公眾參與水資源管理研究——以寧波市水資源管理為例

閆麗娟，吳 娟，沈大軍，于浩偉

（1.中國水利水電科學(xué)研究院 水資源所，北京 100038；2.中國人民大學(xué) 環(huán)境學(xué)院，北京 100872）

1 研究背景

水資源是典型的公共資源，在其管理過程中，不可避免的存在著公地悲劇、外部性、市場失靈與政府失靈等問題。公眾參與水資源管理，可以有效減少市場、政府失靈帶來的負(fù)面影響，提高決策者和公眾對水資源重要性的認(rèn)知程度，促使決策和政策實施過程高效、公平，實施結(jié)果具備可持續(xù)性[1]。

國內(nèi)外學(xué)者對公眾參與的含義有不同的理解。公眾參與理論的先驅(qū)Amstein[2]認(rèn)為公眾參與是一種權(quán)力的再分配。Garson等[3]提出，“公眾參與是在方案的執(zhí)行和管理方面，政府提供更多回饋的渠道以回應(yīng)民意，并使公眾能以更直接的方式參與公共事務(wù)”。國內(nèi)學(xué)者也結(jié)合各自的研究領(lǐng)域給出了公眾參與的相關(guān)含義[4-6]。目前比較認(rèn)可的是“政府與社會民眾之間通過一種合法的、合理的、公平的渠道就政府政策、行政決策、行政問題的解決等行政外部行為進(jìn)行協(xié)商、協(xié)調(diào)的機(jī)制”[7]。

隨著對公眾參與理論研究的日益深入，水資源管理中的公眾參與問題也越來越引起學(xué)者的關(guān)注。Larson等[8]基于地域范圍評價了民眾對公眾參與水資源管理的態(tài)度；Newig等[9]結(jié)合奧地利的圣帕爾滕和德國的奧斯納布呂克兩地區(qū)的水資源管理實踐，給出公眾參與的最佳切入時機(jī)。國內(nèi)學(xué)者主要從公眾參與水資源管理的理論基礎(chǔ)和體制等層面進(jìn)行針對性的研究。程曉冰[10]、梁建義[11]分別從理論層面分析了公眾參與水資源管理的條件、意義及保障措施；胡新輝等[12]在分析公眾參與的技術(shù)與經(jīng)濟(jì)可行性的基礎(chǔ)上，利用利益相關(guān)者分析法及小組德爾菲法，確定了公眾的價值觀與偏好。李丹等[13]結(jié)合我國流域管理的體制現(xiàn)狀，提出了公眾參與決策管理的措施。作為水資源管理中應(yīng)用最廣泛的領(lǐng)域，用水戶協(xié)會從1990年引入我國以來，在北方缺水地區(qū)得到了迅速的發(fā)展，目前已成為我國灌區(qū)用水管理的標(biāo)準(zhǔn)模式。

由于水資源管理問題具有多主體、多目標(biāo)、多價值觀的決策特點，如何根據(jù)宏觀層面的政策框架和措施，結(jié)合區(qū)域的水資源管理目標(biāo)，減少市場和政府失靈帶來的負(fù)面影響，已成為當(dāng)前水資源管理中公眾參與亟需解決的問題。本文以此為契機(jī)，結(jié)合當(dāng)前相關(guān)理論，針對寧波市水資源管理的現(xiàn)狀，進(jìn)行公眾參與水資源管理問題的研究。本文的研究成果可為完善水資源管理中公眾參與的相關(guān)理論研究提供依據(jù)。

2 研究區(qū)水資源管理現(xiàn)狀

寧波市地處浙江東部，是我國東南沿海重要的港口城市。研究區(qū)多年平均水資源總量75億m3，水資源總量相對豐富，但河網(wǎng)水質(zhì)較差，水質(zhì)型缺水問題嚴(yán)峻。目前，寧波市水資源的行政管理相對比較分散、城鄉(xiāng)及水量水質(zhì)分割管理嚴(yán)重，不利于水資源一體化的綜合管理。從水資源開發(fā)利用的過程來看，除取水由水利局管理外，供水、用水和排水由多個部門共同管理；在體制方面，水利局、城市管理局和環(huán)保局都擁有部分水資源管理職能（圖1），這在一定程度上加大了部門協(xié)調(diào)的行政成本，促生權(quán)責(zé)不明等問題，降低了水資源管理的效率。

圖1 寧波市水資源管理職能交叉框架

2.1 公眾參與水資源管理信息公開框架信息公開是公眾參與的基礎(chǔ)。根據(jù)國家和浙江省的有關(guān)規(guī)定，寧波市建立了公眾參與水資源管理的法律框架，為實施公眾參與提供了制度保障。根據(jù)《中華人民共和國憲法》、《水法》、《水污染防治法》、《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》、《政府信息公開條例》、《政府價格聽證辦法》等法律、法規(guī)和部門規(guī)章，寧波市制定并出臺了《寧波市政府信息公開規(guī)定》、《寧波市水利局政府信息公開指南》。這些法律保障了公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，為公眾有效地參與水資源管理提供了依據(jù)。但這些政策法規(guī)只對公眾參與做了原則性的規(guī)定，沒有明確公眾參與水資源管理的范圍、途徑、程序和方法，對公眾的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)等權(quán)利的規(guī)定也過于狹隘[14]。

寧波市水資源管理的信息公開形式包括主動公開和依申請公開2大類。信息公開的內(nèi)容主要有水利概況、機(jī)構(gòu)職能、政策法規(guī)及相關(guān)政務(wù)。具體信息公開的形式如圖2所示。相關(guān)政務(wù)信息主要包括工作計劃、人事任免、發(fā)展規(guī)劃等。在當(dāng)前的水資源管理模式下雖然公開水利規(guī)劃的內(nèi)容，但對規(guī)劃的完成進(jìn)度不予公布。盡管寧波市水利信息公開中存在公開力度不足等問題，但研究區(qū)水管理部門已建立起良好的信息公開平臺，為公眾有效參與決策的實施奠定了基礎(chǔ)。

圖2 寧波市信息公開的形式

2.2 公眾參與水資源管理方式及存在的問題隨著以網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)為代表的新興媒體的迅猛發(fā)展，寧波市公眾參與水資源管理的方式也日益多樣化。目前主要的參與方式有問卷調(diào)查、網(wǎng)絡(luò)參與、聽證會、專家論證座談會。同時，寧波市水利局正努力通過搭建的公眾參與平臺使公眾參與水資源管理決策，以提高決策的質(zhì)量和可行性。雖然寧波市水利局按照相關(guān)規(guī)定實施了公眾參與，但實施效果較差，沒有體現(xiàn)出公眾參與應(yīng)有的功效（見表1）。

表1 寧波市公眾參與水資源管理的形式

問卷調(diào)查不需要參與者具有專業(yè)知識，適于做決策前及決策后的實施環(huán)境、效果及民意調(diào)查。結(jié)合2011年4月浙江省農(nóng)村水利總站對農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)和運行管理措施的調(diào)查工作要求，在寧波的余姚市、象山縣兩地，向相關(guān)管理者及水廠運營者就飲水安全保障行政首長負(fù)責(zé)制等方面存在的問題向民眾廣泛的征詢意見。從調(diào)查對象來看，被調(diào)查者均是管理者及運營商，缺少農(nóng)村用水戶的參與。僅僅從管理者及運營商的角度來分析農(nóng)村飲水安全問題很難提出解決問題的有效措施，即便所做決策較為合理，也難以得到用水戶的認(rèn)同，不利于決策的實施。

從網(wǎng)絡(luò)參與水資源管理的現(xiàn)狀看，公眾參與的積極性不高，大多關(guān)注與自身利益較為相關(guān)的問題（如咨詢考試、推銷業(yè)務(wù)等），且多為事后參與（如反映缺水、水質(zhì)差等方面的問題）；同時，政府的信息公開也存在一定的滯后性（如水利工程項目的進(jìn)度問題）。

座談會具有實施簡便，行政機(jī)關(guān)的裁量余地大等優(yōu)點，適于解決時間緊迫、爭議較小的問題。專家論證適于解決相關(guān)方利益明確，專業(yè)性較強(qiáng)的問題。在我國大多采用舉辦專家論證座談會的形式，解決水資源管理中的眾多問題，以提高管理效率和質(zhì)量。寧波市水利局舉辦的專家論證座談會幾乎涉及水利建設(shè)的各個方面，但透明度差，加之專家意見多局限于技術(shù)層面，而非利益訴求，且存在附和強(qiáng)勢利益方的道德風(fēng)險，使得在處理諸如蓄滯洪區(qū)劃分、供水等涉及到用水戶切身利益的問題時，難以反映公眾的普遍利益。

目前，價格聽證會是發(fā)展較為成熟的參與方式，但學(xué)術(shù)界總體認(rèn)為聽證會不能廣泛覆蓋公眾，少數(shù)典型參加者難以代表廣大公眾（尤其是弱勢群體）的利益，因此在某些時候往往流于形式[15]。2009年寧波市物價局根據(jù)相關(guān)規(guī)定，擬定了兩套水資源提價方案并組織了聽證會，其中參加人員15名，旁聽人員10名。參加人員由消費者權(quán)益保護(hù)委員會、市城市管理局及財政局等部門的推薦人員組成，旁聽人員從區(qū)物價局中隨機(jī)抽取產(chǎn)生。會中，87%的參加人認(rèn)為水價調(diào)整是必要的，并建議調(diào)幅控制在10%～30%之間。會后，物價局對原定方案做了調(diào)整，但其確定的最終漲幅45.45%仍高于大部分公眾的可接受限度。對此，物價局負(fù)責(zé)人從提價的意義和供水成本兩方面給出了調(diào)整水價的解釋，但由于沒有充分反映弱勢群體利益（參加人名額有限且多是通過推薦產(chǎn)生，難以全面反映弱勢群體的利益）、沒有建立暢通的信息反饋機(jī)制（政府部門沒有明確給出拒絕或接受參加人員意見的理由）、沒有備選方案（初定的調(diào)整方案都是漲價方案，沒有給出保持或降低現(xiàn)行水價對經(jīng)濟(jì)社會的影響分析）等原因，降低了公眾參與的積極性。

從寧波市公眾參與水資源管理的過程看，其公眾參與主要存在以下問題：（1）在公眾參與水資源管理的法律保障方面，缺乏可適性的程序規(guī)定。（2）從政府角度看，水利部門公開的信息多是決策后的結(jié)果且存在滯后性，使得信息公開很大程度上僅起到事后通知的作用，對公眾參與決策的幫助不大；缺乏信息反饋機(jī)制，不利于提高公眾參與的積極性；缺少實施公眾參與的相關(guān)配套措施，導(dǎo)致公眾參與效果不理想。（3）從參與者角度看，寧波市公眾參與的熱情不高，且多為事后參與；弱勢群體所形成的較為正式的非政府組織數(shù)量較少，且組織化程度低，鮮有機(jī)會參與公共政策制定過程。（4）從公眾參與方式看，政府部門傾向于行政機(jī)關(guān)采用載量余地較大的方式處理相關(guān)的水利問題，但由于水利問題的復(fù)雜性及公眾參與方式自身的局限性，當(dāng)前公眾參與的效果并不理想。

2.3 公眾參與所處階段分析公眾參與的發(fā)展受制于法律制度、公民素質(zhì)以及信息公開程度等多種因素的制約[16]。孫柏瑛[17]根據(jù)Amstein[2]的公眾參與階梯論，給出公眾參與應(yīng)包含3個階段：非實質(zhì)性參與、象征性參與、完全型參與。從政府在促進(jìn)公眾參與的主動性方面看，非實質(zhì)性參與是指政府對公眾實施信息封鎖，在決策過程中較多的將其意志強(qiáng)加給公眾；象征性參與可理解為政府通過信息公開、政務(wù)咨詢及提供參與平臺等手段安撫公眾；完全型參與的主要特點是政府賦予公眾（尤其是弱勢群體）權(quán)力，給予其參與決策的機(jī)會，以實現(xiàn)公眾自治。從公眾參與的積極性看，在第1階段，公眾的主要特點是對政府的不信任和參與冷漠；在第2階段，公眾只對涉及其切身利益的事件較為關(guān)心，其總體表現(xiàn)為參與不積極；第3階段，公眾對公共事務(wù)有很強(qiáng)的參與意愿，且有能力參與管理。而無論是信息公開、賦予權(quán)力還是提供參與平臺，提高公眾的積極性都離不開法律制度的保障。本文根據(jù)寧波市現(xiàn)有的公眾參與水資源管理的法律制度、信息公開及公眾參與平臺、政府部門處理水資源問題的方式、公眾參與的積極性的特點，分析得出寧波市的公眾參與水資源管理處于象征性參與階段，完全型公眾參與水資源管理的機(jī)制尚未建立。

3 寧波市完全型公眾參與水資源管理

3.1 構(gòu)建措施

3.1.1 宏觀層面理論分析 建立和完善公眾參與的水資源管理機(jī)制是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，它涉及經(jīng)濟(jì)、社會、資源及環(huán)境等多個領(lǐng)域。有效公眾參與的建立，不僅需要微觀層面中完善的非政府組織、暢通的信息反饋機(jī)制，還需要宏觀層面的公眾參與意識、教育與政策法規(guī)之間的相互配合。完全型公眾參與的最終目標(biāo)是公眾自治。但在寧波現(xiàn)有的水資源管理模式下，完全型公眾參與或許可理解為一種有效的公眾參與，其外在特點是：（1）政府在不違反相關(guān)法律規(guī)定的情況下，盡可能提供對公眾參與決策有幫助的信息；（2）公眾（尤其是弱勢群體）積極參與決策完全出于自己的意愿，而且能充分表達(dá)自己的意見；（3）政府和公眾間構(gòu)建信息反饋機(jī)制，以促使政府及其組織機(jī)構(gòu)支持和重視公眾參與，并對民意做出積極主動地回應(yīng)，進(jìn)而提高決策的質(zhì)量和公眾對決策的認(rèn)同度。因此，從宏觀層面而言，為使寧波市建立有效的公眾參與機(jī)制，提高公眾參與的主動性和積極性是2個關(guān)鍵措施。宏觀層面的具體措施，如圖3所示。

圖3 宏觀層面建立完全型公眾參與的措施

3.1.2 微觀層面的實施措施 在微觀層面，選擇適當(dāng)?shù)膮⑴c方式是有效實施公眾參與的關(guān)鍵。寧波市水資源管理中，公眾參與的主要領(lǐng)域包括：水價及水資源費調(diào)整、水環(huán)境保護(hù)、水利工程管理等方面。在水價和水資源費調(diào)整方面，幾乎決策區(qū)域內(nèi)的每個個體都是利益相關(guān)者，對公眾的專業(yè)知識要求較低。因而，相關(guān)部門應(yīng)利用涉及面較廣的方式（如問卷調(diào)查、聽證會）獲取信息，了解用水者的承受能力；同時為保障弱勢群體利益，可利用國外典型小組[9]的方法來獲取弱勢群體的信息；采用專家論證及多方協(xié)商的方法，實現(xiàn)調(diào)整的水價既能發(fā)揮經(jīng)濟(jì)杠桿作用，又能被弱勢群體所接受；發(fā)布決策方案時應(yīng)附帶接受或拒絕參與者建議的解釋，以避免公眾參與流于形式。水環(huán)境保護(hù)及水利工程建設(shè)方面涉及大量的利益相關(guān)者，需要參與公眾具有相關(guān)的專業(yè)知識。為此，寧波市相關(guān)部門選擇參與方式時，應(yīng)以典型小組、聽證會、座談會、專家論證、多方協(xié)商等方式為主，同時在處理公眾意見時采用情景分析的模式，以避免決策者的主觀性。在發(fā)布決策方案時除了給出接受或拒絕參與者建議的解釋外，還應(yīng)給出通過情景分析處理公眾意見的原理及利弊，提高公眾對決策的公眾可接受度。另外，可借鑒北方地區(qū)農(nóng)民用水戶協(xié)會的模式，制定相關(guān)管理辦法，積極組建不同的用水團(tuán)體，提高公眾的代表性。

3.2 完善策略針對寧波市建立完全型公眾參與過程中參與方式自身的局限性，給出基于實施層面的相關(guān)建議。

（1）為了減少信息不對稱的影響并提高社會參與度，采用問卷調(diào)查的方式征詢意見。由于公眾所表達(dá)的意見趨于發(fā)散，因此，寧波市相關(guān)部門應(yīng)設(shè)計科學(xué)控制流程，確保公眾意見逐漸收斂。

（2）聽證會作為傳統(tǒng)參與模式，存在參與人員有限且其選擇易受主持方影響、因信息不對稱導(dǎo)致的參與人員難以提出實質(zhì)性的意見等問題[18]。對此，寧波市相關(guān)部門應(yīng)合理選擇參與人數(shù)，引入第三方社會公證機(jī)構(gòu)，監(jiān)督參與者構(gòu)成情況；在不違背國家相關(guān)法規(guī)的前提下，加大信息公開力度及深度；同時應(yīng)按照《政府價格聽證辦法》的規(guī)定，在聽證記錄中給出拒絕或接受公眾意見的解釋并予以公示。

（3）座談會是中國特有的公眾參與形式，但由于其具有召開比較隨意、參加人數(shù)有限、公開程度不夠等缺點，因此，座談會有時更多的是內(nèi)部人員交流的一種形式[15]。對此，寧波市相關(guān)部門應(yīng)加強(qiáng)對座談會的內(nèi)容和程序立法工作的研究，同時盡可能邀請新聞媒體參加，增加其公開程度。

（4）公共決策涉及到事實判斷和價值選擇問題，專家可憑借其專業(yè)經(jīng)驗提出對決策有較強(qiáng)參考價值的意見，能很好的解決事實判斷問題。但由于諸多因素的影響，專家的觀點也有一定的局限性，同時，由于多數(shù)情況下專家并非利益相關(guān)者，難以代表廣大公眾做出價值選擇。對此，在參與決策制定時，寧波市相關(guān)部門應(yīng)加強(qiáng)和完善弱勢群體的利益代表機(jī)制，并建立專家問責(zé)制度，對專家因附和強(qiáng)勢利益方所造成的不良后果進(jìn)行追究。

另外，由于寧波市水資源“取供用排”等相關(guān)職能分屬不同部門管理，在缺乏信息共享機(jī)制的情況下，會在一定程度上阻礙有效公眾參與水資源管理機(jī)制的建立。為此，寧波市水利局、城市管理局、環(huán)保局應(yīng)定期召開水資源管理聯(lián)席會議并共同組織水資源保護(hù)宣傳會，定期回應(yīng)公眾有關(guān)涉水事務(wù)的投訴和疑問，避免因相關(guān)專業(yè)信息和裁量權(quán)的缺失阻礙信息反饋渠道的建立，挫敗公眾參與水資源管理的積極性。

4 結(jié)語

本文通過對寧波市公眾參與水資源管理現(xiàn)狀、問題及相關(guān)理論進(jìn)行分析，得出寧波市公眾參與水資源管理處于Amstein所描述的象征性參與階段。為建立完全型公眾參與，寧波市相關(guān)部門需要進(jìn)一步從信息公開、宣傳教育、信息反饋、參與方式選擇方面完善法律制度，以提高公眾參與的積極性，減少市場和政府失靈帶來的負(fù)面影響，實現(xiàn)水資源可持續(xù)利用，社會、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境可持續(xù)發(fā)展。我國的公眾參與水資源管理的研究仍處于探索階段，由于水資源管理的復(fù)雜性及各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的差異性，難以找到一個統(tǒng)一的公眾參與模式。因此，如何結(jié)合區(qū)域特色，建立有效的公眾參與機(jī)制仍是今后水資源管理研究的重點。

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