政府生態(tài)轉(zhuǎn)移支付績(jī)效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)探究

山東工商學(xué)院 孫 青

20世紀(jì)八十年代，全國(guó)許多地方發(fā)展生產(chǎn)的過(guò)程中忽略環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)。在中共十六大的報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，全面建設(shè)小康社會(huì)，追求的是物質(zhì)、政治、精神和生態(tài)文明的共同發(fā)展。可見(jiàn)，生態(tài)文明建設(shè)已經(jīng)是不容忽視的一部分。為了達(dá)到發(fā)展和生態(tài)的平衡，生態(tài)轉(zhuǎn)移支付是必不可少的環(huán)節(jié)。然而近年來(lái)許多地方官員不在乎生態(tài)投資的實(shí)際效益。因此國(guó)家頒布新規(guī)將嚴(yán)查生態(tài)轉(zhuǎn)移支付資金使用績(jī)效。在生態(tài)轉(zhuǎn)移支付資金的使用上，要求享受轉(zhuǎn)移支付的基層政府要將資金重點(diǎn)用于環(huán)境保護(hù)以及涉及民生的基本公共服務(wù)領(lǐng)域。為了更好地迎合國(guó)家政策及促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展，我們通過(guò)研究建立相關(guān)的績(jī)效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確保生態(tài)轉(zhuǎn)移支付績(jī)效審計(jì)可以更好的實(shí)施。

一、政府生態(tài)轉(zhuǎn)移支付績(jī)效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)概述

人類社會(huì)正面臨著越來(lái)越嚴(yán)峻的生態(tài)環(huán)境的威脅，在生態(tài)問(wèn)題的治理這一類公共事物上，政府責(zé)無(wú)旁貸。為維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，引導(dǎo)地方政府加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，提高國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)所在地政府基本公共服務(wù)保障能力，中央財(cái)政設(shè)立國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付。

生態(tài)績(jī)效審計(jì)則是通過(guò)檢查被審計(jì)單位和項(xiàng)目的環(huán)境生態(tài)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，依照一定標(biāo)準(zhǔn)，評(píng)價(jià)資源開(kāi)發(fā)利用、環(huán)境保護(hù)、生態(tài)循環(huán)狀況和發(fā)展?jié)摿Φ暮侠硇?、有效性，并?duì)其效果與效率表示意見(jiàn)，促進(jìn)政府財(cái)政利用率等績(jī)效的一種審計(jì)活動(dòng)。在績(jī)效審計(jì)中，審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)則是用來(lái)衡量、考核、評(píng)價(jià)審計(jì)對(duì)象效益高低、優(yōu)劣的標(biāo)準(zhǔn)和尺度，也是審計(jì)人員提出審計(jì)意見(jiàn)、做出審計(jì)結(jié)論的基本依據(jù)。因此，在績(jī)效審計(jì)中，選擇和確立合適的審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)是非常重要的一環(huán)。只有正確選用績(jī)效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，才能對(duì)被審單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行客觀、準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)。

政府生態(tài)轉(zhuǎn)移支付績(jī)效審計(jì)作為一項(xiàng)由政府出資對(duì)地方生態(tài)做出的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，我們需找到一套符合我國(guó)發(fā)展目標(biāo)的生態(tài)轉(zhuǎn)移支付績(jī)效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，來(lái)確定這項(xiàng)資金補(bǔ)償在合規(guī)性、真實(shí)性的基礎(chǔ)上，是否按照規(guī)定用途使用、是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)、是否發(fā)揮了應(yīng)有的作用等。

二、政府生態(tài)轉(zhuǎn)移支付績(jī)效審計(jì)現(xiàn)狀

（一）國(guó)外轉(zhuǎn)移支付審計(jì)制度。美國(guó)政府對(duì)轉(zhuǎn)移支付的審計(jì)主要是在財(cái)務(wù)審計(jì)的基礎(chǔ)上開(kāi)展績(jī)效審計(jì)。財(cái)務(wù)審計(jì)，考察財(cái)務(wù)工作恰當(dāng)性，被審計(jì)單位提交的財(cái)務(wù)報(bào)告是否公正、嚴(yán)格遵守有關(guān)的法律法規(guī)。績(jī)效審計(jì)的目的是確定被審計(jì)單位是否以經(jīng)濟(jì)的、有效的方式管理和使用資源；確定低效率的原因，包括管理信息系統(tǒng)、管理程序或組織機(jī)構(gòu)不完善的原因。

德國(guó)審計(jì)部門(mén)對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的重要審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)為合規(guī)性和效益性。合規(guī)性是審查現(xiàn)行的管理規(guī)定和原則是否得到了遵守，包括記賬方法的正確性和管理措施的合法性。效益性則是審查被審計(jì)單位在實(shí)現(xiàn)目標(biāo)過(guò)程中是否講求經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性。

借鑒西方國(guó)家對(duì)于政府轉(zhuǎn)移支付審計(jì)制度，我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付審計(jì)制度仍處于過(guò)渡階段，各個(gè)方面還不夠完善，我們應(yīng)對(duì)轉(zhuǎn)移支付專項(xiàng)資金開(kāi)展績(jī)效審計(jì)。本文則著重研究生態(tài)績(jī)效審計(jì)方面。

（二）我國(guó)政府生態(tài)轉(zhuǎn)移績(jī)效審計(jì)

1.政府生態(tài)轉(zhuǎn)移支付內(nèi)容。我國(guó)政府生態(tài)轉(zhuǎn)移支付績(jī)效審計(jì)主要有兩方面的內(nèi)容：一是環(huán)境保護(hù)和治理，二是基本公共服務(wù)。

環(huán)境保護(hù)和治理，即委托相關(guān)部門(mén)對(duì)享受該項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付地區(qū)的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，采取定期普查、年度抽查以及專項(xiàng)檢查相結(jié)合的方式進(jìn)行績(jī)效評(píng)估，通過(guò)合理的審計(jì)方法看環(huán)境是否達(dá)標(biāo)，資金是否有效的利用。

基本公共服務(wù)具體指標(biāo)包括：學(xué)齡兒童凈入學(xué)率、每萬(wàn)人口醫(yī)院（衛(wèi)生院）床位數(shù)、參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)人口比例、參加城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)人口比例等。通過(guò)以上指標(biāo)進(jìn)行審計(jì)，提出意見(jiàn)或建議。

2008年我國(guó)環(huán)境保護(hù)部中國(guó)科學(xué)院對(duì)我國(guó)內(nèi)地31個(gè)省級(jí)行政單位的陸地進(jìn)行了生態(tài)功能區(qū)劃。2011年《國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》給出環(huán)境保護(hù)和治理所涉及的生態(tài)環(huán)境指標(biāo)（EI）體系，以及須重點(diǎn)考察的基本公共服務(wù)項(xiàng)目。

2.政府生態(tài)轉(zhuǎn)移支付績(jī)效審計(jì)特點(diǎn)。一是公平性，由于不同地方不同區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和具體情況要求不同，我們?cè)谶M(jìn)行生態(tài)轉(zhuǎn)移支付審計(jì)時(shí)，要理性客觀的理解公平性在審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)中的應(yīng)用。只有把握正確的公平尺度才可以更好地做出審計(jì)意見(jiàn)。

二是宏觀性，生態(tài)轉(zhuǎn)移支付中所涉及的環(huán)境和基本公共服務(wù)都是服務(wù)于全社會(huì)的，其產(chǎn)生的效益將在很大的范圍內(nèi)發(fā)生作用，并且有相當(dāng)一部分效益以潛在的、轉(zhuǎn)換的形式間接表現(xiàn)出來(lái)，因此，只有立足于宏觀的標(biāo)準(zhǔn)，才能做出全面、正確的評(píng)價(jià)。

三是多元性，政府生態(tài)績(jī)效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)并不是使用貨幣計(jì)量的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，而是大量的非貨幣計(jì)量尺度指標(biāo)。其審計(jì)應(yīng)用的領(lǐng)域是多方面的，涉及的績(jī)效目標(biāo)是多樣的。在設(shè)立審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)要充分考慮到這種多元性，才不會(huì)片面。

長(zhǎng)期性及可持續(xù)發(fā)展，在生態(tài)系統(tǒng)中，一些成果如森林綠化面積，水土涵養(yǎng)等并不是立刻就可以顯現(xiàn)的，而是要經(jīng)過(guò)一段時(shí)間才可以表現(xiàn)出來(lái)，這是一種長(zhǎng)期的可持續(xù)狀態(tài)。我國(guó)長(zhǎng)期堅(jiān)持走可持續(xù)發(fā)展路線，在審計(jì)當(dāng)中我們也要考慮到這種長(zhǎng)期性和持續(xù)性。

（三）研究的目的與意義。政府生態(tài)轉(zhuǎn)移支付績(jī)效審計(jì)其根本目的是改善環(huán)境生態(tài)管理，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。具體目的是對(duì)生態(tài)管理各步驟的績(jī)效情況進(jìn)行審計(jì)評(píng)價(jià)，找出影響生態(tài)轉(zhuǎn)移支付績(jī)效的消極因素，提出建設(shè)性審計(jì)意見(jiàn)，促進(jìn)政府生態(tài)轉(zhuǎn)移支付的高效運(yùn)行。合理的生態(tài)轉(zhuǎn)移支付績(jī)效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)可以加強(qiáng)國(guó)家生態(tài)轉(zhuǎn)移支付績(jī)效審計(jì)監(jiān)督，減少資金浪費(fèi)及舞弊行為，使政府生態(tài)轉(zhuǎn)移支付制度更加透明化。生態(tài)轉(zhuǎn)移支付績(jī)效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的完善，可以促使績(jī)效審計(jì)各方面工作的開(kāi)展，是績(jī)效審計(jì)的前提和基礎(chǔ)。建立完善的生態(tài)轉(zhuǎn)移支付績(jī)效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，可為今后我國(guó)政府的其他轉(zhuǎn)移支付專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)起到借鑒作用。

三、建立政府生態(tài)轉(zhuǎn)移支付績(jī)效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的原則要求

（一）科學(xué)性原則?？茖W(xué)性原則是在設(shè)計(jì)績(jī)效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，把握績(jī)效審計(jì)內(nèi)涵的正確性、數(shù)學(xué)處理方法的邏輯嚴(yán)密性以及參量因素分析的準(zhǔn)確性等幾個(gè)方面。由于生態(tài)績(jī)效的影響因素復(fù)雜，為真實(shí)反映績(jī)效情況，要全面反映各有關(guān)要素和各有關(guān)環(huán)節(jié)的關(guān)聯(lián)及彼此間的相互作用過(guò)程，力求科學(xué)合理。

（二）適當(dāng)性原則。適當(dāng)性原則設(shè)計(jì)審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)便于對(duì)政府的責(zé)任履行狀況做出評(píng)價(jià)，綜合考慮可能影響評(píng)價(jià)結(jié)論的因素，使國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府的生態(tài)管理責(zé)任做出合理一致的評(píng)價(jià)，做到既突出重點(diǎn)，又保持相對(duì)統(tǒng)一。

（三）合規(guī)性原則。依法治國(guó)是我國(guó)建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的基本方略。對(duì)于政府生態(tài)轉(zhuǎn)移支付績(jī)效審計(jì)來(lái)說(shuō)，審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該遵循相關(guān)法律法規(guī)，通過(guò)法律的權(quán)威性、強(qiáng)制性、透明性和規(guī)范性，避免政府績(jī)效審計(jì)的隨意性，提高審計(jì)結(jié)論的可信性，促進(jìn)審計(jì)工作的順利開(kāi)展。

（四）可操作性原則?？刹僮餍允侵冈跐M足審計(jì)目標(biāo)需要的前提下，從我國(guó)實(shí)際情況出發(fā)，在設(shè)計(jì)審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)概念要清晰，表達(dá)方式簡(jiǎn)單易懂，數(shù)據(jù)來(lái)源易于采集，使績(jī)效審計(jì)中的定性指標(biāo)量化，這樣才能使生態(tài)轉(zhuǎn)移支付績(jī)效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)真正適應(yīng)逐步深化的需要。

四、政府生態(tài)轉(zhuǎn)移支付績(jī)效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的確定

（一）績(jī)效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的選擇基準(zhǔn)。根據(jù)績(jī)效審計(jì)的3E原則，我們?nèi)詮母境霭l(fā)，具體從經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性三個(gè)方面確立審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)。

經(jīng)濟(jì)性，在政府生態(tài)轉(zhuǎn)移支付體系中，體現(xiàn)在政府部門(mén)投入建設(shè)資金所得到的回報(bào)。如：環(huán)境污染治理占GDP的比重、環(huán)保投資增長(zhǎng)率、投資回報(bào)率等。

效率性，即投入與產(chǎn)出之間的比率。在生態(tài)轉(zhuǎn)移支付體系中，表現(xiàn)為森林覆蓋率、植被覆蓋率等。

效果性，強(qiáng)調(diào)的是最終結(jié)果和既定目標(biāo)之間的比較。在生態(tài)轉(zhuǎn)移支付體系中，表現(xiàn)為工業(yè)污染源排放達(dá)標(biāo)率、優(yōu)良以上空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)率等。

（二）基于模糊綜合評(píng)價(jià)法建立政府生態(tài)績(jī)效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)模型。模糊綜合評(píng)價(jià)法是一種基于模糊數(shù)學(xué)的綜合評(píng)標(biāo)方法。該綜合評(píng)價(jià)法根據(jù)模糊數(shù)學(xué)的隸屬度理論把定性評(píng)價(jià)轉(zhuǎn)化為定量評(píng)價(jià)，即用模糊數(shù)學(xué)對(duì)受到多種因素制約的事物或?qū)ο笞龀鲆粋€(gè)總體的評(píng)價(jià)，下面我們利用這種方法建立模型。

參考IS014000環(huán)境系列標(biāo)和加拿大特許會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)《環(huán)境績(jī)效報(bào)告》，我們構(gòu)建具體的生態(tài)轉(zhuǎn)移支付績(jī)效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)體系。

第一步，建立模糊綜合評(píng)判因素集U。U={U1，U2，U3，U4}，代表影響政府生態(tài)轉(zhuǎn)移支付的各種影響因素，其中U1代表經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)，U2代表環(huán)境狀況指標(biāo)，U3代表自然生態(tài)指標(biāo)。U4代表基本公共服務(wù)指標(biāo)。

表1 生態(tài)轉(zhuǎn)移支付績(jī)效審計(jì)指標(biāo)

第二步，定性指標(biāo)評(píng)價(jià)矩陣的建立。對(duì)定性指標(biāo)進(jìn)行評(píng)判，打分等級(jí)分為優(yōu)秀（5）、良好（4）、中等（3）、合格（2）、較差（1），并構(gòu)成評(píng)價(jià)集 V={優(yōu)秀，良好，中等，合格，較差}。建立模糊隸屬度賦值法下的隸屬度表。

第三步，對(duì)評(píng)價(jià)集內(nèi)的優(yōu)秀、良好、中等、合格和較差分別賦予數(shù)值 5、4、3、2、1， 則評(píng)價(jià)集內(nèi)等級(jí)權(quán)重分別是，得到等級(jí)權(quán)重向量A。

第四步，評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重頻數(shù)的統(tǒng)計(jì)。將績(jī)效審計(jì)的6個(gè)指標(biāo)內(nèi)容組成因數(shù)集U，根據(jù)權(quán)重分配調(diào)研表，專家對(duì)因數(shù)集中的元素，提出權(quán)重，根據(jù)收回的數(shù)據(jù)，對(duì)每個(gè)元素μi進(jìn)行權(quán)重統(tǒng)計(jì)試驗(yàn)，步驟如下：

A：從μi的權(quán)重中找出最大值Mi和最小值mi，即Mi=max{aij}； mi=m in{aij}(j=1,2,…,n)。

B：選取 P=5，利用取得權(quán)重分組組距，將其分成5組。

C：統(tǒng)計(jì)落在各組內(nèi)權(quán)重的頻數(shù)和頻率。

D：根據(jù)頻數(shù)頻率分布情況，將最大頻率所在分組中的組中值或組中值臨近的值作為因素μi的權(quán)重ai（i=1,2,3,4），從而得到權(quán)重向量。

第五步，生態(tài)轉(zhuǎn)移支付績(jī)效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的模糊評(píng)價(jià)過(guò)程：

對(duì)經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)做一級(jí)模糊綜合評(píng)價(jià)：當(dāng)i=1時(shí)，對(duì)政策認(rèn)同度進(jìn)行一級(jí)模糊綜合評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)的權(quán)重分配為：(A11A12A13)

對(duì)計(jì)劃投資資金節(jié)約率評(píng)價(jià)為：

采用同樣方法對(duì)其他指標(biāo)進(jìn)行模糊評(píng)價(jià),此處省略。

對(duì)生態(tài)轉(zhuǎn)移支付績(jī)效審計(jì)綜合評(píng)價(jià)為：

第六步，量化評(píng)價(jià)結(jié)果，其綜合評(píng)價(jià)得分為：

W=(a1a2a3a4)·vT=(Z)

參照評(píng)價(jià)尺度，對(duì)政府生態(tài)轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，分析績(jī)效審計(jì)的整體情況。

績(jī)效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)本身應(yīng)是靈活多樣的，隨著每一個(gè)審計(jì)項(xiàng)目具體的關(guān)注領(lǐng)域和審計(jì)目標(biāo)的不同而有所不同，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)不是一成不變的標(biāo)準(zhǔn)，而是給出一個(gè)可供參考的標(biāo)準(zhǔn)指南，一個(gè)可供選用的政府生態(tài)轉(zhuǎn)移支付績(jī)效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)范本。

本文針對(duì)政府轉(zhuǎn)移支付作用于生態(tài)部分的研究，提供了一個(gè)可供參考的績(jī)效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，并利用這套標(biāo)準(zhǔn)基于模糊綜合評(píng)價(jià)法建立評(píng)級(jí)體系，應(yīng)用于績(jī)效審計(jì)當(dāng)中。

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