鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行力及其環(huán)境探析

柯尊清，吳春雨

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行力概念

在現(xiàn)代公共管理領(lǐng)域中，執(zhí)行一般被看作是落實(shí)和實(shí)施活動(dòng)的總和，是公共管理程序性機(jī)制中的介于決策和評(píng)估的一個(gè)環(huán)節(jié)［1］。謝慶奎持政府執(zhí)行說，認(rèn)為政府執(zhí)行力是行政機(jī)關(guān)依照法律法規(guī)有效推行和落實(shí)既定政策的實(shí)際能力。他從政府執(zhí)行力的構(gòu)成要素方面把政府執(zhí)行力分為：組織協(xié)調(diào)力、干部領(lǐng)導(dǎo)力、政策營銷力、監(jiān)督檢查力［2］。徐珂的《政府執(zhí)行力》是國內(nèi)第一部研究政府執(zhí)行力專著。他從要素說出發(fā)，分別從領(lǐng)會(huì)力、預(yù)測力、計(jì)劃力、服從力、組織力、創(chuàng)新力、評(píng)估力、問責(zé)力、調(diào)整力九個(gè)方面探究政府執(zhí)行力的內(nèi)涵。與政府執(zhí)行力相關(guān)的概念還有政策執(zhí)行力。寧騷認(rèn)為，政府執(zhí)行是指“政府執(zhí)行主體為了實(shí)現(xiàn)公共政策目標(biāo)，通過各種措施和手段作用于公共政策對(duì)象，使公共政策內(nèi)容變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的行動(dòng)過程”［3］。

基于政府執(zhí)行力的本質(zhì)，從動(dòng)態(tài)視角看，政府執(zhí)行力是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在領(lǐng)會(huì)和把握上級(jí)政府制定的公共政策的基礎(chǔ)上，通過培育和整合公共資源，開展政策營銷和政策環(huán)境管理，通過政府執(zhí)行監(jiān)控和反饋等方式，將公共政策轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的意志力、組織力、整合力、協(xié)調(diào)力和控制力的總和；從公共政策過程看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行力是公共政策執(zhí)行力；從構(gòu)成要素看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行力是計(jì)劃力、組織力、協(xié)調(diào)力、控制力和監(jiān)督力的總和；從組成部分看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行力是執(zhí)行意志力、干部領(lǐng)導(dǎo)力、政策營銷能力、資源培值整合能力、政策環(huán)境管理能力、政府執(zhí)行創(chuàng)新能力和政府執(zhí)行控制力的有機(jī)結(jié)合。政府執(zhí)行力包含于政府能力中，政府執(zhí)行的主體可以是政府也可以是政府之外的公共組織，而政府執(zhí)行力是政府作為執(zhí)行主體的政府能力，二者的區(qū)別在于執(zhí)行主體的范圍大小不一致。

二、提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行力的意義

政府的公信力主要決定于政府對(duì)公民社會(huì)的公共服務(wù)、公共產(chǎn)品承諾與政府實(shí)際提供的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品之間的差距。公民向政府納稅，形成公共收入，政府用公共收入來為公民提供優(yōu)質(zhì)足量的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品，這已經(jīng)成為現(xiàn)代政府合法性的重要來源之一。毋庸置疑，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行力現(xiàn)狀是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府效率的指針和顯示器，通過深入剖析鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行力，能夠?qū)︵l(xiāng)鎮(zhèn)政府運(yùn)行狀況、組織機(jī)制的暢通性、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的履行情況進(jìn)行真實(shí)的再現(xiàn)的認(rèn)識(shí)。政府執(zhí)行力已經(jīng)成為了影響和制約政府提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的數(shù)量、質(zhì)量的重要因素。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作政府層級(jí)的“末梢神經(jīng)”，上連“國家”，下接鄉(xiāng)村社會(huì)，廣大農(nóng)村9億民眾通過與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的接觸而形成對(duì)國家形象的認(rèn)識(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行力直接關(guān)系著政府職能的履行和民眾對(duì)政府的評(píng)判，對(duì)其進(jìn)行深入剖析是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行力建設(shè)的前提條件。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行力的環(huán)境又是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行力的重要方面，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行力的環(huán)境進(jìn)行探析具有重要的意義。

加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行力建設(shè)是解決 “三農(nóng)問題”和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的必然要求。截至2011年第四季度，我國有13587個(gè)鄉(xiāng) （其中民族鄉(xiāng)所占比例超過6%），19683個(gè)鎮(zhèn)，7194個(gè)街道辦事處，59萬個(gè)村委會(huì)，8.9萬個(gè)居委會(huì)［5］。城市街道辦事處的數(shù)量只占到鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量的21.62%，居委會(huì)數(shù)量占村委會(huì)數(shù)量的15.8%［4］?！叭r(nóng)問題”是我國需要長期面對(duì)的重大課題，涉及面廣、任務(wù)重大，不能一蹴而就。社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)如火如荼，城鎮(zhèn)化進(jìn)程亟需推進(jìn)。政府特別是作為基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在解決“三農(nóng)問題”，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村過程和推進(jìn)城鎮(zhèn)化過程中肩負(fù)著重要的使命，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只有具備強(qiáng)大的政府執(zhí)行力，才能夠成功的完成這些重要使命。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行力剖析

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于政府行政層級(jí)的“末梢”，關(guān)注“把政策傳輸?shù)揭幌盗邢鄳?yīng)而生的結(jié)果性行動(dòng)”，更關(guān)注政策與行動(dòng)的關(guān)系［5］。由于政府公共政策化趨勢的不斷加強(qiáng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行力模型圖（圖1）以公共政策過程為主線，基于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的實(shí)際而繪制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行力是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府層級(jí)的政府執(zhí)行力，政府執(zhí)行可以分為政府執(zhí)行準(zhǔn)備、執(zhí)行實(shí)施和執(zhí)行完善三個(gè)階段。政府執(zhí)行制度、政府執(zhí)行組織文化和政府執(zhí)行技術(shù)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行系統(tǒng)的三個(gè)支柱，對(duì)政府執(zhí)行準(zhǔn)備、執(zhí)行實(shí)施和執(zhí)行完善三個(gè)階段都起著基礎(chǔ)性作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行力有七個(gè)分解力——執(zhí)行意志力、干部領(lǐng)導(dǎo)力、政策營銷能力、資源培值整合能力、政策環(huán)境管理能力、政府執(zhí)行創(chuàng)新能力、政府執(zhí)行控制力。這七個(gè)力不是機(jī)械相加，而是作為相互聯(lián)系、相互影響、相互制約的分解力的有機(jī)結(jié)合。政府執(zhí)行力的七個(gè)分解力貫穿于政府執(zhí)行的準(zhǔn)備階段、實(shí)施階段和完善階段，但是各個(gè)分解力在不同的階段各有不同的表現(xiàn)。由縣（市）政府或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府制定的公共政策，從公共政策的標(biāo)準(zhǔn)、目的和可資利用的政策資源出發(fā)，經(jīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行力系統(tǒng)，就得到政府執(zhí)行結(jié)果，即產(chǎn)出了公共產(chǎn)品、公共服務(wù)。產(chǎn)生政府執(zhí)行結(jié)果后，村委會(huì)、村小組、民眾，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其領(lǐng)導(dǎo)干部和縣（市）政府都會(huì)對(duì)政府執(zhí)行結(jié)果產(chǎn)生相關(guān)的反應(yīng)，并且通過一定的渠道對(duì)公共政策的決策、標(biāo)準(zhǔn)、目標(biāo)和政策資源產(chǎn)生再輸入。公共政策決策并不全是一次性決策，有些決策是漸進(jìn)式的，初步?jīng)Q策完成后即付諸執(zhí)行，同時(shí)在執(zhí)行中又對(duì)決策進(jìn)行完善，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既是決策主體又是執(zhí)行主體的時(shí)候。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行力起作用的過程，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行的過程，就是將公共政策轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的過程。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行力是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行意志、資源稟賦和自身能力的有機(jī)結(jié)合。

四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行力環(huán)境分析

基于對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行力的剖析，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行力的環(huán)境分析，可以從制度、組織文化和執(zhí)行技術(shù)三個(gè)方面展開。

圖1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行力模型圖

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行制度

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行制度是指通過政府組織工作而結(jié)成的政府內(nèi)組織結(jié)構(gòu)及其組織間、政府組織與組織外的環(huán)境進(jìn)行信息、能量和物質(zhì)交換的制度化的關(guān)系。具體而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行制度包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織同市場、社會(huì)的關(guān)系，縣級(jí)政府及其職能部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)武裝部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政協(xié)（僅限于部分地區(qū)）的組織構(gòu)成及其相互間的協(xié)作關(guān)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、“七站八所”、村委會(huì)的相互關(guān)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與民眾之間的互動(dòng)關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行制度是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行力的載體和保障，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行公共政策必須依靠政府執(zhí)行制度來獲取權(quán)威資源、財(cái)力資源、組織從事資源，政府執(zhí)行制度是撐起鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行力有效運(yùn)行的主心骨，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行力的重要基石。離開了政府執(zhí)行制度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府連最基本的日常運(yùn)行都實(shí)現(xiàn)不了，更談不上有效地執(zhí)行公共政策，解決公共問題、提供公共物品。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行制度的優(yōu)化與否直接決定著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行力強(qiáng)弱。加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革，轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能，優(yōu)化黨政關(guān)系，明確政企關(guān)系，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)朝著“大社會(huì)，小政府”方向進(jìn)行，建設(shè)有效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行制度是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行力建設(shè)的制度化保障。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行力的建設(shè)也能夠促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革、轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，它們是相輔相成、相互促進(jìn)的，但是，如果它們之間的關(guān)系處理不當(dāng)，也會(huì)相互掣肘、相互制約。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織文化

文化不是人類本能性的反映，而是習(xí)慣性、一貫性的社會(huì)行為模式。文化對(duì)人們的理論假設(shè)、價(jià)值觀、人生觀、世界觀、習(xí)俗等方面都具有廣泛而深刻的影響。政府執(zhí)行文化是公共政府執(zhí)行中的文化，是公共政府執(zhí)行過程中的一種主觀意識(shí)，包括作為政府執(zhí)行主體的政府及其工作公務(wù)人員所遵守的行為模式、工作方式，所堅(jiān)持的態(tài)度、情感、信仰、價(jià)值觀念，以及公共政府執(zhí)行的受眾對(duì)政府執(zhí)行進(jìn)行評(píng)判的價(jià)值觀。政府執(zhí)行文化是公共行政文化的重要內(nèi)容。“公共政策的傾向就是對(duì)政治體系作為的選擇，即對(duì)社會(huì)資源的提取和分配以及對(duì)行管制的選擇?！保?］公共政策的執(zhí)行過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其公務(wù)人員自然也有其“公共政策傾向”，這一傾向?qū)φ畧?zhí)行的方向、重點(diǎn)、力度勢必產(chǎn)生重要的影響。而作為主觀意識(shí)的“公共政策傾向”也處于不斷地被行政文化構(gòu)建和塑造中。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行文化——政府執(zhí)行中的行政文化——對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行的準(zhǔn)備階段、實(shí)施階段和完善階段都產(chǎn)生著促進(jìn)或制約作用。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行技術(shù)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行技術(shù)是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政策在執(zhí)行公共政策的過程中可資利用的方式和手段，具體而言，包括電子政務(wù)技術(shù)（主要有辦公自動(dòng)化手段和網(wǎng)絡(luò)信息傳遞技術(shù)），公共政策決策技術(shù)，政策營銷和政府動(dòng)員的工作辦法的技術(shù)手段，有效組織各種資源投入到政府執(zhí)行的組織技術(shù)，政府執(zhí)行實(shí)施和政策完善中的協(xié)調(diào)控制技術(shù)（主要有政府執(zhí)行評(píng)估技術(shù)、監(jiān)督技術(shù)、信息反饋技術(shù)和公共政策決策完善技術(shù)）等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行技術(shù)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行力的工具性資源，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行力建設(shè)的“利器”。作為技術(shù)環(huán)境的因素，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行技術(shù)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行力的有效性產(chǎn)生直接的作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行技術(shù)的進(jìn)步能夠“立竿見影”地反映鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行公共政策的效果。但是，我們也不能對(duì)工具理性過于偏愛，迷信政府執(zhí)行技術(shù)，畢竟工具理性之外還有價(jià)值理性存在。

[1]張國慶.公共行政學(xué)[M].北京：北京大學(xué)出版社,2007：263.

[2]謝慶奎,陶慶.政府執(zhí)行力探索[J].2007(11).

[3]寧騷.公共政策學(xué)[M].北京：高等教育出版社，2003：366.

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