房地產(chǎn)出路在于“頂層設(shè)計”的再改革

◎ 中國社科院亞太所研究員 程畢凡

經(jīng)過幾個月持續(xù)的“史上最嚴厲的”調(diào)控措施，房價已開始松動進入下行軌道。但這主要借力于限購、現(xiàn)貸的行政狠招?；旧鲜请A段性的政策壓制。顯然具有不確定性。

當前房地產(chǎn)調(diào)控面臨的兩難局面是：如果“雙限”措施堅持過久，可能使商品房產(chǎn)業(yè)嚴重萎縮甚至崩盤，這將嚴重打擊相關(guān)上下游產(chǎn)業(yè)以及金融業(yè)并造成大量失業(yè)；但若房價尚未大跌（比如30%以上)便剎車穩(wěn)市，又很可能引起回彈，前功盡棄。

房地產(chǎn)問題的癥結(jié)

現(xiàn)在需要認真探討的是，房地產(chǎn)的癥結(jié)究竟何在？2011年10月27日人大常委會第23次會議專題詢問會上,牟新生委員尖銳指出，房地產(chǎn)多年調(diào)控是另敲碎打“缺乏整體思路”或曰“頂層設(shè)計”。他認為國務(wù)院1998年題為《關(guān)于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革，加快住房建設(shè)的通知》（即國發(fā)23號文件）規(guī)定要“建立和完善以經(jīng)濟適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系”，“最低收入家庭由政府或單位提供廉租住房，中低收入家庭購買經(jīng)濟適用住房，其他收入家庭購買、租賃市場價格的商品住房”?！皯?yīng)該就是一個實事求是的頂層設(shè)計”。牟委員似乎誤以為現(xiàn)在這個“頂層設(shè)計”還管用，只是執(zhí)行不力而已。其實，早在2003年8月國務(wù)院就又頒發(fā)了另一個有關(guān)住房問題“頂層設(shè)計”，即被當時的建設(shè)部領(lǐng)導(dǎo)稱之為“綱領(lǐng)性文件”的《國務(wù)院關(guān)于促進房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展的通知》（即2003年國發(fā)18號文件）。這是180度大轉(zhuǎn)彎的變化。因為，它雖然形式上保留了多層次住房供應(yīng)，但卻明確規(guī)定要“逐步實現(xiàn)多數(shù)家庭購買或承租普通商品房”。兩個內(nèi)容沖突的文件，在政策實施上，當然是后者否定和取代了前者。結(jié)果是保障房建設(shè)很快萎縮。經(jīng)濟適用房從1998年占住房竣工面積的約40%，急降到2006～2009年的年均7.7%；廉租房更是難覓蹤跡。有購房需求者若遵循正規(guī)渠道，只能向開發(fā)商購買商品房。于是房價節(jié)節(jié)高升。地方政府發(fā)現(xiàn)房地產(chǎn)是一大財源，便通過“招拍掛”，低進高出，大搞“土地財政”，房價、地價相互推動形成惡性循環(huán)。同時，巨大的利潤自然吸引了國內(nèi)外大量資金涌入房地產(chǎn)，進行投機炒作，從而迅速吹大泡沫。

自2005年以來的歷次調(diào)控，房價總是越調(diào)越高，住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)狀況越來越亂。其根本原因就在于這些調(diào)控都是在18號文件的“頂層設(shè)計”框架內(nèi)進行的。只是對這一“頂層設(shè)計”所引出的問題進行修補而已，并未觸動體制本身。

按官方的說法，“目前80%的住房已經(jīng)是通過市場交易進行配置”并以此說明市場化的成就。其實這種說法是經(jīng)不起事實檢驗的。眾所周知，房改以來除了商品房以外還有單位自建住房和“小產(chǎn)權(quán)房”。這兩類住房的快速增長，可以說在很大程度上都是受高商品房價推動的。但究竟總量有多少，并沒有一個準確的統(tǒng)計。2007年一位著名大開發(fā)商曾對筆者說，單位自建房不會比商品房少。至于“小產(chǎn)權(quán)房”，早已多得讓國家領(lǐng)導(dǎo)人驚呼不可讓它突破18億畝農(nóng)田紅線。2007年底央視《今日觀察》曾提出一個66億平方米的驚人數(shù)字。但也有人估計是40多億平米。而據(jù)統(tǒng)計局數(shù)字，從1999年到2010年商品房的竣工總面積才有約44億平米。所以保守一點說，這兩類住房至少占據(jù)了住房總量的半壁江山大概還是靠譜的。

“頂層設(shè)計”應(yīng)向23號文件適度回歸

從上述情況，可以看出現(xiàn)行的住房“頂層設(shè)計”是造成房地產(chǎn)亂象一大根源，已經(jīng)到了非再改革不可的時候了。住房改革的曲折歷程表明，“頂層設(shè)計”要能行得通，就必須符合國情。筆者認為再改革絕不可忽視以下四點。其一，必須遵循“建立有中國特色社會主義”這一總方針，要強調(diào)社會的公平,我們要的是“劫富濟貧”而決不是“劫貧濟富”。其二，分層次供應(yīng)結(jié)構(gòu)要適應(yīng)我國總體上仍是實行低工資制的居民收入狀況。其三，我國土地資源緊缺，要改變以往地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)喜歡建大戶型的模式。其四，城市化進程還在發(fā)展，數(shù)量龐大的進城農(nóng)民絕大多數(shù)只有能力購買經(jīng)濟適用房或租用廉租房。

顯而易見，要滿足上述幾點要求，今后必須把住房建設(shè)的重點放在保障房上面。這就意味著，“頂層設(shè)計”應(yīng)在相當程度上，向1998年國務(wù)院23號文件回歸。

23號文件要求保障房覆蓋大多數(shù)城鎮(zhèn)家庭。中央關(guān)于在新五年規(guī)劃內(nèi)修建3600萬套保障房的決定，無疑是一個大手筆。但嚴格說，這還只是償還多年“欠債”的努力而已。即使計劃能完成，到時候保障房的覆蓋面也仍只有20%左右而已，遠遠不能滿足需求。

香港經(jīng)驗：“以房養(yǎng)房”

按照中國社科院的抽樣調(diào)查，我國85%的城鎮(zhèn)家庭無力購買商品房。甚至有副部長級官員也坦承，連他這樣的干部靠工資收入也買不起房。這說明商品房價已高到一般中等收入家庭都買不起了。而低收入家庭去租商品房住也是沉重負擔(dān)。結(jié)論當然是城鎮(zhèn)中需要購買或租賃保障房的家庭肯定是占大多數(shù)的。中央已決定實施保障性安居工程，要以發(fā)展公共租賃住房為重點。但是這需要持續(xù)不斷的巨大資金的投入。顯然，迄今這一大難題仍未得到有把握的解決。在政府的財政投入中，中央方面的撥款有限，而作為主力的地方政府大多積極性不高。因為建廉租房既要撥地又要出資，等于從它身上割下兩塊肉?？裤y行貸款或發(fā)債券都是要還本付息的，長年累月必定形成沉重包袱，并不是好辦法。最近，李克強副總理在全國保障性安居工程工作會議上指出，要“積極探索，創(chuàng)新發(fā)展理念、模式和路徑”。這給了我們一個啟示：能否打破舊有的思想框框，找出一種少花錢也能大規(guī)?？焖倥d建保障房的經(jīng)營模式和路徑？筆者認為答案是肯定的。這就是香港的“以房養(yǎng)房”模式。

早在2006年，多年擔(dān)任香港房屋委員會委員的香港公屋聯(lián)合會主席王坤就曾在報刊撰文，建議內(nèi)地借鑒香港經(jīng)驗解決廉租房資金問題。在上世紀60年代到80年代初，內(nèi)地大量移民進入香港。原因：一是按中英條約港英政府不能拒絕內(nèi)地人民移居香港；二是香港當時正處于經(jīng)濟起飛時期，需要大量的勞動力。直到1982年11月，只要中方放行，內(nèi)地居民到香港注滿一年，便可獲得居留權(quán)綠卡。居留時間累計達到7年，便可成為永久性居民。此后，經(jīng)中方同意才改為持單程通行證赴港的，才可獲得永久居留權(quán)。因此香港曾出現(xiàn)大量“木屋”（即棚屋）。當局急需為低收入家庭提供廉租房。1973年香港成立了一個政府轄下的獨立法定機構(gòu)房屋委員會，統(tǒng)管公屋（即廉租房）和居屋（即經(jīng)濟適用房）的建設(shè)與管理。房委會的啟動資金來自政府的撥款和貸款。所需土地則由政府免費劃撥。經(jīng)過幾年摸索，房委會找到了“以房養(yǎng)房”的經(jīng)營模式。從1988年起，房委會的運作不僅完全實現(xiàn)自負盈虧而且年年有結(jié)余。

房委會負責(zé)有關(guān)公營房屋各項政策的制定和財務(wù)管理運作。但房委會的各項決策，包括屋苑（小區(qū)）規(guī)劃、招標營建租賃公屋和購買居屋申請的審批以及退出機制等等，則由政府的房屋及規(guī)劃地政局屬下的房屋署去執(zhí)行。房委會共有33名成員，其中官方委員4名，非官方委員29名，皆由行政長官任命。主席由房屋及規(guī)劃地政局局長兼任；房屋署署長任副主席。房委會的運作透明度很高，甚至允許市民旁聽會議。這種結(jié)構(gòu)的好處是：一方面，在官方是一元化領(lǐng)導(dǎo)少了許多部門間的扯皮；另一方面，從大政方針到執(zhí)行層面，都充分吸收民間各方意見，接受監(jiān)督，力求做到公平合理。

房委會包攬居屋公屋以及屋苑（小區(qū)）附屬的商場、停車場和其他非居住性設(shè)施的營建與管理。公屋的租金很便宜，只占租戶收入的5～15%。公屋營運赤字由房委會補貼。居屋一般以低于市場價的20～30%出售給合格的中低收入家庭。但由于土地是劃撥的又無需開發(fā)商插足，成本低仍有相當?shù)睦麧櫩少?。此外，商場、停車場以及其他設(shè)施的收入也相當可觀。這種“以房養(yǎng)房”運作，取得了相當好的結(jié)果。據(jù)統(tǒng)計，1993/94年至2003/04年的10年間，公屋營運赤字累計為120.36億港元。但同期，僅出租屋苑附屬設(shè)施的收入就達216.02億港元。在扣除付給政府該項的50%的紅利后，其余額就足以彌補公屋運作的大部分赤字。出售居屋的盈利則高達925.08億港元。房委會擁有強大的持續(xù)營建公屋和居屋的實力?？梢娋游蓓椖考仁枪蓓椖康膹姶蠛蠖埽脖还J是政府可用以調(diào)控市場的有效經(jīng)濟手段。眾所周知，香港開發(fā)商對房委會每年建造公營房屋數(shù)量極為敏感。

按2006年統(tǒng)計，香港的公屋（廉租房）覆蓋人口30.9%；居屋為18.3%，合計共占人口的49.2%。從香港的經(jīng)驗看，公屋和居屋是一種辯證的互補關(guān)系，前者社會需要量大，應(yīng)占大頭；而后者占適當比重，既可對前者發(fā)揮資金支持作用又可避免在住房上社會過度兩極分化，即富人買房而中低收入者只能租房。香港把經(jīng)濟適用房取名為居屋是取義于“居者有其屋”，即擁有房產(chǎn)權(quán)的住戶。

目前在學(xué)者和官員中，對保障房建設(shè)存在明顯的誤區(qū)。多搞點廉租房，就有人認為是改革的倒退，走福利分房老路。他們把市場化絕對化。他們不想想，為何香港搞了那么多公屋還是多年被評為全球自由化程度最高的經(jīng)濟體。要是多搞點經(jīng)濟適用房，也有人批評違反市場化原則“不公平”。他們不明白，正是經(jīng)濟適用房體現(xiàn)了國民收入再分配向弱勢群體傾斜，是促進社會公平化而不是相反。以新加坡為例，其保障房“組屋”覆蓋了85%以上的人口，其中絕大部分是銷售類的組屋（類似經(jīng)濟適用房）。但新加坡同樣是世界公認的市場化程度最高的國家之一。

世界上幾乎所有的國家都要搞保障房，這是社會進步的表現(xiàn)。但是，銷售型和租賃型的比重以及保障房的經(jīng)營運作模式，都依據(jù)實際國情有不同的選擇。新加坡是一個移民國家，從建國之初便面臨嚴峻的安全和生存問題。所以李光耀認為，必須努力在政治上使人民對國家有認同感。而讓絕大多數(shù)家庭有自己的一份房產(chǎn)，非常有利于認同感的培植。這樣衛(wèi)國與保家便緊緊相連了。新加坡的保障房建設(shè)依靠政府投入，因為它有擁有非常雄厚的公積金積累。而香港由于新移民數(shù)量多，中低收入和低收入者比重也較大，又不擁有強大的公積金，政府拿不出那么多錢，于是便探索出一個“以房養(yǎng)房”的經(jīng)營運作模式。中國大陸城鎮(zhèn)中低收入和低收入家庭的比重比香港高的多，而且又處于快速城鎮(zhèn)化期間，每年有一千多萬農(nóng)民進城，保障房建設(shè)的擔(dān)子比任何國家都沉重得多。但是，正如李克強副總理所說，“作為社會主義國家，我們更應(yīng)加快實施保障性安居工程”。既然我們自己的一個特區(qū)已經(jīng)有了一個實實在在從實踐中來的，可以解決資金大難題的成功模式，為何不借鑒一下。至少可以先在幾個城市做些試點。內(nèi)地與香港情況不盡相同，在策劃中當然應(yīng)依據(jù)實際情況作些調(diào)整和變通。

早在1998年全國第一次住房建設(shè)工作會議上，當時的國家領(lǐng)導(dǎo)人就曾提出保障房可以搞成一個大產(chǎn)業(yè)，也可以帶動上下游成百個相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。然而這一目標至今遠遠未能實現(xiàn)。其實原因很簡單，作為一個產(chǎn)業(yè)卻只能靠政府不斷“輸血”，是不可能長大的。如果我們借鑒香港模式，使保障性安居大工程能夠做到自負盈虧并略有盈余，那么上述目標則完全可能實現(xiàn)。到時候，不僅能為政府省下一筆龐大的資金，用在其他公共事業(yè)上，而且這一大產(chǎn)業(yè)還會為國家創(chuàng)造數(shù)以萬億計的產(chǎn)值并成為國民經(jīng)濟向內(nèi)需推動為主發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的一大動力源。