保障房落實(shí)再審視

2009年以來各地集中建設(shè)的保障房陸續(xù)投入市場，對(duì)解決中低收入人群居住難題，緩解住房供需矛盾起到了積極作用。與此同時(shí)，各地也頻繁曝出保障房申請(qǐng)冷清，尤其是公租房與廉租房的申請(qǐng)。為何出現(xiàn)期待很高的保障房申請(qǐng)竟會(huì)出現(xiàn)“叫好不叫座”的現(xiàn)象？筆者對(duì)各地保障房政策與項(xiàng)目仔細(xì)分析后得出原因有多方面：一是對(duì)申請(qǐng)人條件要求過高，審批流程復(fù)雜；二是公租房、廉租房租金與市場價(jià)相比并不“實(shí)惠”；三是保障房所在地大部分在市郊，交通不方便，通勤成本太高。這些問題使得保障房真正應(yīng)該起到的作用大打折扣，因此今后在保障房申請(qǐng)、規(guī)劃、管理等方面要適當(dāng)調(diào)整，才能使其保障的作用有所體現(xiàn)。

一、保障房源與保障人群匹配

目前，保障房分為5類，租賃性質(zhì)的廉租房與公租房，擁有部分產(chǎn)權(quán)的經(jīng)適房，擁有產(chǎn)權(quán)的限價(jià)房與定向安置房。各地在保障房申請(qǐng)政策大多要求為：廉租房、經(jīng)適房與限價(jià)房的申請(qǐng)條件既有收入要求，還有戶籍要求；公租房申請(qǐng)基本上只有收入和工作時(shí)間要求。這5類保障房中，在建及已經(jīng)上市的大部分是經(jīng)適房與廉租房，公租房所占的比重非常小。

各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不同，人口規(guī)模不同，對(duì)保障房的需求也不盡相同。大部分三四線城市房價(jià)上漲較緩、外來人口較少，保障房需求傾向于是經(jīng)適房，廉租房與公租房則較少。二線城市房價(jià)較高，并且有較多外來人口，保障房需求以經(jīng)適房、廉租房為主，公租房為補(bǔ)充。一線城市及重點(diǎn)二線城市，房價(jià)高，并且基本以外來人口為主，以深圳為例，戶籍人口不足300萬，實(shí)際總?cè)丝谶_(dá)到1900萬，外來人口遠(yuǎn)大于戶籍人口，北京、上海、廣州等重點(diǎn)城市也是如此。對(duì)保障房的需求則是以公租房為主，經(jīng)適房與廉租房補(bǔ)充。而按照經(jīng)適房、廉租房為主，公租房為補(bǔ)充的規(guī)劃、建設(shè)思路，大部分中低收入人群是享受不到保障房的。因此對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的城市，保障房沒有起到預(yù)想效果的主要原因之一就在于此。為解決這個(gè)矛盾，一個(gè)有效的方式是將廉租房與公租房合二為一。廉租房與公租房二者相同點(diǎn)為目標(biāo)群體相似，都是提供給城市內(nèi)中低收入者租賃住房，區(qū)別點(diǎn)不大，只是戶籍的差別導(dǎo)致對(duì)申請(qǐng)者的收入要求有差別，廉租房面對(duì)收入最低的戶籍居民，公租房面對(duì)收入稍高的非戶籍居民。如果將二者統(tǒng)一協(xié)調(diào)，提供給所有中低收入者，用收入確定租金，既解決了戶籍導(dǎo)致的居住補(bǔ)償問題，又將現(xiàn)有房源提供給更多需求者，還充分利用了社會(huì)資源。

二、租賃價(jià)格與租賃需求匹配

廉租房與公租房的租賃定價(jià)是各地討論較多的一個(gè)問題。部分城市公租房租賃價(jià)格確定為所在城市住宅租賃平均價(jià)格的8折，也有些城市租賃價(jià)格確定為所在區(qū)域住宅租賃平均價(jià)格的8折。但不論哪種方式，公租房租賃價(jià)格仍較高，并且體現(xiàn)的差異性不強(qiáng)。以北京為例，三口之家及以下家庭公租房申請(qǐng)的收入要求是年收入10萬元（含）以下，扣除五險(xiǎn)一金外，家庭可支配收入為8萬元，若30%用于住房已經(jīng)是上限，每月可支付租金為2000元，實(shí)際用于生活的費(fèi)用每月人均只有1556元。而五環(huán)外公租房租金為41元/平米/月～46元/平米/月，60平米房子的租金為2460元～2760元，顯然高于此類家庭可承受能力。如果位置稍好的公租房，租金價(jià)格會(huì)更高一些。因此，公租房租賃價(jià)格不能一刀切的以市場價(jià)格8折計(jì)算，要以其面對(duì)群體的實(shí)際收入水平確定。針對(duì)這一點(diǎn)，部分城市已經(jīng)開始提出給予一定住房補(bǔ)貼。

三、保障目標(biāo)與住房規(guī)劃匹配

各地保障房大多建設(shè)在城鄉(xiāng)結(jié)合處，并且是大社區(qū)形式。這種保障房布局一是帶來局部地區(qū)人口密度大、交通擁擠、配套設(shè)施嚴(yán)重不足，北京天通苑社區(qū)表現(xiàn)得即非常明顯；二是生活配套不足，上下班通勤成本很高，朝陽常營項(xiàng)目、海淀蘇家坨項(xiàng)目表現(xiàn)明顯；三是大量中低收入人群長期聚集的社區(qū)容易淪為貧民窟，無論對(duì)社區(qū)內(nèi)居民還是對(duì)社會(huì)危害都比較大。大型保障社區(qū)國外已經(jīng)有許多經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，紐約的皇后區(qū)就是一個(gè)比較典型的例子，大量低收入人群由臨時(shí)居住變?yōu)殚L期寄居，加之社區(qū)管理不善，社區(qū)很快由最初的保障服務(wù)社區(qū)淪為遠(yuǎn)近聞名的貧民窟。要改變這一點(diǎn)，必須在保障房社區(qū)規(guī)模、選址等多方面采用靈活、合理的方式。

1.以中小社區(qū)為主。按照現(xiàn)有保障房社區(qū)容積率、套均面積要求計(jì)算，保障房社區(qū)套密度比普通商品房社區(qū)高出30%，人口密度為普通商品房社區(qū)的1.4倍，有些社區(qū)可能更高，社區(qū)居住已經(jīng)相對(duì)緊湊。如果按照保障房大社區(qū)模式，大量人口過于集中，人口壓力導(dǎo)致的生活配套、公共交通壓力將非常嚴(yán)重，給后續(xù)管理帶來一系列的困難。如果管理不能及時(shí)到位，社區(qū)整體一定是混亂不堪。因此保障房社區(qū)應(yīng)與中小規(guī)模社區(qū)為主，保證社區(qū)內(nèi)配套及周邊交通良性循環(huán)，切勿造成惡性循環(huán)。

2.多層次選址布局。商品房配建一定比例的經(jīng)適房及限價(jià)房已經(jīng)實(shí)施較長時(shí)間，不過現(xiàn)有保障房大多是在城鄉(xiāng)結(jié)合處。保障房選址應(yīng)分類選取，根據(jù)對(duì)應(yīng)人群合理布局。盡管保障房社區(qū)都是面對(duì)中低收入人群，但各類人群仍有一定差別。例如公租房多面向非戶籍的外來務(wù)工者，他們需要的是就近工作地點(diǎn)的臨時(shí)居住場所，因此公租房分布在交通配套較方便地點(diǎn)為宜。類似北京推出的遠(yuǎn)洋沁山水公租房項(xiàng)目，周邊有多個(gè)公交站點(diǎn)，并且距離地鐵一號(hào)線僅600米，交通非常方便，恰好滿足公租房需求。經(jīng)適房則略有不同，經(jīng)適房面向戶籍人口，擁有部分產(chǎn)權(quán)要長期居住，因此經(jīng)適房居民更關(guān)注社區(qū)環(huán)境、戶型面積等，對(duì)地理位置的敏感程度要小于公租房。北京市規(guī)定四環(huán)內(nèi)不再建設(shè)經(jīng)適房的原因除考慮了土地出讓收入以外，這一點(diǎn)也是主因。因此，保障房布局應(yīng)多點(diǎn)開花，分層布局，既規(guī)避了大社區(qū)模式，又能提高保障房的利用效率。當(dāng)然這必然會(huì)影響到地方政府的土地財(cái)政收入，需要地方政府設(shè)定一個(gè)明確的標(biāo)準(zhǔn)，衡量土地出讓金收入與中低收入人群居住保障兩件事孰重孰輕，只有這樣保障房規(guī)劃才能做到多層次布局。

3.配套前置，營造氛圍?，F(xiàn)有保障房社區(qū)生活配套與交通配套大多是入住一段時(shí)間，入住居民達(dá)到一定數(shù)量以后逐步完善。配套不完善無疑影響了居民的申請(qǐng)熱情，造成入住率低，而入住率低更不符合配套設(shè)施設(shè)立要求，這樣形成一個(gè)惡性循環(huán)，大大降低了保障房社區(qū)應(yīng)該起到的作用。要解決這一點(diǎn)，必須適當(dāng)采用成熟商品房社區(qū)的規(guī)劃思路，即提前建設(shè)生活配套，設(shè)立交通站點(diǎn)，吸引中低收入者盡快入住。生活配套與交通站點(diǎn)設(shè)立的數(shù)量與規(guī)?？梢愿鶕?jù)入住數(shù)量適當(dāng)調(diào)整，但一定要前置。生活配套與交通實(shí)施完善是培育一個(gè)社區(qū)最基礎(chǔ)的條件，也是最重要的條件，只有這二者完善以后入住率才能穩(wěn)步上升。北京的常營保障房社區(qū)由于周邊交通條件不完善，導(dǎo)致入住率難以快速提高便是一個(gè)例證。

四、保障標(biāo)準(zhǔn)與保障范圍匹配

各地陸續(xù)公布的保障房申請(qǐng)標(biāo)準(zhǔn)，是以地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及居民收入水平直接掛鉤的。經(jīng)濟(jì)發(fā)展與收入增減是持續(xù)變化的，因此申請(qǐng)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)動(dòng)態(tài)調(diào)整。此外，在申請(qǐng)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整的同時(shí)，對(duì)入住人的收入也要?jiǎng)討B(tài)監(jiān)管，入住者收入降低，要適當(dāng)降低租金或給予住房補(bǔ)貼，入住者收入提高，要相應(yīng)提高租金或免除申請(qǐng)資格。只有建立有進(jìn)有出、合理輪換的退出機(jī)制才能保證保障房的保障范圍準(zhǔn)確、合理。規(guī)避廉租房、公租房由臨時(shí)居住所變成長期居住所。美國保障社區(qū)也經(jīng)歷這一過程，上世紀(jì)50年代中期前保障房社區(qū)僅作為具有工資性收入的低收入家庭的臨時(shí)居住點(diǎn)，由于退出機(jī)制不明確及監(jiān)管不力，導(dǎo)致50年代后期至90年代中期，保障房社區(qū)變?yōu)椴疬w改造居民、低收入者的長期居住點(diǎn)。因此不明確的退出機(jī)制容易導(dǎo)致有進(jìn)無退，保障標(biāo)準(zhǔn)與保障范圍不匹配。

總之，在大幅度提高保障房建設(shè)數(shù)量的同時(shí)，將保障房的供給、價(jià)格、配套與居民的需求緊密相連，必將民心工程變成貼心工程、愛心工程。