關(guān)于當(dāng)前會計管理體制改革有關(guān)問題的思考

李曉煜

隨著我國經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，會計管理的作用越來越受到重視。會計管理與經(jīng)濟(jì)管理密切相關(guān)，我國的會計工作是伴隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展而日益受到重視，并為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的預(yù)測、決策提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。實踐證明，經(jīng)濟(jì)越發(fā)展會計管理越規(guī)范，會計作用就越明顯。會計管理作為財政管理的職能之一，其體制與機(jī)制應(yīng)當(dāng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要。近年來，在加強會計管理、探索會計管理體制改革方面，各地創(chuàng)新了一系列措施和辦法，取得了明顯的成效。但是，問題也不容忽視，如無證人員上崗、會計信息失真、會計監(jiān)督流于形式、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織會計匱乏等，影響了會計作用的發(fā)揮。這些問題的出現(xiàn)既有客觀原因，更與現(xiàn)行會計管理體制的缺陷有很大關(guān)系。

一、當(dāng)前會計管理體制的主要問題

《會計法》規(guī)定，“國務(wù)院財政部門主管全國的會計工作，縣級以上地方各級人民政府財政部門管理本行政區(qū)域內(nèi)的會計工作?！笨梢?，盡管《會計法》明確了會計人員“由誰管”的問題，但未明確要求財政部門“管什么”，對“怎么管”的規(guī)定也十分模糊。從現(xiàn)實情況看，用人單位負(fù)責(zé)會計人事管理，財政部門負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)指導(dǎo)，形成了人事分離、管監(jiān)脫節(jié)。這一體制造成的缺陷有:

1.束縛了會計人員依法履行職責(zé)

人的趨利性是天生的，也是無可回避的。會計作為“單位人”，既要履行會計核算職能，又要依法循規(guī)實施監(jiān)督。這種現(xiàn)狀使會計人員對自己位置的選擇處于尷尬境地，在整體利益與局部利益相沖突時，必然出現(xiàn)“上有政策，下有對策”，對單位財經(jīng)違紀(jì)行為，會計人員往往不得不打“擦邊球”，自覺不自覺地做假帳、共同作弊。

2.依法監(jiān)督和保護(hù)成為口號

當(dāng)前各地財政部門都內(nèi)設(shè)了會計管理機(jī)構(gòu)，依法監(jiān)督各類會計行為。但是現(xiàn)實情況是財政部門對行政事業(yè)單位、國有企業(yè)的會計人員既管不了人事任免，也管不了薪酬增減，對民營、個體等社會經(jīng)濟(jì)主體的會計人員管理更無良策，會計監(jiān)督只能是空話，而當(dāng)會計人員因堅持原則受到排擠、打擊時，也很難對其實施有效保護(hù)。

3.會計管理機(jī)構(gòu)職能狹窄

現(xiàn)行地方會計管理機(jī)構(gòu)主要任務(wù)是“組織培訓(xùn)，考試發(fā)證，上下行文”。其主要職責(zé)更多停留地在具體繁瑣的事務(wù)管理上，就連會計基礎(chǔ)規(guī)范化管理這一基本職能，也因財政部門內(nèi)部職能交叉等原因堅持不夠。而對于農(nóng)村村級會計的管理更是沒有觸及，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革前，村級會計人員的管理由農(nóng)經(jīng)管理部門負(fù)責(zé)，改革后，成立的農(nóng)村發(fā)展服務(wù)中心沒有這一管理職能，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門也沒有明確管理職責(zé)，會計業(yè)務(wù)培訓(xùn)、從業(yè)人員資格認(rèn)證等更沒有部門管理，廣大農(nóng)村各類集體經(jīng)濟(jì)組織會計人員成為“無娘的孩子”，使得《會計法》在各地貫徹執(zhí)行只能停留在口號上，落實在文件上，應(yīng)付在檢查上，很不利于深化財政體制改革。特別是隨著會計事務(wù)管理網(wǎng)絡(luò)化，縣級以下的會計管理機(jī)構(gòu)處于“有機(jī)構(gòu)、無事做”的狀態(tài)，浪費了行政管理資源。

當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)社會正處于一個快速發(fā)展期和矛盾凸現(xiàn)期，各種復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象向會計管理體制提出了挑戰(zhàn)，有必要改革現(xiàn)行會計管理體制。

二、改革會計管理體制的思考

黨的十七大明確提出“深化財稅金融體制改革，完善宏觀調(diào)控體系”，這既是對財政體制改革的總體要求，也是改革會計管理體制的思想基礎(chǔ)。筆者認(rèn)為，我國會計管理體制改革的原則是圍繞國家宏觀調(diào)控，促進(jìn)企業(yè)自主經(jīng)營，實行會計監(jiān)管主體與經(jīng)濟(jì)主體有效分離，完善會計治理機(jī)制。依據(jù)這一原則，當(dāng)前應(yīng)當(dāng)推行“三制一管”，即對國家機(jī)關(guān)和國有事業(yè)單位實行考核制，對國有控股企業(yè)實行委派制；對規(guī)模以上民營企業(yè)實行稽查制，對小企業(yè)和其他社會經(jīng)濟(jì)組織則實行社會化管理，由中介機(jī)構(gòu)、會計協(xié)會組織負(fù)責(zé)監(jiān)管，使政府宏觀管理與會計行業(yè)自律有機(jī)結(jié)合。

1.強化政府會計管理的宏觀職能

強化政府對會計宏觀管理是當(dāng)前創(chuàng)新財稅金融體制機(jī)制的需要。首先，企業(yè)是經(jīng)濟(jì)的細(xì)胞，企業(yè)融資渠道決定著會計管理體制。西方國家會計監(jiān)管的共同特點是保護(hù)股東權(quán)益最大化，國家對會計管理范圍和深度，很大程度上取決于資金市場。如果企業(yè)以直接融資為主要特征，那么會計標(biāo)準(zhǔn)的判定、會計工作的管理可交由民間社會組織實施。近年來，我國金融證券市場有了很大發(fā)展，但是銀行還是企業(yè)資金來源的首選。特別是金融危機(jī)爆發(fā)后，國家在調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式上仍以投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、增加銀行信貸為籌集主導(dǎo)。這就決定了政府必須對會計實行監(jiān)管，并有利于政府從會計成果中洞悉資金運用動向，防患金融風(fēng)險。正因為我國企業(yè)資金配置的主渠道是銀行信貸，屬間接融資，在加強國有經(jīng)濟(jì)管理及實現(xiàn)宏觀調(diào)控中發(fā)揮著不可替代的作用，實行由政府財政部門而不是民間管理會計工作符合我國基本國情。其次，我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)本質(zhì)決定著政府是會計管理的主導(dǎo)。會計作為經(jīng)濟(jì)管理的重要因素，在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，會計要對所有投資者、債權(quán)人負(fù)責(zé)，要對各類資本保全及增值保值提供有效監(jiān)督。因此，政府部門對包括會計人員管理在內(nèi)的會計管理工作應(yīng)當(dāng)加強，這是現(xiàn)階段我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實決定的。第三，行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位是國家財政支出的重要組成部分，加大民生投入、改善民生、促進(jìn)和諧是公共財政的重要職能，直接關(guān)系到國家的長治久安和經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變。在實行財政集中支付的情況下，單位會計管理側(cè)重于監(jiān)督，維護(hù)會計人員合法權(quán)益的任務(wù)更為突出，理順會計管理體制更為重要。第四，會計委派制度是改革會計人員管理體制的有益嘗試，較好地解決了“人由誰管、薪由誰出、賬由誰記、責(zé)由誰究”的問題，但是會計委派制的范圍有限，只能適合行政事業(yè)單位，其他經(jīng)濟(jì)組織難以按這一方式操作的。

基于上述分析，會計管理應(yīng)區(qū)別情況，分類把握。首先，以“三制”促監(jiān)管。一是對行政事業(yè)單位的會計管理實行考核制。即借鑒公務(wù)員年度考核的辦法，對會計人員在遵紀(jì)守法、業(yè)務(wù)能力、參與經(jīng)濟(jì)管理等方面實行考核考評，以考核考評的結(jié)果作為警戒會計的依據(jù)。二是建立會計稽察制度。由于民營企業(yè)是依法設(shè)立的企業(yè)法人，政府的行政作為只能在法律許可的范圍內(nèi)進(jìn)行，對于民營企業(yè)特別是規(guī)模以上民營企業(yè)實行會計稽察制度，切實解決會計管理最后“一公里”的問題。三是會計委派制。國有企（事）業(yè)單位法定代表人是政府委派的，需建立科學(xué)的治理機(jī)構(gòu)，而實行會計委派可以較好地解決會計人員身份“邊緣化”及財政部門對其執(zhí)法監(jiān)督不到位問題。在委派會計制度下，會計實施特殊服務(wù)行為，肩負(fù)依法公正處理各方利益的使命，這種體制使會計人員不會偏向多元利益主體的任何一方。其次，以法制促監(jiān)管。一是完善充實財政部門管理會計的職能，明確會計稽察職能，加大對社會人員從業(yè)資格的監(jiān)督檢查力度，出臺《會計人員管理法》、《會計稽查法》等，為加強各類社會階層會計管理提供法律依據(jù)，維護(hù)會計權(quán)益；二是健全會計執(zhí)法環(huán)境，改變軟執(zhí)法現(xiàn)象，認(rèn)真履行《會計法》賦予財政部門對違反會計法規(guī)的處罰權(quán)，加大對單位負(fù)責(zé)人、會計人員的責(zé)任追究，提高會計管理的權(quán)威；三是要加強財會法規(guī)的宣傳，加強對業(yè)務(wù)培訓(xùn)和會計職業(yè)道德教育，建設(shè)會計生態(tài)文化。

2.加快會計行業(yè)自律建設(shè)

轉(zhuǎn)變政府職能，提高行政效率?？陀^上要求財政部門對會計管理由當(dāng)前的組織協(xié)調(diào)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)轉(zhuǎn)向監(jiān)督檢查、行業(yè)管理和信息服務(wù)，把眾多的、繁雜的事務(wù)性工作交由中介機(jī)構(gòu)或行業(yè)協(xié)會去完成，以更好地發(fā)揮監(jiān)督和管理作用。為此，有必要推行代理記賬，成立會計行業(yè)協(xié)會、會計公會、會計學(xué)會等面向所有會計人員的行業(yè)自律組織，在財政部門授權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行業(yè)務(wù)管理活動和提供相關(guān)服務(wù)，并接受財政部門的指導(dǎo)和監(jiān)督。

代理記賬是屬于會計中介機(jī)構(gòu)?！稌嫹ā芬?guī)定，對不具備設(shè)置會計機(jī)構(gòu)條件的單位“應(yīng)當(dāng)委托批準(zhǔn)設(shè)立從事會計代理記賬業(yè)務(wù)中介機(jī)構(gòu)代理記賬”。這是財政部門管理各類民營企業(yè)和社會經(jīng)濟(jì)組織的會計人員法律依據(jù)，也是會計管理體制改革的又一突破口。隨著城鄉(xiāng)各類合作社、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的蓬勃發(fā)展，農(nóng)村會計人員斷層現(xiàn)象的出現(xiàn)，這也為代理記賬留下了廣闊的發(fā)展空間。

會計行業(yè)協(xié)會具有以下性質(zhì):①屬于會計行業(yè)自律組織，是除注冊會計師以外的所有會計從業(yè)人員的集合。②屬于非營利性社會組織，依法取得社會團(tuán)體法人資格。③屬上層建筑范疇，是政府通過社會團(tuán)體延伸其功能的重要形式，是實現(xiàn)會計監(jiān)管的有效途徑。正是由于會計行業(yè)協(xié)會具有相當(dāng)?shù)募蟽?yōu)勢，架起會計從業(yè)人員之間溝通的橋梁和聯(lián)系的紐帶，促進(jìn)著千萬個企事業(yè)單位和非營利性組織的會計人員自律。因此，借助會計行業(yè)協(xié)會這一平臺是完善會計管理體制的有益選擇。

可見，加強行業(yè)自律、健全中介機(jī)構(gòu)是社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下會計管理體制的有效補充，會計管理通過監(jiān)督中介機(jī)構(gòu)，從而達(dá)到強化對社會經(jīng)濟(jì)組織管理的目的。

參考資料:

[1]《選編》編寫組編.最新財會法規(guī)文件選編.新華出版社2008.5.

[2]竇喜生編.新編會計基礎(chǔ)工作規(guī)范與實務(wù).新華出版社2008.7.