長(zhǎng)青自然保護(hù)區(qū)林業(yè)行政執(zhí)法工作探討

楊志明，蔚月梅，閆永文，寧智剛

林業(yè)行政執(zhí)法是自然保護(hù)區(qū)管理的重要內(nèi)容之一，事關(guān)保護(hù)區(qū)的管理成效和未來(lái)發(fā)展。長(zhǎng)青自然保護(hù)區(qū)1995年成立以來(lái)，在自然資源和自然環(huán)境保護(hù)管理等方面進(jìn)行了“社區(qū)工作三結(jié)合”、“聯(lián)合參與式保護(hù)”、“生態(tài)旅游”、“大熊貓保護(hù)”等項(xiàng)目的探索和實(shí)踐［1－3］，以其為中心和目標(biāo)，在林政執(zhí)法方面，也不斷總結(jié)、吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)［4］，改進(jìn)林政執(zhí)法措施、辦法、制度，學(xué)習(xí)外來(lái)經(jīng)驗(yàn)，探索林政執(zhí)法工作新思路，取得了一定成果，同時(shí)也面臨不少問(wèn)題和困難，有必要加以梳理。

1 長(zhǎng)青自然保護(hù)區(qū)概況

陜西長(zhǎng)青國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)位于秦嶺中段南坡洋縣境內(nèi)，是1995年經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)建立的以保護(hù)大熊貓及其棲息地為主的森林和野生動(dòng)物類(lèi)型自然保護(hù)區(qū)。保護(hù)區(qū)總面積2.99萬(wàn)hm2，其中核心區(qū)1.10萬(wàn)hm2，緩沖區(qū)0.34萬(wàn)hm2，實(shí)驗(yàn)區(qū)1.55萬(wàn)hm2。

長(zhǎng)青保護(hù)區(qū)地處我國(guó)南北氣候、植物區(qū)系、動(dòng)物區(qū)系的交匯過(guò)渡地帶，蘊(yùn)藏著種類(lèi)豐富、數(shù)量眾多的珍稀瀕危野生動(dòng)植物物種，是我國(guó)生物多樣性最豐富的地區(qū)之一。保護(hù)區(qū)森林覆蓋率達(dá)97.46%，區(qū)內(nèi)有種子植物135科601屬1 556種，其中：一級(jí)保護(hù)植物有紅豆杉、獨(dú)葉草，二級(jí)保護(hù)植物25種。有野生脊椎動(dòng)物29目78科213屬311種，國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)動(dòng)物多達(dá)40種，其中Ⅰ級(jí)有大熊貓、金絲猴、羚牛、豹、朱鹮、金雕、林麝7種，Ⅱ級(jí)有黑熊、大鯢、血雉、紅腹角雉等33種。尤其是被譽(yù)為“活化石”的秦嶺大熊貓亞種的核心棲息地帶和“當(dāng)今中國(guó)最有保護(hù)價(jià)值的大熊貓密集分布區(qū)”，大熊貓數(shù)量100余只，占秦嶺大熊貓總數(shù)的1／3，自然價(jià)值和科學(xué)價(jià)值極高。

2 林業(yè)行政執(zhí)法工作現(xiàn)狀

2.1 長(zhǎng)青保護(hù)區(qū)林業(yè)行政執(zhí)法背景

長(zhǎng)青保護(hù)區(qū)全區(qū)邊界（水平）總長(zhǎng)226.2km，其中與佛坪保護(hù)區(qū)、省太白林業(yè)局接壤的外邊界52.2km，占總邊界的23.1%，與洋縣社區(qū)集體林接壤的內(nèi)邊界174.0km，占總邊界的76.9%，內(nèi)邊界主要與洋縣的華陽(yáng)鎮(zhèn)石塔河、紅石窯、縣壩、巖豐、板橋、吊壩河和茅坪鎮(zhèn)三聯(lián)、茅坪街、九池共9個(gè)行政村54個(gè)村民小組緊密毗鄰，接壤地段地形復(fù)雜，溝壑縱橫，犬牙交錯(cuò)，大多靠近社區(qū)村莊，人為干擾頻繁，野外用火、割竹、挖藥、掰筍、采集、安夾放套、亂捕亂獵、盜伐林木等各種破壞活動(dòng)屢禁不止，森林和野生動(dòng)植物安全面臨巨大威脅。同時(shí)，社區(qū)華陽(yáng)景區(qū)的建設(shè)和開(kāi)發(fā)，周邊交通狀況的不斷改善，進(jìn)入保護(hù)區(qū)的人數(shù)逐年遞增，對(duì)資源的破壞有增無(wú)減，并呈現(xiàn)多元化趨勢(shì)。

長(zhǎng)青保護(hù)區(qū)1997年獲得了轄區(qū)所在地洋縣政府頒發(fā)的林權(quán)證書(shū)，轄區(qū)邊界四址清楚，執(zhí)法范圍明晰，建區(qū)以來(lái)未發(fā)生林權(quán)糾紛。

2.2 長(zhǎng)青保護(hù)區(qū)林業(yè)行政執(zhí)法依據(jù)

陜西長(zhǎng)青國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理局依據(jù)陜西省林業(yè)廳《林業(yè)行政處罰委托書(shū)》（陜林罰委字［2010］13號(hào)）實(shí)施林業(yè)行政執(zhí)法。除法律授權(quán)外，對(duì)本局轄區(qū)違反下列主要法律法規(guī)的行為進(jìn)行行政處罰工作：

（1）《中華人民共和國(guó)森林法》、《中華人民共和國(guó)森林法實(shí)施細(xì)則》、《陜西省森林管理?xiàng)l例》；

（2）《中華人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法》、《中華人民共和國(guó)陸生野生動(dòng)物保護(hù)條例》、《陜西省實(shí)施＜中華人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法＞辦法》；

（3）《中華人民共和國(guó)野生植物保護(hù)條例》；

（4）《森林防火條例》、《陜西省實(shí)施＜森林防火條例＞辦法》；

（5）《森林和野生動(dòng)物類(lèi)型自然保護(hù)區(qū)管理辦法》、《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》。

2.3 長(zhǎng)青保護(hù)區(qū)林業(yè)行政執(zhí)法隊(duì)伍及體制

長(zhǎng)青保護(hù)區(qū)建立較晚，林業(yè)行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)還處在逐步發(fā)展、完善過(guò)程之中，尚在初級(jí)階段。根據(jù)轄區(qū)具體情況，本著“執(zhí)法有效、科學(xué)實(shí)用”的原則，實(shí)行“分區(qū)、劃片、定責(zé)、負(fù)責(zé)制”，按照有關(guān)法律法規(guī)開(kāi)展林業(yè)行政執(zhí)法工作。目前，執(zhí)法體系由執(zhí)法培訓(xùn)、執(zhí)法管理、林政執(zhí)法及監(jiān)督等部分組成，其中執(zhí)法培訓(xùn)和管理由管理局科研與保護(hù)科、森林防火辦公室等職能部門(mén)負(fù)責(zé)和指導(dǎo)，林政執(zhí)法由華陽(yáng)、茅坪保護(hù)中心站和華陽(yáng)木、茅坪木材檢查站，以及蒼耳崖、吊壩河、楊家溝、三王廟、石塔河、九池、破岔峪、石關(guān)等哨所具體實(shí)施。執(zhí)法監(jiān)督尚在完善建立之中。經(jīng)過(guò)多次培訓(xùn)后，已取得林業(yè)行政執(zhí)法資格證者23人，占一線(xiàn)崗位人員的85%。

2.4 林業(yè)行政執(zhí)法的目標(biāo)、對(duì)象和范圍

長(zhǎng)青保護(hù)區(qū)林業(yè)行政執(zhí)法目標(biāo)服從于保護(hù)區(qū)發(fā)展總目標(biāo)，即永久性地保護(hù)和維持長(zhǎng)青自然保護(hù)區(qū)的整體生物多樣性，特別是維持能在特殊環(huán)境中生存的大熊貓種群，并恢復(fù)遭到破壞的生態(tài)系統(tǒng)。林業(yè)行政執(zhí)法范圍和對(duì)象是：在長(zhǎng)青保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)，依法制止和打擊盜伐林木、割竹、挖藥、掰筍、采集、安夾放套、亂捕亂獵、野外用火等不法行為，確保轄區(qū)自然資源和生態(tài)環(huán)境（野生動(dòng)物棲息地）安全。

3 林業(yè)行政執(zhí)法中存在問(wèn)題和不足

3.1 保護(hù)區(qū)自然環(huán)境與資源安全威脅因素依然存在

社區(qū)村民傳統(tǒng)的生產(chǎn)、生活、宗教、民俗等活動(dòng)中，燒地邊、烤火、吸煙、用電、上墳祭祀（燒香、燒紙）、燃放鞭炮、玩火（小孩和低智人員）、宗教活動(dòng)用火等，極易造成森林火災(zāi)，對(duì)資源構(gòu)成了最大威脅，執(zhí)法工作壓力大。

3.2 由社區(qū)落后生產(chǎn)方式引起的破壞或不法行為頻發(fā)

保護(hù)區(qū)周?chē)鐓^(qū)群眾長(zhǎng)期依賴(lài)林區(qū)豐富的自然資源而養(yǎng)育、生存，形成的傳統(tǒng)生產(chǎn)、生活規(guī)律短期內(nèi)很難改變與停止，加之文化素質(zhì)低，保護(hù)意識(shí)淡薄，經(jīng)濟(jì)狀況差、收入來(lái)源少，難于走出“靠山吃山”的模式圈。因此，為居住、生產(chǎn)而伐木、割竹，為生活而掰筍、砍柴、獵捕，為醫(yī)病而挖藥，受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)偷獵珍貴野生動(dòng)物等破壞或不法行為屢有發(fā)生，且隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的活躍還在繼續(xù)加劇。

3.3 新興旅游產(chǎn)業(yè)進(jìn)一步加大執(zhí)法工作量

初步興起的旅游業(yè)引發(fā)了更多人員進(jìn)入保護(hù)區(qū)，各種采集、捕獲動(dòng)植物、破壞環(huán)境的活動(dòng)與治安事件隨之增多，保護(hù)區(qū)資源和環(huán)境威脅加重且趨于多元化和加劇化，進(jìn)一步加大了林業(yè)行政執(zhí)法的難度和工作量。

3.4 林業(yè)行政執(zhí)法機(jī)制不盡完善

2008年前長(zhǎng)青保護(hù)區(qū)執(zhí)法工作由原長(zhǎng)青森林公安局實(shí)施，保護(hù)區(qū)管理體制變更后保護(hù)區(qū)執(zhí)法力量薄弱、執(zhí)法人員執(zhí)法水平普遍偏低、制度建設(shè)不夠完善、林政處罰法律文書(shū)不完備、行政執(zhí)法人員沒(méi)有統(tǒng)一著裝等問(wèn)題更加突出，直接影響著林業(yè)行政執(zhí)法效力。

4 對(duì)策和建議

4.1 加強(qiáng)社區(qū)宣傳教育

在社區(qū)群眾中全面開(kāi)展自然保護(hù)法律法規(guī)和資源保護(hù)意識(shí)宣傳教育，尤其對(duì)居住偏僻、交通不便、文化素質(zhì)低、法律意識(shí)淡薄的群眾，更應(yīng)加大普法和資源保護(hù)意識(shí)宣傳教育力度和頻率，同時(shí)還要利用案例，結(jié)合實(shí)際情況，采取通俗易懂、情理結(jié)合的說(shuō)教宣傳，逐步提高其知法、懂法、遵法的自覺(jué)性。

4.2 社區(qū)共管與巡查防控并舉

一方面通過(guò)科技扶植，在社區(qū)開(kāi)展種養(yǎng)殖綠色產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)，扶助社區(qū)群眾開(kāi)展其他增收項(xiàng)目，提供勞務(wù)就業(yè)市場(chǎng)，增加群眾收入，轉(zhuǎn)變利益取向，積極為社區(qū)群眾排憂(yōu)解難，改變?nèi)罕娍可匠陨降穆?xí)，最大限度地減輕直接利用自然資源的強(qiáng)度；另一方面組織執(zhí)法人員開(kāi)展“清山”巡護(hù)和稽查，開(kāi)展蹲伏、堵截等專(zhuān)項(xiàng)執(zhí)法活動(dòng)，及時(shí)地清理保護(hù)區(qū)內(nèi)閑散以及住廟人員，嚴(yán)格入?yún)^(qū)登記檢查管理，提高防范控制能力，遏制破壞資源的違法行為。

4.3 全面提高執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)和執(zhí)法水平

加強(qiáng)林業(yè)行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，全面提高執(zhí)法隊(duì)伍的整體素質(zhì)和執(zhí)法水平。把法律法規(guī)學(xué)習(xí)和執(zhí)法實(shí)踐、集中培訓(xùn)和平時(shí)自學(xué)、思想素質(zhì)教育和業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)、執(zhí)法辦案和經(jīng)驗(yàn)交流結(jié)合起來(lái)，在實(shí)踐中學(xué)，在實(shí)踐中應(yīng)用，不斷提高執(zhí)法人員業(yè)務(wù)能力，逐步培養(yǎng)和建立一支具有較高素質(zhì)的強(qiáng)有力執(zhí)法隊(duì)伍，達(dá)到嚴(yán)格執(zhí)法，依法行政。

4.4 建立健全林業(yè)行政執(zhí)法規(guī)章制度

應(yīng)進(jìn)一步建立和完善林業(yè)行政執(zhí)法制度、林業(yè)行政執(zhí)法人員工作崗位職責(zé)、執(zhí)法辦案制度、法制審查制度、考核考評(píng)辦法等各項(xiàng)規(guī)章制度，規(guī)范完善林業(yè)行政執(zhí)法相關(guān)法律文書(shū)和各種票據(jù)，建立監(jiān)督審查機(jī)制，做到執(zhí)法人員內(nèi)部管理規(guī)范，有章可循。

4.5 完善內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制

落實(shí)執(zhí)法責(zé)任，成立林業(yè)行政執(zhí)法法制審查機(jī)構(gòu)，完善內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制［5］，加強(qiáng)執(zhí)法人員的管理，規(guī)避執(zhí)法人員超越職權(quán)、濫用職權(quán)、行賄受賄、包庇縱容、徇私舞弊、玩忽職守等違法行為，做到執(zhí)法公開(kāi)、公正、公平，達(dá)到執(zhí)行案件程序合法、事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿，使用法律法規(guī)準(zhǔn)確。

［1］ 袁朝暉，何佰鎖，孫建存，等.長(zhǎng)青保護(hù)區(qū)周邊社區(qū)資源利用對(duì)大熊貓棲息地的影響［J］.西北大學(xué)學(xué)報(bào)：自然科學(xué)網(wǎng)絡(luò)版，2008，6（2）：16－19.

［2］ 賀海霞，周靈國(guó)，張曉峰，侯軍.陜西省自然保護(hù)區(qū)開(kāi)展生態(tài)旅游的幾點(diǎn)思考［J］.西北大學(xué)學(xué)報(bào)：自然科學(xué)網(wǎng)絡(luò)版，2008，6（2）：7－10.

［3］ 任毅，楊興中，王學(xué)杰，等.長(zhǎng)青保護(hù)區(qū)動(dòng)植物資源［M］.西安：西北大學(xué)出版社，2002.

［4］ 王建新，董書(shū)文，張哲林，等.社區(qū)聯(lián)合參與式保護(hù)：一種新型集體林共管模式［J］.陜西師范大學(xué)學(xué)報(bào)，2006，34（23）：233－237.

［5］ 溫存剛.瑪柯河林區(qū)林業(yè)行政執(zhí)法現(xiàn)狀、問(wèn)題和對(duì)策［J］.防護(hù)林科技，2011（5）：47－50.