城市化進(jìn)程中農(nóng)民集中居住問(wèn)題探討

高 岳

(江蘇省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳城市規(guī)劃技術(shù)咨詢(xún)中心，江蘇南京 210013)

1 現(xiàn)狀

2005年江蘇省率先在全國(guó)啟動(dòng)了鎮(zhèn)村布局規(guī)劃編制工作。規(guī)劃編制完成后，各地結(jié)合自身實(shí)際情況積極開(kāi)展了推進(jìn)農(nóng)民集中居住區(qū)建設(shè)工作。由于蘇南、蘇中、蘇北在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、氣候條件以及地方文化特色方面存在較大差異，因此在推進(jìn)農(nóng)民集中區(qū)建設(shè)過(guò)程中采取了不同的形式和方式，概括起來(lái)可分為以下幾方面:

1)因城鎮(zhèn)建設(shè)或交通、水利等重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而需要成片拆遷安置的農(nóng)民集中居住區(qū)建設(shè)。如南京市江寧區(qū)的潭橋安置小區(qū)，這類(lèi)農(nóng)民集中居住區(qū)一般由地方政府統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)，其規(guī)模較大，用地布局較為緊湊，地塊開(kāi)放強(qiáng)度較高，相關(guān)配套設(shè)計(jì)較為齊全，集中區(qū)內(nèi)部農(nóng)民之間的社會(huì)關(guān)系被相對(duì)完整的保留下來(lái)。由于多數(shù)建設(shè)在城鎮(zhèn)建成區(qū)或未來(lái)城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)，因此這類(lèi)農(nóng)民集中居住區(qū)已經(jīng)或?qū)⒊蔀槌擎?zhèn)用地的一部分，其農(nóng)民身份也將由農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民，由此而帶來(lái)的一系列的問(wèn)題亟需妥善解決。2)依據(jù)鎮(zhèn)村布局規(guī)劃的引導(dǎo)，穩(wěn)步推動(dòng)農(nóng)民集中居住。由于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不平衡，大批的農(nóng)民尤其是蘇北等不發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)民逐步走進(jìn)了城鎮(zhèn)工作或居住，造成了部分村莊的破落，出現(xiàn)了“空心村”現(xiàn)象。為了推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，打造集聚節(jié)約、環(huán)境整潔、設(shè)施齊全、特色鮮明的農(nóng)民居住環(huán)境，各地依據(jù)鎮(zhèn)村布局規(guī)劃的引導(dǎo)，選擇一些區(qū)位條件優(yōu)越、村莊規(guī)模較大、基礎(chǔ)設(shè)施較好，或有一定地形、地貌、文化特色的村莊進(jìn)行保留改造或新建，并將其周邊的規(guī)模較小、逐漸敗落的村莊逐步拆遷，村民逐步搬遷至此居住，形成新的農(nóng)民集中居住區(qū)。3)以萬(wàn)頃良田試點(diǎn)工程推動(dòng)農(nóng)民集中居住。經(jīng)過(guò)幾年的探索，江蘇地區(qū)推進(jìn)農(nóng)民集中居住工作取得了一定成績(jī)。但由于認(rèn)識(shí)水平的局限性和各地發(fā)展的差異性等原因，各地在推進(jìn)農(nóng)民集中居住的過(guò)程中也存在著一定的問(wèn)題。

2 存在問(wèn)題

2．1 農(nóng)民相關(guān)權(quán)益或權(quán)利沒(méi)有得到應(yīng)有的維護(hù)和保障

1)有的地區(qū)在推進(jìn)農(nóng)民集中居住過(guò)程中，不尊重客觀規(guī)律，急于求成，在規(guī)劃集中居住點(diǎn)的道路、水、電等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不到位的情況下，強(qiáng)行要求農(nóng)民拆遷老房建新房，集中居住對(duì)農(nóng)民的利益造成了極大的傷害。2)有的地區(qū)，在建設(shè)農(nóng)民集中居住區(qū)時(shí)，由于醫(yī)療、教育等公共配套設(shè)施建設(shè)不到位，給農(nóng)民的生活帶來(lái)諸多不便。3)還有些地區(qū)，由于城鎮(zhèn)建設(shè)或水電等重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要拆遷農(nóng)宅，建設(shè)農(nóng)民集中安置小區(qū)。但在操作過(guò)程中，由于評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)不同，對(duì)農(nóng)民的拆遷補(bǔ)償往往不到位。

2．2 農(nóng)民生產(chǎn)、生活方式的轉(zhuǎn)變未得到很好的引導(dǎo)和尊重

在推進(jìn)農(nóng)民集中居住過(guò)程中，有些地方的農(nóng)民集中居住區(qū)按照城市居民公寓式的小區(qū)模式建設(shè)，不管當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)民是否已經(jīng)脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，不僅未考慮農(nóng)作物曬場(chǎng)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)輔助用房，甚至連放置農(nóng)機(jī)具的場(chǎng)所也沒(méi)有，生產(chǎn)十分不便。

另外，部分農(nóng)民失去了房前屋后的自留地，原先可自己生產(chǎn)的蔬菜糧食等生活物品需到市場(chǎng)去購(gòu)買(mǎi)，提高了農(nóng)民生活成本，打破了原有自給自足的生活方式。

2．3 其他相關(guān)問(wèn)題

1)農(nóng)民建房中的土地問(wèn)題較為突出。在以村組為單元，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)30年不變的政策背景下，跨村組的宅基地難置換。2)不切實(shí)際，盲目攀比。少數(shù)地區(qū)不顧現(xiàn)實(shí)情況和地區(qū)差異，在推進(jìn)農(nóng)民集中區(qū)建設(shè)過(guò)程中存在盲目跟風(fēng)、攀比現(xiàn)象，影響了可持續(xù)發(fā)展。3)規(guī)劃點(diǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施配套不到位。目前，江蘇部分地區(qū)的市、縣經(jīng)濟(jì)相對(duì)薄弱，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力有限，而大多數(shù)村莊沒(méi)有穩(wěn)定的集體經(jīng)濟(jì)收入，規(guī)劃農(nóng)民集中居住點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)資金缺口很大。4)農(nóng)宅建設(shè)有關(guān)節(jié)能抗震等方面的技術(shù)措施有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

3 幾點(diǎn)思考和建議

綜合分析看來(lái)，農(nóng)民權(quán)利和利益的維護(hù)、生活和生產(chǎn)方式的引導(dǎo)、公共服務(wù)等相關(guān)配套設(shè)計(jì)建設(shè)等方面存在的問(wèn)題是影響到現(xiàn)階段推進(jìn)集中居住進(jìn)程的主要因素。筆者結(jié)合江蘇地區(qū)相關(guān)調(diào)查和分析提出以下幾點(diǎn)建議。

3．1 “以民為本，尊重農(nóng)意，維護(hù)民利”，積極引導(dǎo)農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變

在推進(jìn)農(nóng)民集中居住過(guò)程中，要以民為本，尊重農(nóng)意，維護(hù)民利，要以農(nóng)民的需求和意愿為根本出發(fā)點(diǎn)，政府在這個(gè)過(guò)程中應(yīng)該做的是引導(dǎo)，而不是強(qiáng)行推進(jìn)。同時(shí)，地方政府要關(guān)心和幫助失地農(nóng)民進(jìn)行身份的轉(zhuǎn)變。農(nóng)民身份的轉(zhuǎn)變包含生活方式的轉(zhuǎn)變和生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變。地方政府要幫助失去土地且進(jìn)入農(nóng)民集中居住點(diǎn)生活、生產(chǎn)的農(nóng)民盡快地尋找到新的經(jīng)濟(jì)收入來(lái)源，適應(yīng)新生活生產(chǎn)方式。具體而言，建議做到以下幾點(diǎn):首先，應(yīng)把失地農(nóng)民納入再就業(yè)服務(wù)體系，提供職業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)政策咨詢(xún)、用工信息、職業(yè)指導(dǎo)和職業(yè)介紹等服務(wù);有計(jì)劃、有步驟地組織他們參加引導(dǎo)性就業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)技能培訓(xùn)，提高他們的就業(yè)技能和就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力;積極向他們提供就業(yè)援助和創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)。其次，引導(dǎo)失地農(nóng)民逐漸接受新的文化，從思想和素質(zhì)上實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變，才能讓他們能夠有能力變被動(dòng)為主動(dòng)，迎接城市化進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)身份的轉(zhuǎn)化。最后，建立起有效的社會(huì)保障機(jī)制，對(duì)失地農(nóng)民在就業(yè)、社會(huì)保障、就學(xué)、居住等方面，與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民享受同等權(quán)利;生活困難、符合城鎮(zhèn)居民最低生活保障條件的，要將他們納入城鎮(zhèn)居民最低

生活保障范圍。

3．2 分類(lèi)指導(dǎo)、適度推進(jìn)

江蘇省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展地域性特點(diǎn)較強(qiáng)，蘇南、蘇中、蘇北的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、自然條件和生活習(xí)俗方面存在較大差距和差異，在推進(jìn)農(nóng)民集中居住過(guò)程中，要根據(jù)各地特點(diǎn)和實(shí)際情況，加強(qiáng)分類(lèi)指導(dǎo)，因地制宜穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民集中居住區(qū)建設(shè)。同時(shí)，即便對(duì)于蘇南(或蘇中、蘇北)的同一地區(qū)而言，由于農(nóng)民集中居住區(qū)所處的具體區(qū)域條件不同，其建設(shè)也需要分類(lèi)指導(dǎo):對(duì)城鎮(zhèn)近郊村莊，可通過(guò)以城帶鄉(xiāng)，建設(shè)以多層公寓為主的城郊型農(nóng)民居住小區(qū);對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)較發(fā)達(dá)的地方，可通過(guò)以工促農(nóng)，引導(dǎo)農(nóng)民逐步集中居住到新村小區(qū);對(duì)以農(nóng)為主的相對(duì)偏遠(yuǎn)地區(qū)，要做好建設(shè)整治，有效引導(dǎo)農(nóng)民到規(guī)劃保留村上建房。

另外，推進(jìn)農(nóng)民集中居住建設(shè)的進(jìn)度要適中，不宜盲目攀比。城鄉(xiāng)之間的人口流動(dòng)遵循著某種客觀規(guī)律。當(dāng)某一地區(qū)的城鄉(xiāng)人口流動(dòng)尚未達(dá)到平衡點(diǎn)前，如果過(guò)早、過(guò)快地推進(jìn)農(nóng)民集中居住，不僅不利于“優(yōu)先推進(jìn)城市化”，而且還會(huì)因?yàn)楹笃谵r(nóng)村人口的“二次流失”而造成農(nóng)民集中居住點(diǎn)的“二次空心”和農(nóng)民住宅的“二次拆遷”，造成建設(shè)資金的巨大浪費(fèi)。

3．3 加強(qiáng)相關(guān)土地等相關(guān)政策研究

各級(jí)政府和相關(guān)部門(mén)應(yīng)把對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的扶持向農(nóng)村集中居住區(qū)建設(shè)上傾斜，要建立城市支持農(nóng)村的投入機(jī)制和部門(mén)參與、各方協(xié)調(diào)的長(zhǎng)期幫扶機(jī)制;研究制定相應(yīng)的用地政策，對(duì)采取市場(chǎng)化運(yùn)作方式建集中居住區(qū)的，適當(dāng)減免相關(guān)土地規(guī)費(fèi)，土地收益部分用于集中居住區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施投入;擴(kuò)大農(nóng)村建設(shè)用地減少與城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加相掛鉤的指標(biāo)數(shù)量，適當(dāng)放寬周轉(zhuǎn)周期;明確跨村組宅基地置換、農(nóng)村集體建設(shè)用地等政策;推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用制度改革，允許農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)行出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租和抵押;鼓勵(lì)各市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府因地制宜，大膽創(chuàng)新，采取合法、靈活、有效的政策措施，引導(dǎo)農(nóng)民按規(guī)劃建房。

3．4 注重科學(xué)合理的規(guī)劃設(shè)計(jì)

在推進(jìn)農(nóng)民集中居住點(diǎn)規(guī)劃建設(shè)的過(guò)程中，應(yīng)加強(qiáng)與土地利用規(guī)劃、鎮(zhèn)村布局規(guī)劃等的相關(guān)規(guī)劃的銜接，注重規(guī)劃的前瞻性、可行性和全面性。這里的農(nóng)民集中居住點(diǎn)規(guī)劃包含農(nóng)民集中居住點(diǎn)的規(guī)劃布局和農(nóng)房的建筑設(shè)計(jì)兩方面內(nèi)容。1)農(nóng)民集中居住點(diǎn)的規(guī)劃布局，要在鎮(zhèn)村布局規(guī)劃和城鎮(zhèn)總體規(guī)劃等上位規(guī)劃的引導(dǎo)下，充分考慮地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展需求、村莊布局現(xiàn)狀、地形氣候特點(diǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施布局要求等因素，結(jié)合土地利用規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃，合理確定農(nóng)民集中居住區(qū)的位置、規(guī)模、設(shè)施配套標(biāo)準(zhǔn)、建筑設(shè)計(jì)樣式等重點(diǎn)內(nèi)容，滿(mǎn)足不同地區(qū)農(nóng)民的生產(chǎn)、生活需要，體現(xiàn)地方特色，避免兵營(yíng)式布局。2)農(nóng)房的設(shè)計(jì)要廣泛聽(tīng)取農(nóng)民群眾的意見(jiàn)，滿(mǎn)足農(nóng)民生活、生產(chǎn)的要求和習(xí)慣，在此基礎(chǔ)上，結(jié)合地方文化特色、歷史文脈、經(jīng)濟(jì)條件等因素，形成多種競(jìng)選方案，讓農(nóng)民參與方案的比選。農(nóng)房的建筑設(shè)計(jì)要以“村”為單位進(jìn)行建筑和景觀風(fēng)格的統(tǒng)一打造。建筑風(fēng)格的統(tǒng)一可以采取外墻材質(zhì)、顏色、女兒墻或者門(mén)窗風(fēng)格等作為協(xié)調(diào)元素。建筑形式鼓勵(lì)房屋向空間延伸，新建四、五層的樓房，一樓多單元，減少宅基地戶(hù)均用地。

3．5 加強(qiáng)基礎(chǔ)配套設(shè)施建設(shè)

在推進(jìn)農(nóng)民集中居住點(diǎn)規(guī)劃建設(shè)的過(guò)程中，要加強(qiáng)路、水、電等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以及教育、醫(yī)療等公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。具體的可以從以下幾點(diǎn)嘗試:

1)各級(jí)公共財(cái)政要依據(jù)鎮(zhèn)村布局規(guī)劃，加強(qiáng)資金和項(xiàng)目向規(guī)劃農(nóng)民集中居住點(diǎn)的投入與整合，著力形成長(zhǎng)效穩(wěn)定的資金支持體制，并嚴(yán)禁公共財(cái)政和相關(guān)項(xiàng)目對(duì)規(guī)劃撤并村的投入。

2)設(shè)立一個(gè)綜合性協(xié)調(diào)部門(mén)，協(xié)調(diào)相關(guān)部門(mén)工作。相關(guān)部門(mén)要深入研究細(xì)化相關(guān)扶持政策，明確對(duì)集中居住區(qū)內(nèi)路、水、電、教育、醫(yī)療等規(guī)費(fèi)和手續(xù)費(fèi)進(jìn)行減免。

3)動(dòng)員城市企事業(yè)單位、駐村企業(yè)和個(gè)人支持村莊建設(shè)整治。

3．6 注重農(nóng)民住宅建設(shè)節(jié)能、抗震等技術(shù)的推廣應(yīng)用

加強(qiáng)農(nóng)民住宅設(shè)計(jì)研究，結(jié)合實(shí)際，明確宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)以及住宅建筑類(lèi)型、單戶(hù)建筑面積、住宅層高、日照間距等控制要求，引導(dǎo)科學(xué)建房，防止片面貪大求高。

注重建筑節(jié)能、抗震和太陽(yáng)能利用等適用技術(shù)的推廣和應(yīng)用。發(fā)揮社會(huì)規(guī)劃編制和建筑設(shè)計(jì)等單位力量，編印并發(fā)放符合綠色環(huán)保、節(jié)能抗震、經(jīng)濟(jì)適用且有地方特色的農(nóng)房建筑設(shè)計(jì)圖集。

［1] 張 泉，陳浩東．推進(jìn)農(nóng)民住房建設(shè)研究報(bào)告［R］．2007．

［2] 楊繼瑞．統(tǒng)籌城鄉(xiāng)背景下農(nóng)民適度集中居住的理論分析［Z］．