保障房建設(shè)整體框架梳理及考量

◎ 國務(wù)院發(fā)展研究中心金融所副所長(zhǎng) 巴曙松

保障房缺位及概念的泛化

保障房政策從1994年開始提出來，1998年初步確立，2003年明確房地產(chǎn)為支柱產(chǎn)業(yè)之后，實(shí)際上保障房處于缺位的狀態(tài)。2007年我國開始重新提出考慮，2010年開始啟動(dòng)，此時(shí)的保障房跟以前的保障房有非常大的不同，除了數(shù)量上的極大擴(kuò)展以外，總量目標(biāo)和區(qū)域、結(jié)構(gòu)期限之間做了比較大的調(diào)整，資源的參與程度也跟原來有很大的不同，概念上涵蓋了限價(jià)房、廉租房、棚戶區(qū)改造房、公共租賃房等。

2010年公租房的概念推出，具體含義供應(yīng)對(duì)象是中低等收入的家庭。開發(fā)園區(qū)建設(shè)職工的宿舍、高校的自建房、商品房、配建房、集體宿舍，都被不同的地方、被不同程度的納入到保障房里面。雖然這些房子并不全面地面向社會(huì)公眾，也沒有區(qū)分分配對(duì)象的收入差別，因?yàn)檫@種范圍的泛化，口徑的擴(kuò)大，不同口徑的保障房之間的界線被模糊，很可能會(huì)成為下一步市場(chǎng)矛盾的焦點(diǎn)。

保障房建設(shè)存在的問題

首先，當(dāng)前保障房總量目標(biāo)和結(jié)構(gòu)區(qū)域之間還存在不匹配的地方。當(dāng)前的建設(shè)目標(biāo)，自下而上確定，從自上而下層層分解執(zhí)行，與市場(chǎng)實(shí)際的需求可能存在著不匹配的情況。從全國層面講，2008年金融危機(jī)的時(shí)候，提出2009年到2011年三年共建747萬套保障房，2010年的建設(shè)計(jì)劃上升到580萬套，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了原定的目標(biāo)。2011年又提出建設(shè)1000萬套，“十二五”期間共建3600萬套，這三年關(guān)于保障房的建設(shè)目標(biāo)，經(jīng)過了三次非常大的調(diào)整，是歷史上少見，也是調(diào)整結(jié)構(gòu)比較大的。如黑龍江由最初的85套計(jì)劃擴(kuò)大到105萬套，超過全國總水平的10%，測(cè)算的最初資金需求是1600億。

其次，保障房的結(jié)構(gòu)不合理。針對(duì)最低收入家庭的廉租房和低收入者的公租建設(shè)規(guī)模，這兩樣是市場(chǎng)上需要量比較大的，但2011年只占30%。針對(duì)中低收入家庭棚戶區(qū)改造，兩者合計(jì)占比達(dá)到60%以上。

第三，靜態(tài)設(shè)定的建設(shè)目標(biāo)和需求動(dòng)態(tài)變化之間也不匹配。保障房需求隨著家庭收入的變化，也會(huì)動(dòng)態(tài)調(diào)整。原有家庭的退出，新家庭的進(jìn)入，保障對(duì)象的設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)和范圍也在變化。而靜態(tài)的設(shè)定某一年度的目標(biāo)，實(shí)際上很難反映這個(gè)變化。

第四，資金來源和資金使用的期限不匹配。保障房建設(shè)需要大量資金投入。以2010年為例，最簡(jiǎn)單的估算需要資金1.37萬億。政府與社會(huì)資金參與程度應(yīng)該多大，世界各國都在探討。國際經(jīng)驗(yàn)表明，政府參與過多會(huì)導(dǎo)致非常嚴(yán)厲的財(cái)政約束。最終像英國這樣，就是以公房私有化的方式來解決。保障房建設(shè)的時(shí)候需要一大筆資金，維護(hù)運(yùn)行還需要更大一筆資金，有的國家是1：2，有的比這個(gè)還要高。如何吸收可持續(xù)的社會(huì)資金參與，始終是各國沒有破解的一個(gè)難題。廉租房和公租房作為資產(chǎn)，它在收益的現(xiàn)金流往往表現(xiàn)在長(zhǎng)期、當(dāng)期，僅以租金或者資產(chǎn)折現(xiàn)的形式來體現(xiàn)。而開發(fā)過程的負(fù)債結(jié)構(gòu)通常是一次性支出。財(cái)政預(yù)算安排一部分，地方債務(wù)建一個(gè)平臺(tái)，安排一部分，中央和省級(jí)政府的補(bǔ)助金提供一部分資金。

第五，土地指標(biāo)成為很大的約束。2011年5月份國土資源部公布的2011年全國住房用地計(jì)劃供應(yīng)21.8萬公頃，與2010年的18.47萬公頃相比，增加的幅度比較大。但是超過前兩年年均10.7萬公頃，其中保障房的安居工程用地7.74萬公頃，占整個(gè)用地計(jì)劃的35.5%，與2010年的計(jì)劃直接用地相比有一定的增加。但是從實(shí)際情況來看，保障房住房大規(guī)模建設(shè)的瓶頸已經(jīng)存在。關(guān)鍵在于一方面土地供給總量不足或者有限的情況下，地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴始終傾向于優(yōu)先供給給商業(yè)住宅，盡可能壓縮保障房的住房用地，尤其是在地價(jià)和房?jī)r(jià)比較高的情況下更為突出。

第六，分配和退出環(huán)節(jié)的薄弱。分配最大的挑戰(zhàn)在于繼續(xù)要在商品房和保障房之間建立一個(gè)清晰的架構(gòu)，也需要在不同的保障房口徑之間建立架構(gòu)，市場(chǎng)歸市場(chǎng)，保障房歸保障房，兩條線同步運(yùn)行，避免商品房和保障房之間的交叉運(yùn)行。為什么房地產(chǎn)市場(chǎng)的各位企業(yè)家這么關(guān)注保障房？很大程度上在于二者之間沒有發(fā)生直接沖擊。退出，需要在不同階段動(dòng)態(tài)的界定原有的保障范圍內(nèi)是否仍然需要公租房和廉租房。如果這部分人重新進(jìn)入商品房市場(chǎng)，那么他就應(yīng)該退出保障房市場(chǎng)。也需要政府一定的保障房作為調(diào)劑。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，主要的發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體都在保障房建設(shè)方面做了很多探索。

國外的經(jīng)驗(yàn)

國、美國、日本、新加坡、香港的保障房建設(shè)演變過程，值得我們思考。大致來說，一些歐洲國家公共租賃房建設(shè)最多的，很多國家公共租賃房，政府建的這些房子來租賃的，占出租房子的比例，在很多國家占到50%，甚至更高的水平。我國這次大規(guī)模建保障房，我認(rèn)為非常值得關(guān)注的就是把保障房口徑泛化，邊界模糊化。

日本在上世紀(jì)80年代期間，保障房建設(shè)特別是公共租賃房的建設(shè)方面，占當(dāng)年完成比重達(dá)到了非常高的水平。如果保持比較清晰的制度和防火墻，它對(duì)商品市場(chǎng)、房地產(chǎn)市場(chǎng)來說，反而形成一個(gè)可以放松管制和市場(chǎng)調(diào)節(jié)的一個(gè)好的氛圍。而美國的經(jīng)驗(yàn)在什么地方？美國的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，它的保障房政策反復(fù)地試錯(cuò)，反復(fù)地調(diào)整。因此，大規(guī)模建保障房的時(shí)候，一定要問自己為什么建保障房？想干什么？保障房的目標(biāo)現(xiàn)在轉(zhuǎn)向?qū)崿F(xiàn)貧困人口的分散化，避免貧困人口集聚在一起以及消除種族隔離，保障房變成一個(gè)社會(huì)問題。就是說從住房保障的初始目標(biāo)轉(zhuǎn)向范圍更廣泛的擴(kuò)大社會(huì)福利水平、減少貧困人口、提高就業(yè)、實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化，這個(gè)對(duì)于保障房的意義，住房保障制度的設(shè)計(jì)，從一開始就要兼顧，提高住房可承擔(dān)能力以及降低貧困集中度等等這樣幾個(gè)核心目標(biāo)，避免政策在未來出現(xiàn)反復(fù)。

在具體的補(bǔ)貼方式上，在工業(yè)化、城市化的初始階段，住房的存量缺口比較大，所以這個(gè)階段主要是供給端的補(bǔ)貼。在英國工業(yè)化初期，美國大蕭條和日本戰(zhàn)后，隨著住房的存量規(guī)模增加，供給缺口的縮小，此時(shí)由政府出資購買私房以補(bǔ)充公房，補(bǔ)貼購買來保持住房存量。日本戰(zhàn)后以及近期的巴西都是這個(gè)做法。

未來保障房整體框架

未來我們的保障房整體框架，應(yīng)該做一個(gè)梳理和考慮。

值得關(guān)注的是，首先要界定什么叫保障房，要有一個(gè)清晰的界定。要消除商品房和保障房之間的交集區(qū)域，特別是把經(jīng)濟(jì)適用房和限價(jià)房排除出保障房的定義。另外一部分保障房，是享受政策補(bǔ)貼的商品房，它的存在實(shí)際上是對(duì)商品房概念的一個(gè)模糊化，也是對(duì)保障房概念的模糊化。這種商品和保障區(qū)域的交叉重疊，最終導(dǎo)致會(huì)永遠(yuǎn)分配不公。

第二，以廉租房和公租房作為主旨，就是說廉租房建設(shè)重點(diǎn)在財(cái)政和金融政策的支持，公租房建設(shè)重在市場(chǎng)化運(yùn)作和貨幣政策管理，公租房主要是針對(duì)中低收入家庭、夾心層，比如說高校畢業(yè)成進(jìn)城、務(wù)工職工，這部分只租不售。棚戶區(qū)改造部分，在基本完成之后，也應(yīng)該退出保障房的概念。同時(shí)，要規(guī)范產(chǎn)業(yè)園區(qū)集體宿舍、農(nóng)村集體自建房、高校自建房差異化分配。

還有一個(gè)非常大的原則也是值得關(guān)注的，就是保障房覆蓋范圍的建設(shè)目標(biāo)，如果城市化是大方向，如果城市的低收入階層是大方向，以城市常住人口，而不是戶籍人口作為測(cè)度標(biāo)準(zhǔn)，這個(gè)是非常重要的一個(gè)轉(zhuǎn)換。無論是深圳還是浙江，為什么自己的保障房比例比較低，我們這兒戶籍人口都有房，不需要那么多房，保障房建給誰？我們自己可以大膽的測(cè)算，本地農(nóng)村人口、本地戶籍人口、外地農(nóng)村戶籍人口和外地農(nóng)村非戶籍人口分別的占比，來看看它的房?jī)r(jià)收入比，主要是低收入階層這個(gè)部分的人群是最需要的，最低收入階層，房?jī)r(jià)收入比8.1倍、低收入20.9倍，中等偏下是13.7倍。這一點(diǎn)應(yīng)該做一個(gè)長(zhǎng)期的考慮。

最終目標(biāo)是對(duì)什么樣的家庭應(yīng)該進(jìn)入保障房范圍，給予明確的預(yù)期，需要對(duì)不同收入家庭的收入、現(xiàn)有家庭的住房情況進(jìn)行一個(gè)清晰的摸底。

第三，構(gòu)建合理的制度框架。確立適度居住權(quán)的保障制度。以調(diào)控為導(dǎo)向的保障房建設(shè)制度轉(zhuǎn)向民生導(dǎo)向的保障房建設(shè)制度。1998年以來，幾乎每次保障房的政策變遷，重大的變遷都發(fā)生在商品房的房?jī)r(jià)高漲的背景下，實(shí)際上保障房建設(shè)變成了一個(gè)增長(zhǎng)的手段。保障房應(yīng)該關(guān)注民生的導(dǎo)向，應(yīng)該轉(zhuǎn)向民生和政府的責(zé)任，而不是短期的政策。