城市水業(yè)改革關(guān)鍵技術(shù)分析

鐘惠芳 劉永光

(1.天津城投集團，天津 300040;2.天津大學(xué)管理與經(jīng)濟學(xué)部，天津 300072;3.北京節(jié)能中心，北京 100029)

城市的水業(yè)建設(shè)發(fā)展在城市經(jīng)濟發(fā)展中處于先行和基礎(chǔ)的地位，是城市經(jīng)濟發(fā)展過程中不可逾越的發(fā)展階段，也是目前我國各城市的發(fā)展重點。自國家建設(shè)部出臺第126號文件以來，各城市的水業(yè)市場化進程在短短的時間內(nèi)得到了空前的發(fā)展，市場開放、競爭引入已全面推進，水業(yè)改制在大踏步的前進中，也引發(fā)了國內(nèi)業(yè)界人士對水業(yè)改革的重新思索。

1 水業(yè)市場化改革的現(xiàn)有主流模式

1.1 我國水務(wù)企業(yè)改革的現(xiàn)有主流模式

1)集團化模式:通過改制組建供排水集團公司，以資本運作實現(xiàn)城市水務(wù)企業(yè)外向型規(guī)模拓展和管理、經(jīng)營、技術(shù)、綜合服務(wù)水平的提高。

2)引進外資組建新公司模式:BOT或TOT等。

3)出讓部分股權(quán)，引入戰(zhàn)略投資者或股份制上市。

無論是哪種模式，都離不開資本運作，其實質(zhì)即以資本為依托拉動水業(yè)改革。但水業(yè)改革的資本來自何處，水業(yè)改革資本的安全性和可靠性如何考證，當(dāng)水業(yè)中的存量市場和增量市場都已“瓜分”成熟，水業(yè)未來如何發(fā)展。

1.2 現(xiàn)有主流模式的主要支撐基礎(chǔ)

1)城市的地域經(jīng)濟基礎(chǔ)。城市水業(yè)設(shè)施的投資建設(shè)，具有社會性、公益性，資金投入量大，建設(shè)周期長等特點，因此，必須超前規(guī)劃。超前規(guī)劃所帶來的問題即為資金沉淀加大，地方政府為提供較完善的水業(yè)產(chǎn)品，則客觀上必須擴大政府的財政支出，因此，地方政府不得不考慮現(xiàn)有及遠期的財政收支能力［1，2］。

對于地區(qū)財政收入較低、市場經(jīng)濟化程度落后的地區(qū)，政府的財政主要是承擔(dān)向經(jīng)營性的國有企業(yè)等領(lǐng)域投資，而對提供公共產(chǎn)品和公益服務(wù)的職能則無力顧及。為降低政府的財政壓力，同時又要兼顧任期內(nèi)的政績，有些政府只能采取傳統(tǒng)的“攤大餅”式的發(fā)展模式，注重單個項目、短期行為和眼前利益，甚至為了引入資金盲目擴大水業(yè)的引資范圍，將部分非經(jīng)營性的資產(chǎn)作為經(jīng)營性或準經(jīng)營性資產(chǎn)予以經(jīng)營，而忽視對整體城市的發(fā)展規(guī)劃，忽視城市規(guī)模的有序擴張與適度超前目標的有機協(xié)調(diào)，忽視對水業(yè)改革模式的可行性研究而草率從事，忽視城市水業(yè)的可持續(xù)發(fā)展以及水業(yè)改革所引發(fā)的其他產(chǎn)業(yè)的不平衡，其所帶來的隱患決不僅僅是低水平的重復(fù)建設(shè)或低水平的收購與回購［3］。

對于地區(qū)財政收入高、市場經(jīng)濟化程度非常發(fā)達的地區(qū)，政府作為公共利益的代表者，主動承擔(dān)城市公共產(chǎn)品部分(水業(yè))的投資主體，達到建設(shè)城市的目的，是政府行使提供公共產(chǎn)品和公益服務(wù)職能的具體體現(xiàn)，也是經(jīng)濟發(fā)展到一定階段，社會福利最大化的表現(xiàn)。為提高水業(yè)經(jīng)營管理的生產(chǎn)效率，將競爭機制引入水業(yè)的經(jīng)營管理體制，也是經(jīng)濟發(fā)展到一定階段，水業(yè)市場化的高級階段。對于財力富足的政府，實行以資本為紐帶的水業(yè)改革，其希冀獲得什么這一問題引人深思。

另外，成本的構(gòu)成分析也需要在評估前進行，這是儲量評估的一個重要基礎(chǔ)條件，同時也是采油廠的一大優(yōu)勢，具有系統(tǒng)的成本核算體系與分析制度。

2)地方政府的誠信意識基礎(chǔ)。在較為完善的市場經(jīng)濟制度下，地方政府的基準職能是公共服務(wù)與管理，而不是直接或間接的干預(yù)市場經(jīng)濟，當(dāng)然有益于糾正市場失靈、促進市場機制健全發(fā)展的政府干預(yù)是有必要的。

地方政府的誠信意識，在一定程度上表現(xiàn)在地方政府部門的審批和管制程序以及政府部門在行使行政職能時表現(xiàn)出來的工作效率，政府過度干預(yù)市場，就會造成程序繁多、市場效率低下，其實質(zhì)就是地方政府在行使市場干預(yù)職能時整體誠信意愿的外在表現(xiàn)［4］。

一般而言，只有地方政府的財政能力越強，其履行承諾的可能性才會越高，市場預(yù)期的投資政策環(huán)境的穩(wěn)定性及確定性才越強。

中國幅員遼闊，各地社會經(jīng)濟發(fā)展極不平衡，較強的地方財政能力有助于地方政府維持自身信譽，而地方財力較弱的政府采取水業(yè)改革中現(xiàn)有的主流模式，其維持長久合同的經(jīng)濟基礎(chǔ)、信譽基礎(chǔ)恐怕需要考問。

3)投資人的心態(tài)基礎(chǔ)。在以資本為依托拉動水業(yè)改革的今天，水業(yè)融資實質(zhì)就是將項目或機會銷售給投資人。既然融資也是一種銷售，那么，就不得不分析潛在的客戶群，從活躍在國內(nèi)水務(wù)市場上各類投資人的經(jīng)營及公司背景狀況，姑且將水業(yè)投資人分為以下三類:

第一類是實業(yè)投資人，其投資項目的目的是希望與已有的項目相配合，以提高整體的競爭能力，或是希望進入一個新的領(lǐng)域。其更看重的是投資某一項目后給其企業(yè)帶來的整體效益，其對被投資的具體項目遠期發(fā)展會看得長遠一些。

第二類是風(fēng)險投資人，其更看重的是被投項目本身的優(yōu)勢，注重與已投項目的配合與互補。其把投資過程看成產(chǎn)品的制造過程，其在不斷地制造產(chǎn)品，不斷地銷售產(chǎn)品(“退出”)，其對被投資項目能否盡快成為可以賣的產(chǎn)品非常注重(B完成后即賣)［5］。

第三類是投機性的投資人，其投資項目多數(shù)是出于另外的目的，對項目本身并不太在意，且賭博心理很重，責(zé)任心比較差。在國內(nèi)水業(yè)，這類投資人為數(shù)還是不少的。

如果說，政府出讓了項目特許權(quán)，獲得的僅僅是投資人帶來的錢，這個代價恐怕會比銀行貸款要高得多。如果說，政府高價出讓了項目特許權(quán)，獲得的是投資人遲遲未能帶來的錢，這個高價恐怕是政府支付的無法以錢數(shù)衡量“高(代)價”。

從2002年水務(wù)市場各種資本紛紛介入的風(fēng)起云涌，到2004年的日益高漲，再到今天眾多水務(wù)項目(尤其是東莞水項目)的非正常出手和政企糾紛，足以令國人不得不思考政府究竟需要怎樣的水業(yè)投資人，如何考證水業(yè)投資資本的可靠性和安全性。

2 水業(yè)市場化中公眾監(jiān)督的內(nèi)容

水業(yè)涉及國家公共安全的獨有特性，使得在水業(yè)市場化的進程中，政府導(dǎo)順治逆的作用至關(guān)重大。領(lǐng)導(dǎo)者的好惡、謀求“政績”的個人發(fā)展愿望等人為因素應(yīng)該在市場中受到充分的監(jiān)督，因此，水業(yè)改革模式的選擇以及投資人的選擇應(yīng)該受到更多公眾的監(jiān)督。

毫無疑問，水業(yè)發(fā)展歷史原因形成的行業(yè)壟斷以及僵化的價格形成機制所帶來的低效運營，是各級地方政府所必須面臨的改革問題，但簡單的以資金需求來選擇水業(yè)的改革模式，以資金需求來選擇水業(yè)的改革范圍，以資金需求來選擇投資人的水業(yè)改革模式，最終付出代價的仍然是百姓，百姓永遠是水業(yè)改革的最終買單者。

3 水業(yè)市場化中水設(shè)施的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓問題

我國《水法》中明確規(guī)定:“水資源歸國家所有”“水資源的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使”。也就是說國家是水資源的所有者，國家對水資源具有占有、支配、使用和處置的權(quán)利，并且通過對水資源所有權(quán)進行管理的方式來實現(xiàn)權(quán)力。

國家將對水資源的支配和使用權(quán)利轉(zhuǎn)化為對消費者的水資源配置以及消費者對水資源的使用權(quán)。由于水是自然壟斷商品，也是社會公共物品，因此，國家將對水資源的經(jīng)營權(quán)授權(quán)給專門從事水業(yè)的合適企業(yè)［6］。

因為經(jīng)營權(quán)的交易既不會改變水資源所有權(quán)的性質(zhì)和權(quán)屬關(guān)系，也不會影響消費者實現(xiàn)水資源的使用權(quán)，因此，水資源的經(jīng)營權(quán)可以交易，也是國家鼓勵的交易。水資源是一種生產(chǎn)資料，生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)產(chǎn)品必須投入生產(chǎn)設(shè)施，因此，水資源經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓應(yīng)該伴隨水設(shè)施所有權(quán)的同時轉(zhuǎn)讓，但不涉及水資源所有權(quán)和使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓。

事實上，水設(shè)施所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓是伴隨著經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓而產(chǎn)生的，特性經(jīng)營的授權(quán)行為主體是國家政府(或政府委托的有關(guān)部門)，特許行為的法定表現(xiàn)形式是政府與被委托企業(yè)之間簽署的“委托經(jīng)營合同”，若被委托的企業(yè)有違約行為，政府可按合同對其進行處罰并取消其經(jīng)營資格，收回經(jīng)營權(quán)，被委托企業(yè)必須無償移交水設(shè)施。

換言之，如果被委托企業(yè)沒有經(jīng)營權(quán)，其獲得水設(shè)施的產(chǎn)權(quán)無任何意義。而被委托企業(yè)如果有經(jīng)營權(quán)，而沒有設(shè)施的產(chǎn)權(quán)，在未來長達二十幾年的合同執(zhí)行過程中，設(shè)施需要更新?lián)Q代，則會導(dǎo)致在同一個項目中，項目設(shè)施歸屬不同的法人，增大了被委托企業(yè)的管理負擔(dān)，且在國內(nèi)目前的投融資環(huán)境下，加大了被委托企業(yè)項目融資的難度，加大了被委托企業(yè)的經(jīng)營成本，實際上是增大了項目的市場化成本，增大了百姓的負擔(dān)，顯然違背了政府水業(yè)改革的初衷。

如果嚴格依據(jù)國家國有資產(chǎn)處置管理辦法的相關(guān)規(guī)定，開展水業(yè)特許經(jīng)營授權(quán)的同時進行水設(shè)施產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)讓，又怎能導(dǎo)致國有資產(chǎn)的流失。相反，如果進行水業(yè)特許經(jīng)營授權(quán)的同時不進行水設(shè)施產(chǎn)權(quán)的處置，反倒更易掩蓋擬轉(zhuǎn)讓項目的水設(shè)施產(chǎn)權(quán)中存在的問題，更易引發(fā)投資人對項目設(shè)施的透明性以及項目操作的規(guī)范性的質(zhì)詢。

事實上，國內(nèi)目前已有的少數(shù)幾個不附帶產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的水務(wù)項目中，項目設(shè)施或多或少都存在一定的問題，項目融資問題也一直遲遲未能得到很好的解決。

4 水業(yè)市場化中政府重點監(jiān)管的內(nèi)容

由于水業(yè)的市場化是一個沒有市場緩沖區(qū)的市場化，因此，水業(yè)市場化中市場準入門檻、設(shè)施建設(shè)過程以及設(shè)施的運營安全問題都是政府希望也應(yīng)該進行監(jiān)管的內(nèi)容。

建設(shè)部［2002］272號文件《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》中明確表示:市政公用行業(yè)的工程設(shè)計、施工和監(jiān)理、設(shè)備生產(chǎn)和供應(yīng)等必須從主業(yè)中剝離出來，納入建設(shè)市場統(tǒng)一管理，實行公開招標和投標。目前國內(nèi)建設(shè)市場日益規(guī)范、成熟，已經(jīng)形成了一套系列的法規(guī)、規(guī)范和管理體制，因此，只要水業(yè)的建設(shè)過程符合我國建設(shè)市場的統(tǒng)一管理標準，就符合了政府對水業(yè)設(shè)施建設(shè)過程的監(jiān)管要求。

如果說將水業(yè)市場化的市場準入列入了公眾監(jiān)督的大視線中，則在水業(yè)市場化的改革進程中，政府所需要加大力度進行監(jiān)管的則是水業(yè)的運營安全問題。

歷史成因以及行業(yè)特性所導(dǎo)致的壟斷特性，在導(dǎo)致行業(yè)市場化程度低下的同時，也帶來了行業(yè)的專業(yè)技術(shù)、管理經(jīng)驗的封閉性。行業(yè)內(nèi)較高的運營和管理水平，并沒有也不可能像操作電腦鍵盤一樣，在短時期內(nèi)得到迅速的復(fù)制或部分復(fù)制，因此，不是所有的投資人或運營公司都具備調(diào)試項目，節(jié)約運營成本，并達到良好運營效果的實力。公共安全、環(huán)境治理是百年大計，不可小試牛刀。

水業(yè)市場化機制的引入實質(zhì)上是一把雙刃劍，水業(yè)的運營安全一方面依靠投資人或運營公司的運營實力，另一方面也依靠政府對水資源源頭的綜合治理力度。依靠契約而不是行政手段開展的市場經(jīng)濟活動受到國家相關(guān)法律以及政府誠信的支持，如果說水資源源頭的綜合治理得不到合理改善，政企不能很好的合作，水業(yè)改革有可能會出現(xiàn)“竹籃打水一場空”的泡沫。

5 結(jié)語

動態(tài)環(huán)境下的水務(wù)市場，在政府各方力量完善了“監(jiān)管+經(jīng)濟”的市場監(jiān)管環(huán)境后，具備一定資金實力但缺乏專業(yè)化運營的相關(guān)技術(shù)力量和經(jīng)驗的投資企業(yè)，將不得不面臨如何提高運營實力，如何委托專業(yè)運營公司運營的問題。

新一輪委托運營服務(wù)的市場競爭又將開始。當(dāng)國內(nèi)少有的幾家大型水務(wù)集團占據(jù)了水務(wù)市場的絕對份額之時，中國的水務(wù)市場就基本成熟，中國的水務(wù)企業(yè)也將步出國門。

［1］苗建軍.城市發(fā)展路徑——區(qū)域性中心城市發(fā)展研究［M］.南京：東南大學(xué)出版社，2004.

［2］任志濤，張世英.城市水業(yè)的公私伙伴關(guān)系［J］.邯鄲師專學(xué)報，2004(9)：77-80.

［3］周曉花.城市水務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施投融資機制淺析［J］.水利發(fā)展研究，2004(1)：20-21.

［4］張允寬.中國城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資改革研究報告［M］.北京：中國建筑工業(yè)出版社，2002.

［5］中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會(CCICED)環(huán)境保護投融資機制課題組.中國環(huán)境保護投融資機制課題組總結(jié)報告［R］.2003.

［6］傅 濤.城市水業(yè)市場化的認識誤區(qū)與政府角色［J］.中國 給排水，2004(1)：88-91.