè)，直至1980年提出“提倡一對夫婦只生一個(gè)”的剛性政策，1982年計(jì)劃生育被上升至基本國策的位置。然后，在1984年為了調(diào)和農(nóng)村生育與生產(chǎn)的矛盾，適當(dāng)放寬農(nóng)村的生育政策為“一孩半政策”（即第一胎是男孩就不能再生第二胎，第一胎是女孩可以再生第二胎，堅(jiān)決不允許生育第三胎），這個(gè)修訂了的規(guī)定基本被沿用至今。不可否認(rèn)，推行計(jì)劃生育政策的過程中，尤其是早期階段，的確采取了一些強(qiáng)硬的措施，有些地方的做法甚至很過激。但是，這樣做的結(jié)果卻真實(shí)地、迅速地改變了人們的生育行為。今天，人們普遍有了少生的意愿，但并沒有達(dá)成普遍只想生育一個(gè)的程度，約七成以上的民眾依然想生兩個(gè)孩子。正因?yàn)槿绱?，?jì)劃生育被譽(yù)為“天下第一難”的工作。當(dāng)然，換個(gè)角度思考，正是由于當(dāng)時(shí)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，依靠強(qiáng)有力的行政干預(yù)和強(qiáng)迫命令，高度集權(quán)的思維和決策模式，才使得這項(xiàng)本身與廣大民眾生育意愿相互矛盾的國家政策被有效地落實(shí)了，個(gè)中艱辛只有實(shí)施這一政策的機(jī)構(gòu)和承受這一政策的民眾體會最深。

計(jì)劃生育作為一項(xiàng)基本國策，其對家庭生育數(shù)量的規(guī)定與廣大民眾的生育意愿和生育需求不相適應(yīng)，但是，這個(gè)基本國策之所以能夠被有效落實(shí)，早期與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制與政治體制密不可分；沒有當(dāng)時(shí)（主要1980年代前后）計(jì)劃生育強(qiáng)有力的手段，也就不可能帶來中國人口發(fā)展的歷史巨變。當(dāng)年，以管理和控制為主要手段（以數(shù)為本）的計(jì)劃生育活動是由當(dāng)時(shí)的社會經(jīng)濟(jì)背景與人口形勢所決定的。而今天以服務(wù)關(guān)懷、以人為本、利益導(dǎo)向、投資于人的全面發(fā)展為核心的人口和計(jì)劃生育活動，是與現(xiàn)在和未來的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口形勢相適應(yīng)的，是計(jì)劃生育活動在新的歷史背景下的繼續(xù)，是人口和計(jì)劃生育手段和內(nèi)容的延伸和拓展。堅(jiān)持唯物史觀，以科學(xué)的態(tài)度回歸到當(dāng)年的歷史語境中去客觀評判計(jì)劃生育政策的演進(jìn)和實(shí)施，在這個(gè)問題上不能搞時(shí)空穿越，要尊重歷史。從結(jié)果與事實(shí)上看，沒有計(jì)劃生育當(dāng)時(shí)的作為，也就不可能有今天的人口控制成果。

中國人口發(fā)展道路與計(jì)劃生育政策息息相關(guān)

中國特色的人口發(fā)展歷程的最大特點(diǎn)表現(xiàn)為“急”：急切地要達(dá)成控制人口數(shù)量的愿望，急速地改變?nèi)罕姷纳袨椋ú皇巧庠福?，急快地?shí)現(xiàn)家庭想要多生到必須少生的轉(zhuǎn)變；宏觀效果上，急速地完成了人口轉(zhuǎn)變，急速地跨入了低生育水平階段，急速地控制住了人口的增量和增速。

完成了人口轉(zhuǎn)變。首先，死亡率超前于出生率率先下降并持續(xù)穩(wěn)定在低水平。1949年人口死亡率高達(dá)20‰，到1950年代末就降至10‰，在經(jīng)歷了“三年困難”時(shí)期的反彈以后，又繼續(xù)下降，1970年代中期降至6‰～7‰的低水平并且一直持續(xù)至今。人口出生率在1970年代中期以前一直維持30‰以上的高水平（“三年困難”時(shí)期除外），由于出生率滯后于死亡率下降，人口自然增長率高達(dá)20‰以上（1963年創(chuàng)造了33.33‰的歷史最高紀(jì)錄），引爆了“嬰兒爆炸”，總?cè)丝诔霈F(xiàn)了每5年凈增加1億人的情形。其次，由于計(jì)劃生育政策迅速奏效，1970年代中期之后出生率開始迅速下落，特別是經(jīng)歷了1980～1990年代的慣性反彈之后，出生率進(jìn)入了穩(wěn)定持續(xù)的下降通道，1990年跌破20‰，1999年跌至15‰以下，2002年以來一直小幅徘徊在12‰上下。與死亡率抵消，人口自然增長率1990年降至15‰以下，1998年落到10‰以下，近年來一直穩(wěn)定在4‰～5‰。最終，實(shí)現(xiàn)了人口再生產(chǎn)類型從“高出生、低死亡、高增長”向“低出生、低死亡、低增長”的歷史性轉(zhuǎn)變，跨入了現(xiàn)代人口再生產(chǎn)類型的階段。完成這一過程，我國僅用了約40年時(shí)間，而西方發(fā)達(dá)國家普遍需要百年左右甚至更長時(shí)間。

實(shí)現(xiàn)了穩(wěn)定的低生育率水平。1950年代和1960年代，中國的總和生育率水平一直高居6以上（“三年困難”時(shí)期除外），比當(dāng)時(shí)的世界平均水平還多1個(gè)孩子。1971年在全國開始全面推行計(jì)劃生育時(shí)，總和生育率為5.8。以總和生育率達(dá)到并低于更替水平2.1為低生育率水平標(biāo)準(zhǔn)，中國在1990年代初期就已經(jīng)迅速步入了低生育水平時(shí)代，至今已經(jīng)持續(xù)保持了約20年的低生育率水平。目前的生育率水平與發(fā)達(dá)國家基本一致，甚至低于發(fā)達(dá)國家水平。雖然同一時(shí)點(diǎn)不同數(shù)據(jù)來源（人口普查、1%人口抽樣調(diào)查、年度人口變動抽樣調(diào)查、人口計(jì)生統(tǒng)計(jì)、大型研究調(diào)查等）的總和生育率不盡相同，學(xué)術(shù)界也對中國生育率水平爭論不休，但是，爭執(zhí)的焦點(diǎn)是生育率水平到底有多低，而對于生育率水平低于更替水平的判斷是一致的。中國只用了短短20年時(shí)間使生育率水平從6降至2，而英國、法國等西歐國家的生育率水平從5降到2的時(shí)間平均約75年，中國之“快”可窺一斑。

人口增量和增速得到有效控制。計(jì)劃生育基本國策在1982年被寫入中共“十二大”報(bào)告，“控制人口數(shù)量，提高人口素質(zhì)”是計(jì)劃生育基本國策的核心。提高人口素質(zhì)是人類永恒的命題，而控制人口數(shù)量是有終點(diǎn)的。根據(jù)中國人口發(fā)展的實(shí)際運(yùn)行軌跡，一方面，人口的增量和增速已經(jīng)得到了有效控制，比較不同時(shí)代的出生人口規(guī)模，總趨勢是，人口總量不斷擴(kuò)大，但是出生人口數(shù)量的代際變化越來越少；另一方面，計(jì)劃生育政策實(shí)施以來，在改革開放經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和人們生產(chǎn)生活方式改變的綜合作用下，中國少生了4億多人口。目前，中國人口正在以年增量遞減的方式繼續(xù)增加，預(yù)計(jì)2030年前達(dá)到峰值，之后，總?cè)丝谝?guī)模開始縮減。

高生育率水平和低生育率水平都是一把雙刃劍

高生育率水平和低生育率水平，二者所適應(yīng)的，是指人口自身變動規(guī)律以及人口增長與社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的不同關(guān)系而言的。這就涉及到了人口長期均衡發(fā)展的問題。人口長期均衡發(fā)展是人口發(fā)展的客觀規(guī)律，高生育率水平的人口均衡以高出生、低死亡、高增長為基本特征，結(jié)果是人口規(guī)模的持續(xù)擴(kuò)大，進(jìn)而造成對經(jīng)濟(jì)社會和資源環(huán)境系統(tǒng)的巨大壓力。新中國成立初期的30～40年就是典型例證，那時(shí)的人口年齡結(jié)構(gòu)為年輕型和成年型，少年兒童人口和勞動力年齡人口居多，人口增長旺盛。當(dāng)人口轉(zhuǎn)變完成，人口進(jìn)入低生育水平階段，人口發(fā)展步入后人口轉(zhuǎn)變時(shí)期，人口數(shù)量變化呈現(xiàn)為低出生、低死亡和低增長的低位均衡態(tài)，但是，人口年齡結(jié)構(gòu)為典型的老年型，人口老齡化成為社會常態(tài)而難以逆轉(zhuǎn)，表現(xiàn)為人口快速老齡化，老年人口規(guī)模擴(kuò)大，少年兒童人口和勞動力人口規(guī)?？s減。如果維持最低低生育率水平（總和生育率≤1.5）時(shí)間過長，總?cè)丝趯⑾萑腴L期負(fù)增長形態(tài)，人口再生產(chǎn)能力受損，需要大量遷移人口才能維持人口活力。

前述中國已經(jīng)經(jīng)歷了20年的低生育率水平，按照人口自身發(fā)展的規(guī)律性，低生育率水平必然引起人口結(jié)構(gòu)、素質(zhì)、分布與流動遷移等要素一系列的改變，各種人口現(xiàn)象紛繁呈現(xiàn)，意味著中國將在人口規(guī)模依然龐大的基礎(chǔ)上，迎來人口數(shù)量、素質(zhì)、結(jié)構(gòu)、分布和流動遷移等問題全面集中爆發(fā)的時(shí)期，人口發(fā)展呈現(xiàn)前所未有的復(fù)雜局面。

人口規(guī)模繼續(xù)膨脹。盡管已經(jīng)持續(xù)了20年的低生育水平，總?cè)丝跀?shù)量還將慣性增長至2030年前后，達(dá)到峰值14.6億上下，比目前凈增1.2億。人口數(shù)量巨大始終是21世紀(jì)中國人口的首要問題，其他人口問題均以此為基礎(chǔ)。

人口老齡化趨勢不可逆轉(zhuǎn)。2011年末老年人口達(dá)到1.85億人，比重為13.73%。根據(jù)聯(lián)合國人口預(yù)測中方案推算（下同），老年人口將在2014年突破2億，2025年達(dá)到3億，2034年超越4億，2050年達(dá)到4.4億，老年人口占總?cè)丝诒戎貜哪壳凹s1/7增至1/3，進(jìn)入超級老齡社會。人口老齡化水平從10%提高到30%，中國僅用47年時(shí)間，與英國、法國和美國等西方工業(yè)化國家要用100年左右甚至更長的時(shí)間相比，除日本外，中國人口老齡化速度是人口大國發(fā)展史上前所未有的。

勞動年齡人口規(guī)模達(dá)到峰值并趨于下降。2010年15～59歲勞動年齡人口規(guī)模達(dá)到峰值9.40億，2011年勞動年齡人口比重出現(xiàn)下降趨勢，預(yù)示了勞動力資源從逐年增加到開始減少的“拐點(diǎn)”已經(jīng)出現(xiàn)，勞動力資源供給進(jìn)入減少通道，預(yù)計(jì)，2025年降至9億以下，2035年降到8億，2050年只有6.8億。

出生人口性別比依然高位震蕩。自1982年第三次全國人口普查發(fā)現(xiàn)出生人口性別比開始偏高以來，中國已經(jīng)經(jīng)歷了近30年的出生人口性別比偏高且持續(xù)攀升的歷程，從1982年107.17升至2004年121.20的歷史最高紀(jì)錄，使中國成為世界上出生性別結(jié)構(gòu)失衡最為嚴(yán)重的國家。之后，出生人口性別比一直徘徊在120上下，居高不下。2009～2011年連續(xù)三年下降，跌落了2.78個(gè)點(diǎn)，但出生性別比嚴(yán)重偏高并未得到根本改變。

人口城鄉(xiāng)構(gòu)成根本性轉(zhuǎn)折。2011年居住城鎮(zhèn)化水平達(dá)到51.27%，這是一個(gè)重大的歷史轉(zhuǎn)折，將對全國的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展產(chǎn)生重要影響。居住地城鎮(zhèn)化水平是把占中國總?cè)丝?/6約2.3億流動人口的絕大多數(shù)劃入了城鎮(zhèn)范疇。事實(shí)上，中國流動人口的八成以上是勞動年齡人口，八成以上來自農(nóng)村，八成以上進(jìn)入城鎮(zhèn)。如果扣除流動人口，戶籍人口城鎮(zhèn)化水平只有35%～40%之間。流動人口的大部分除了工作地點(diǎn)從農(nóng)村轉(zhuǎn)到城鎮(zhèn)以外，生活方式、戶籍登記地、歸屬感等并沒有根本實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化，尤其是附著在戶籍制度之上的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房、就業(yè)、收入分配等社會公共政策并沒有城鎮(zhèn)化，居住地城鎮(zhèn)化充其量只是“半城鎮(zhèn)化”，居住城鎮(zhèn)化水平虛高了實(shí)際城鎮(zhèn)化水平。

生育率水平區(qū)域差異巨大。2010年香港、澳門和臺灣的總和生育率均為1.0，而上海、北京等大城市的戶籍人口總和生育率不足1.0，均為世界上最低的生育率水平；很多省會城市、計(jì)劃單列市的總和生育率也在1.0～1.5之間，均屬于最低低生育率水平范圍。與此同時(shí)，不少農(nóng)村和部分西部省區(qū)（尤其是少數(shù)民族地區(qū)）的生育率水平依然在更替水平以上。

上述人口問題是我們已經(jīng)預(yù)見到的，有些不可逆轉(zhuǎn)，有些可以弱化。從決策的角度看，關(guān)鍵是計(jì)劃生育政策必須隨著經(jīng)濟(jì)社會形勢和人口發(fā)展規(guī)律與時(shí)俱進(jìn)，盡量減少人口問題的不利影響。穩(wěn)定低生育水平的國家方略是正確的，但這個(gè)“低”一定要適度，低生育水平絕對不是越低越好，也不是維持的時(shí)間越長越好?，F(xiàn)階段，適度調(diào)整中國計(jì)劃生育政策中關(guān)于家庭生育數(shù)量限制的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟，正在考驗(yàn)政府的決策智慧。即便調(diào)整生育政策，也是在低生育水平范疇內(nèi)調(diào)整，全國平均的政策性生育率水平不會超越更替水平。

總體說來，計(jì)劃生育政策實(shí)施40年來，扭轉(zhuǎn)了總?cè)丝诳焖僭鲩L的趨勢，引導(dǎo)人口進(jìn)入長期均衡發(fā)展的軌道。在各類人口問題中，未來中國人口面對的最大的一對矛盾，就是人口總量依然龐大，繼續(xù)對資源環(huán)境形成壓力；伴隨社會進(jìn)入快速和嚴(yán)重老齡化，勞動力短缺的格局逐漸形成。而這一對矛盾的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展背景，是城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速，經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式向工業(yè)化國家加速發(fā)展?？紤]到原有人口規(guī)模是在以農(nóng)業(yè)為主要經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的低消耗的資源承載，城鎮(zhèn)化將會加大人均資源占用，人口數(shù)量增長和結(jié)構(gòu)變動將會改變社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)。保持人口與社會經(jīng)濟(jì)長期均衡發(fā)展，無疑是未來計(jì)劃生育政策的主要方向。

（作者為南開大學(xué)人口與發(fā)展研究所教授、博導(dǎo)、南開大學(xué)老齡發(fā)展戰(zhàn)略研究中心主任）