鄉(xiāng)村振興進(jìn)程中惠農(nóng)政策的運(yùn)行保障

杜輝

【摘要】鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的改革力度空前，勢(shì)必引發(fā)資源要素整合配置、政策體系相繼調(diào)整、發(fā)展目標(biāo)重新聚焦及社會(huì)民眾廣泛關(guān)注。據(jù)此，框架宏大且執(zhí)行環(huán)境復(fù)雜的配套惠農(nóng)政策，需在運(yùn)行層面加強(qiáng)以相關(guān)主體激勵(lì)、政策內(nèi)部協(xié)調(diào)、績(jī)效分類評(píng)價(jià)、多元執(zhí)行監(jiān)督為主要內(nèi)容的運(yùn)行保障，以充分發(fā)揮功效并推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略 惠農(nóng)政策 保障機(jī)制 【中圖分類號(hào)】F320.3 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

黨的十九大報(bào)告提出以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為總抓手來(lái)統(tǒng)領(lǐng)“三農(nóng)”工作，并相繼出臺(tái)一系列配套惠農(nóng)政策。在經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)與大規(guī)模減稅降費(fèi)的背景下，2019年全國(guó)一般公共預(yù)算農(nóng)林水支出仍達(dá)22246億元，再創(chuàng)歷史新高。然而，政策利在惠農(nóng)、重在落實(shí)、旨在效果，既要設(shè)計(jì)合理，更需操作得當(dāng)。尤其是考慮到近年來(lái)“三農(nóng)”發(fā)生深刻且復(fù)雜的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型，增加了政策執(zhí)行環(huán)境的不確定性，加之鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的改革力度空前且政策框架宏大，愈發(fā)彰顯惠農(nóng)政策運(yùn)行保障的重要意義。

利益重組后的主體激勵(lì)

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略涉及新時(shí)代城鄉(xiāng)關(guān)系深入詮釋、未來(lái)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展定位首次闡明、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)體系重新聚焦、鄉(xiāng)村治理手段再度升級(jí)等多層面內(nèi)容，城鄉(xiāng)融合、農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化并重、三產(chǎn)融合、“三治融合”發(fā)展進(jìn)程中勢(shì)必引發(fā)資源要素整合配置，亟待基于利益格局重組而妥善激勵(lì)相關(guān)主體。一是農(nóng)業(yè)從業(yè)者。農(nóng)業(yè)從業(yè)者數(shù)量萎縮且能力弱化是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵起因。國(guó)家立足于農(nóng)民階層分化事實(shí)，大力培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，并積極助推小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機(jī)銜接，旨在構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系并消除農(nóng)業(yè)生產(chǎn)隱患。這決定相關(guān)惠農(nóng)資金應(yīng)以農(nóng)業(yè)支持與農(nóng)民補(bǔ)助相區(qū)分為原則，以明確政策專有指向、夯實(shí)信息化基礎(chǔ)為條件，在鎖定受惠群體的同時(shí)避免資源錯(cuò)配，并調(diào)動(dòng)真正務(wù)農(nóng)者的積極性。二是下鄉(xiāng)投資者。鄉(xiāng)村振興需依托城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)、相互融通，激發(fā)攜帶管理才能、經(jīng)營(yíng)理念、科學(xué)技術(shù)、設(shè)施裝備、金融資本、人力資本等現(xiàn)代要素下鄉(xiāng)的各類投資者的建設(shè)動(dòng)力。據(jù)此，應(yīng)在優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、完善基礎(chǔ)設(shè)施、盤活農(nóng)村資產(chǎn)、推進(jìn)三產(chǎn)融合、出臺(tái)優(yōu)惠政策的基礎(chǔ)上，以擴(kuò)大市場(chǎng)容量來(lái)消除城市戰(zhàn)略型投資者疑慮，以改善精英待遇來(lái)提升鄉(xiāng)村回流型投資者信心，以落實(shí)人才戰(zhàn)略來(lái)堅(jiān)定理想感召型投資者意志，以創(chuàng)新項(xiàng)目平臺(tái)來(lái)發(fā)揮政策幫扶型投資者作用。三是潛在組織者。“三農(nóng)”事務(wù)瑣碎，需結(jié)合實(shí)際培育地方組織載體，繼而在實(shí)現(xiàn)投資與鄉(xiāng)土因素有機(jī)結(jié)合的同時(shí)，保證鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落地。有待基于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革等途徑來(lái)壯大村社基層組織，并重視對(duì)市場(chǎng)服務(wù)組織、農(nóng)民合作組織等規(guī)范化運(yùn)作的統(tǒng)籌支持，使其充分發(fā)揮農(nóng)村生活維穩(wěn)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)促進(jìn)、惠農(nóng)資源分配等功能，為小農(nóng)戶與大國(guó)家有效對(duì)接奠定基礎(chǔ)。四是基層管理者。鄉(xiāng)村振興要正視基層政府的執(zhí)行主體地位、客觀實(shí)踐困難、正當(dāng)利益訴求與實(shí)踐創(chuàng)新能力?？紤]到縣域經(jīng)濟(jì)增速連續(xù)多年低于全國(guó)平均水平，需通過(guò)加大一般性轉(zhuǎn)移支付力度、擴(kuò)展財(cái)政投融資渠道、加速省以下財(cái)政體制改革、規(guī)范惠農(nóng)資金配套機(jī)制等方式，保障縣級(jí)基本財(cái)力與區(qū)域間財(cái)政支農(nóng)能力均等化。

體系調(diào)整后的政策協(xié)調(diào)

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略強(qiáng)調(diào)以城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)、資源統(tǒng)籌、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)來(lái)引領(lǐng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展，惠農(nóng)體系在以分工協(xié)作、綜合配套、資訊共享等為準(zhǔn)則而相機(jī)調(diào)整后，需以政策協(xié)調(diào)為必要保障。一是惠農(nóng)資金整合協(xié)調(diào)。鄉(xiāng)村振興具有鮮明的問(wèn)題導(dǎo)向，需聚合惠農(nóng)資源以重塑政策平臺(tái)。據(jù)此，應(yīng)及時(shí)改變惠農(nóng)資金“碎片化”支出局面，在順應(yīng)當(dāng)前“大專項(xiàng)+任務(wù)清單”的整合趨勢(shì)基礎(chǔ)上，借助體制機(jī)制改革使資金整合實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)分解、用途均衡、渠道通暢、種類擴(kuò)大、區(qū)域延展、摩擦化解等。二是惠農(nóng)部門組織協(xié)調(diào)?；蒉r(nóng)資金分散使用本質(zhì)上源于惠農(nóng)管理政出多門，部門間業(yè)務(wù)重疊、觀念分歧、信息封閉等問(wèn)題制約惠農(nóng)效率提升。鄉(xiāng)村振興進(jìn)程中，一方面在改革后的各級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村系統(tǒng)內(nèi)，盡快消化改革陣痛，提早發(fā)揮組合效應(yīng)；另一方面，依托地方性鄉(xiāng)村振興領(lǐng)導(dǎo)小組，探索大類部門間交流合作新機(jī)制，做好整體規(guī)劃與決策。三是國(guó)家戰(zhàn)略互動(dòng)協(xié)調(diào)。應(yīng)正確處理好農(nóng)村人口持續(xù)轉(zhuǎn)移與農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)協(xié)同推進(jìn)、城鎮(zhèn)規(guī)模擴(kuò)大與農(nóng)村普及現(xiàn)代生產(chǎn)生活方式并行不悖等關(guān)系。四是惠農(nóng)舉措銜接協(xié)調(diào)。惠農(nóng)實(shí)踐由來(lái)已久，無(wú)論是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，還是目前正處于攻堅(jiān)期的精準(zhǔn)扶貧工作，均已為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人才儲(chǔ)備、文化復(fù)興、生態(tài)治理、組織建設(shè)等創(chuàng)造了良好條件。如今開展鄉(xiāng)村振興，絕非與以往惠農(nóng)舉措完全割裂，而是在借鑒經(jīng)驗(yàn)、延續(xù)理念、傳承資源、升級(jí)項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，結(jié)合發(fā)展短板與時(shí)代要求而實(shí)現(xiàn)縱深發(fā)展。

目標(biāo)創(chuàng)新后的績(jī)效評(píng)價(jià)

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略主題突出，需結(jié)合創(chuàng)新后目標(biāo)與階段性任務(wù)，基于績(jī)效分類評(píng)價(jià)來(lái)動(dòng)態(tài)監(jiān)控改革進(jìn)展與質(zhì)量，以便宏觀把握調(diào)整節(jié)點(diǎn)與建設(shè)節(jié)奏。一是產(chǎn)業(yè)振興。以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營(yíng)體系培育強(qiáng)度及農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革力度為標(biāo)準(zhǔn)，綜合評(píng)價(jià)農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)度。同時(shí)，以新產(chǎn)業(yè)規(guī)模、新業(yè)態(tài)形式、就業(yè)拉動(dòng)率、經(jīng)濟(jì)回報(bào)率、農(nóng)民滿意度等為依據(jù)，科學(xué)考察三產(chǎn)融合水平。二是人才振興。以工匠精神、精英意識(shí)、企業(yè)家才能為參照，根據(jù)新型職業(yè)農(nóng)民、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員、農(nóng)村實(shí)用技能人才、優(yōu)秀基層干部等群體的增量變化，系統(tǒng)判斷“三農(nóng)”工作隊(duì)伍建設(shè)情況。三是文化振興。以農(nóng)村傳統(tǒng)生活形態(tài)延續(xù)、村落社會(huì)關(guān)系維系、鄉(xiāng)村特色文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展等為尺度，重點(diǎn)關(guān)注農(nóng)民精神風(fēng)貌、鄉(xiāng)村文化生態(tài)、農(nóng)村文化產(chǎn)品與服務(wù)等改善境況，繼而追蹤?quán)l(xiāng)村文化認(rèn)同、傳承與繁榮進(jìn)程。四是生態(tài)振興。從綠色興農(nóng)、清潔生產(chǎn)、排放控制、生態(tài)修復(fù)等方面入手，聚焦于農(nóng)業(yè)面源污染防控、生態(tài)突出問(wèn)題治理、可持續(xù)發(fā)展能力增強(qiáng)、資源利用效率提升、政府補(bǔ)償措施實(shí)施等問(wèn)題。同時(shí)，基于農(nóng)村垃圾、污水治理和村容村貌提升視角，透視農(nóng)村人居環(huán)境整治狀況。五是組織振興。以村級(jí)黨組織設(shè)置創(chuàng)新、村級(jí)干部構(gòu)成優(yōu)化、農(nóng)村黨員教育管理、村民自治活動(dòng)開展等為指標(biāo)，合理評(píng)估農(nóng)村基層黨組織、農(nóng)村基層黨組織帶頭人、農(nóng)村黨員隊(duì)伍及村民自治組織建設(shè)情況，展望現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體制后續(xù)改進(jìn)方向。

環(huán)境變更后的執(zhí)行監(jiān)督

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略使命重大，在將“三農(nóng)”工作推向新高度的同時(shí)也將自身置于備受關(guān)注的環(huán)境中，需以過(guò)程連續(xù)為基礎(chǔ)、以機(jī)構(gòu)獨(dú)立為條件、以績(jī)效監(jiān)督為導(dǎo)向來(lái)實(shí)現(xiàn)多元執(zhí)行監(jiān)督，繼而規(guī)避在大規(guī)模推進(jìn)中可能存在的過(guò)度行政化、過(guò)度形式化、過(guò)度產(chǎn)業(yè)化、過(guò)度外部化等風(fēng)險(xiǎn)。一是以行政內(nèi)部監(jiān)督來(lái)強(qiáng)化要素投入監(jiān)督。通過(guò)機(jī)構(gòu)健全、法規(guī)完善等方式，履行各級(jí)系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督職能，瞄準(zhǔn)惠農(nóng)資金的投入安全性與整合時(shí)效性、耕地紅線保護(hù)的嚴(yán)格性與產(chǎn)業(yè)發(fā)展占地的規(guī)范性、人才戰(zhàn)略的落實(shí)性、公共服務(wù)的有效性等，確保國(guó)家堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的善意不被消解。二是以司法機(jī)關(guān)監(jiān)督來(lái)強(qiáng)化主體行為監(jiān)督。針對(duì)一些地方財(cái)力緊張、基層執(zhí)行不力、部門權(quán)力尋租、鄉(xiāng)村腐敗隱蔽等特征事實(shí)，司法機(jī)關(guān)務(wù)必高度警惕惠農(nóng)資源非農(nóng)化、惠農(nóng)政策執(zhí)行偏差、涉農(nóng)公職人員職務(wù)犯罪等潛在問(wèn)題，并加強(qiáng)惠農(nóng)資金預(yù)算管理、行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)、涉農(nóng)工作人員監(jiān)管、基層組織選舉監(jiān)察、農(nóng)村市場(chǎng)治理整頓等。三是以社會(huì)輿論監(jiān)督來(lái)強(qiáng)化過(guò)程監(jiān)督。發(fā)揮群眾、中介組織、新聞媒介等社會(huì)監(jiān)督渠道作用，密切關(guān)注鄉(xiāng)村振興過(guò)程中形式主義、政績(jī)工程、激進(jìn)政策、急躁情緒、躍進(jìn)行為、單一模式等現(xiàn)象，以及排斥農(nóng)民、依賴政府、輕視規(guī)劃、侵吞利益等弊端，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的質(zhì)量提升與范圍擴(kuò)大。

（作者為信陽(yáng)師范學(xué)院商學(xué)院副教授）

【注：本文系河南省高等學(xué)校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)應(yīng)用研究重大項(xiàng)目“河南省農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移進(jìn)程中惠農(nóng)政策效果保障研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2018-YYZD-13）的研究成果】

【參考文獻(xiàn)】

①?gòu)埡ｙi、郜亮亮、閆坤：《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略思想的理論淵源、主要?jiǎng)?chuàng)新和實(shí)現(xiàn)路徑》，《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》，2018年第11期。

②郭曉鳴：《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的若干維度觀察》，《改革》，2018年第3期。