淺析公共工程投資決策的問題與對(duì)策

明杏芬

(武昌工學(xué)院，武漢 430065)

公共工程又稱非競爭性項(xiàng)目，是政府為了公眾利益直接或間接投資形成的基礎(chǔ)性建設(shè)項(xiàng)目和社會(huì)公益性建設(shè)項(xiàng)目，是為了滿足國家或地區(qū)性社會(huì)發(fā)展需要，以增加社會(huì)福利為投資最終目標(biāo)的項(xiàng)目［1］.公共工程項(xiàng)目直接關(guān)系到人民群眾的切身利益，直接關(guān)系到黨和政府良好形象的梳理與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的良好運(yùn)行.為了從根本上彌補(bǔ)目前我國公共工程投資項(xiàng)目決策過程中的一些缺陷，防止任何不必要的資源浪費(fèi)和財(cái)產(chǎn)損失，最大限度地提高財(cái)政性資金的使用效率，改變傳統(tǒng)的公共工程項(xiàng)目管理方式，不斷提高項(xiàng)目決策水平就顯得尤為重要.

1 目前公共工程投資決策階段存在的問題

1.1 政府職能部門管理水平低下

目前，許多工程項(xiàng)目存在大量安全質(zhì)量問題，如學(xué)校、醫(yī)院、污水處理廠、橋梁工程等.特別是近幾年，全國發(fā)生了一系列橋梁塌陷事故，不得不引起人們的深思.從源頭來分析，大多數(shù)都存在著臨時(shí)組建班子進(jìn)行管理，分散管理無法集中監(jiān)督，容易造成腐敗.很多地區(qū)對(duì)于公共工程投資項(xiàng)目是搞一個(gè)工程就組建一個(gè)項(xiàng)目管理班子，這種現(xiàn)象導(dǎo)致無法對(duì)分散的業(yè)主實(shí)施有效的監(jiān)督;機(jī)構(gòu)重復(fù)設(shè)置，造成社會(huì)資源的重復(fù)配置，浪費(fèi)了大量的人力、物力和財(cái)力.

1.2 缺乏責(zé)任約束機(jī)制

當(dāng)前，我國的公共工程投資項(xiàng)目決策過程缺乏對(duì)相關(guān)行政權(quán)力的有效監(jiān)督和制約，表現(xiàn)為結(jié)構(gòu)不夠合理、配置不夠科學(xué)、程序不夠嚴(yán)密等.在公共工程決策監(jiān)督機(jī)制中，一般偏重于決策后的追懲性監(jiān)督，決策前和決策中這兩個(gè)方面的監(jiān)督相對(duì)比較薄弱［2］.實(shí)踐中，有些公共工程的決策明顯與國家的法律相違背，有些決策則與國家宏觀政策相沖突，但出于事前審查力度不夠，沒有得到及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正，往往是在造成嚴(yán)重后果或?qū)嵤┯龅絿?yán)重困難以后才引起監(jiān)督部門重視.

1.3 項(xiàng)目決策缺乏科學(xué)性

我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的立項(xiàng)權(quán)、投資管理權(quán)都掌握在政府手里，缺乏有效的外部監(jiān)督和制約，沒有建立投資決策和風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制，造成許多工程項(xiàng)目管理失控.一是公共決策權(quán)力過分集中于領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人.有的領(lǐng)導(dǎo)干部往往憑經(jīng)驗(yàn)辦事，公共決策前不搞調(diào)查研究，導(dǎo)致公共決策失誤;二是一些部門往往以部門利益為標(biāo)準(zhǔn)來行使公共決策權(quán)，忽視全局性和整體的利益，導(dǎo)致公共決策的隨意性和片面性;三是一些決策咨詢機(jī)構(gòu)實(shí)際發(fā)揮作用有限.改革開放以來，縣級(jí)以上黨政機(jī)關(guān)多數(shù)建立了政策研究機(jī)構(gòu)，許多發(fā)揮了重要作用.但由于國家對(duì)咨詢研究機(jī)構(gòu)的性質(zhì)屬性、行為方式、行為保障、工作評(píng)估、獎(jiǎng)罰等無明確要求，有關(guān)保證咨詢發(fā)展的地方性法規(guī)、政策和措施不健全.所以，這些機(jī)構(gòu)是否發(fā)揮作用主要取決于領(lǐng)導(dǎo)人的偏好，基本沒有法律、法規(guī)作保證.當(dāng)前咨詢機(jī)構(gòu)的運(yùn)行機(jī)制基本上是條塊分割、各行其是.對(duì)同一個(gè)問題的研究，又各取所需，各為其主，客觀公正性不夠.另外，政策研究機(jī)構(gòu)專業(yè)化程度不高，研究咨詢?nèi)藛T總體素質(zhì)還有差距，有分量的研究成果不多，更促使了領(lǐng)導(dǎo)不重視發(fā)揮研究機(jī)構(gòu)的作用.

1.4 項(xiàng)目決策公眾參與力度不夠

公眾參與既是社會(huì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力，是實(shí)現(xiàn)決策民主化、科學(xué)化的必經(jīng)之路.在我國現(xiàn)行的公共工程項(xiàng)目決策體制下，存在民眾力量弱、行政權(quán)力強(qiáng)的現(xiàn)象，民眾與行政機(jī)構(gòu)權(quán)力與權(quán)力缺乏平衡的對(duì)抗、對(duì)話能力，且民眾過于分散的聲音難以在決策層產(chǎn)生影響，也使決策機(jī)關(guān)面臨細(xì)枝末節(jié)的需求無所適從.

2 關(guān)于完善公共工程投資決策階段的幾點(diǎn)建議

2.1 完善有關(guān)公共工程決策的法律規(guī)范

公共工程項(xiàng)目主要涉及公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等與人民群眾切身利益息息相關(guān)的領(lǐng)域.因此，進(jìn)一步完善有關(guān)公共工程項(xiàng)目決策的行政法律規(guī)范，對(duì)于決策公共工程項(xiàng)目決策有著十分重要的現(xiàn)實(shí)意義.有必要制定與我國國情相適應(yīng)的公共工程項(xiàng)目決策法，對(duì)公共工程項(xiàng)目決策的基本問題，如決策主體、決策權(quán)限、決策范圍、決策程序、監(jiān)管主體、公眾參與、評(píng)估制度及責(zé)任追究做出原則規(guī)定［3］.

2.2 提高決策科學(xué)化

首先，實(shí)行公共工程項(xiàng)目決策程序體系的科學(xué)化.一是必須在決策程序體系中納入全生命周期的信息反饋機(jī)制，以保證使決策過程的每一階段均能獲得需要進(jìn)行及時(shí)有效的檢驗(yàn)和修正的準(zhǔn)確信息;二是應(yīng)制定遠(yuǎn)期規(guī)劃，避免不必要的損失及浪費(fèi).建議規(guī)劃與建設(shè)部門應(yīng)盡早做規(guī)劃，提前搞設(shè)計(jì)，設(shè)計(jì)完善，投資才不浪費(fèi).這方面可以借鑒香港、美國的經(jīng)驗(yàn).香港政府工程的前期工作做得扎實(shí)細(xì)致，以一般中型公共工程來看，施工開始前的前期工作大約需要4～6年［4］.美國的規(guī)劃極具超前性，如在1997年就已制定了馬里科帕地區(qū)交通系統(tǒng)2020年規(guī)劃，涉及征地、交通、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)保、項(xiàng)目資金來源等方面，主要是各種稅收.每年要做到的項(xiàng)目列出優(yōu)先順序，按照項(xiàng)目是否適宜、時(shí)間是否恰當(dāng)、資金是否滿足3個(gè)原則來確定項(xiàng)目.

其次，加強(qiáng)對(duì)決策者的考核.對(duì)決策者來說，投資決策的正確與否，是考核其政績的重要標(biāo)志之一，而考核結(jié)果將與其人氣緊密掛鉤，這無疑增強(qiáng)了決策者或決策層對(duì)公共工程投資項(xiàng)目管理的責(zé)任感，提高了公共工程的經(jīng)濟(jì)效益.

最后，決策的科學(xué)化還依賴咨詢市場的完善性.目前工程咨詢業(yè)規(guī)章不完備，現(xiàn)有規(guī)章各自領(lǐng)域過載，甚至沖突，急需一部統(tǒng)領(lǐng)工程咨詢行業(yè)的法律約束.將目前分散的各相關(guān)行業(yè)聯(lián)合，清理現(xiàn)有規(guī)章，完善各行業(yè)協(xié)會(huì)的運(yùn)作機(jī)制，依法開發(fā)業(yè)務(wù).

2.3 提高決策過程的透明度

近年來，國內(nèi)采取了價(jià)格公示制度，如自來水價(jià)格公示、電價(jià)格公示、醫(yī)療機(jī)構(gòu)價(jià)格公示等等，在公共工程的決策過程也應(yīng)借鑒此經(jīng)驗(yàn).任何人對(duì)于公共工程的決策過程都具有知情權(quán)，公共工程要接受多方面的監(jiān)督，保證公共工程決策的廉潔、公正.建立并實(shí)行研究責(zé)任追加的公共工程項(xiàng)目決策信息和聽證制度，增加項(xiàng)目決策信息透明度，避免因暗箱操作而導(dǎo)致的行政權(quán)力腐敗及屢屢出現(xiàn)的項(xiàng)目決策失誤.對(duì)于今后凡需審批的公共工程項(xiàng)目，除了涉及國家安全或國家秘密以外，都要內(nèi)容具體、時(shí)限合理.同時(shí)，項(xiàng)目的背景和意義、項(xiàng)目基本情況討論、項(xiàng)目可行性評(píng)估論證、項(xiàng)目的國民經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)、環(huán)境評(píng)價(jià)等項(xiàng)目決策的具體過程的表決程序應(yīng)向社會(huì)公示，以廣泛聽取社會(huì)各界特別是來自專家的批評(píng)意見和建議，自覺接受公眾及媒體的監(jiān)督和制約.

2.4 加大對(duì)違規(guī)行為的懲處力度

對(duì)查實(shí)的公共工程決策過程中存在的各種違規(guī)違紀(jì)行為的直接負(fù)責(zé)人，應(yīng)該堅(jiān)決處理，對(duì)情節(jié)嚴(yán)重、構(gòu)成犯罪的，一律移交司法機(jī)關(guān)處理.同時(shí)，為了提供監(jiān)督的有效性和威懾力，防止嚴(yán)重的腐敗行為，建議實(shí)行公共工程決策過程中違規(guī)行為處理結(jié)果公示制度，對(duì)違規(guī)事件、直接責(zé)任人及具體處理、處罰情況，在專門媒體(網(wǎng)站)上進(jìn)行公示，以示公共監(jiān)督處理的公正性.

2.5 提高決策民主化

公共工程項(xiàng)目決策體制改革，應(yīng)重點(diǎn)解決領(lǐng)導(dǎo)和公務(wù)人員以個(gè)人意愿替代公眾意愿，以少數(shù)人決策替代公共選擇的問題.必須著力解決投資決策由政府機(jī)關(guān)壟斷的問題，通過提高決策的民主化程度，限制公權(quán)使用.

公眾參與公共工程投資決策可以在政府投資領(lǐng)域落實(shí)人民的民主權(quán)利，避免決策者可能的經(jīng)紀(jì)人行為對(duì)公正決策的干擾［5］.建議對(duì)比較重大的公共工程項(xiàng)目在編制計(jì)劃、規(guī)劃之前，以及項(xiàng)目審批過程中，將重大公共工程項(xiàng)目通過媒體向全社會(huì)公布，動(dòng)員社會(huì)各界參與研究，研究的成果可以在媒體上刊登，有參考價(jià)值的將直接吸收進(jìn)政府決策.

3 結(jié)語

強(qiáng)化、規(guī)范公共工程項(xiàng)目投資決策，是提高國家投資運(yùn)行質(zhì)量的基礎(chǔ).由于公共工程追求的主要是社會(huì)效益，外部效應(yīng)顯著，一旦決策失誤，將對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)、社會(huì)環(huán)境等諸多方面產(chǎn)生不利影響.可見，項(xiàng)目決策工作在整個(gè)項(xiàng)目全壽命周期的所有各項(xiàng)工作中是至關(guān)重要的一環(huán)，必須予以高度重視.建立和完善公共工程的決策對(duì)于促進(jìn)政府依法決策，對(duì)提高國家資金的使用效率，最大限度地實(shí)現(xiàn)政府投資項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，意義重大.

［1］齊中英，朱 彬.公共項(xiàng)目管理與評(píng)估［M］.北京:科學(xué)出版社，2005:102-128.

［2］王 萍.論公共決策監(jiān)督［D］.長春:吉林大學(xué)，2005.

［3］黃 霆，申立銀.我國政府投資項(xiàng)目管理的現(xiàn)狀分析［J］.建筑經(jīng)濟(jì)，2005(1):56-67.

［4］董士波.內(nèi)地與香港工程造價(jià)管理之比較［J］.建筑經(jīng)濟(jì)，2006(3):96-101.

［5］楊 琳.我國公共工程投資決策體制研究［D］.武漢:武漢理工大學(xué)，2008.