自然保護(hù)區(qū)法律法規(guī)的問題探討

楊 娟，汪淑玲，李紅梅

生態(tài)系統(tǒng)退化，生物多樣性喪失己成為當(dāng)今全球性主要生態(tài)環(huán)境問題之一，并被公認(rèn)為是對人類可持續(xù)發(fā)展的重要威脅。中國作為世界最大的發(fā)展中國家，已經(jīng)認(rèn)識到自然保護(hù)的重要性。近年來，我國自然保護(hù)區(qū)得到了快速發(fā)展，形成了布局較為合理，類型較為齊全的自然保護(hù)區(qū)體系。根據(jù)國家環(huán)保局2010年環(huán)境年報(bào)初步統(tǒng)計(jì)，我國自然保護(hù)區(qū)達(dá)到2 531個(gè)，其面積約占國土面積的15.2%，其中國家級自然保護(hù)區(qū)已達(dá)到323個(gè)，并有26個(gè)自然保護(hù)區(qū)被聯(lián)合國教科文組織列入“國際生物圈自然保護(hù)網(wǎng)”，30個(gè)自然保護(hù)區(qū)被列入《國際重要濕地名錄》。但是，我國自然保護(hù)區(qū)的法律體系還不健全，一些重要的法律制度尚未建立，立法思路和理念稍顯落后己經(jīng)難以適應(yīng)新形勢的要求。

1 我國自然保護(hù)區(qū)法律法規(guī)現(xiàn)狀

1.1 我國自然保護(hù)區(qū)法律法規(guī)發(fā)展歷程

我國的自然保護(hù)區(qū)立法大致經(jīng)過了三個(gè)時(shí)期，分別是：第一階段：萌芽和初步發(fā)展階段（1956—1966），1956年第一屆全國代表大會(huì)第三次會(huì)議上，提出了“劃定天然禁伐區(qū)”的第92號提議，標(biāo)志著我國自然保護(hù)區(qū)立法的萌芽。第二階段：自然保護(hù)區(qū)產(chǎn)法的停滯和緩慢發(fā)展階段（1966—1976），這一時(shí)期受文革影響，自然保護(hù)區(qū)的立法出現(xiàn)了停滯，到文革后期才又開始緩慢發(fā)展。第三階段：自然保護(hù)區(qū)立法的快速發(fā)展期（1977——至今），這一時(shí)期，我國的自然保護(hù)區(qū)立法迅速振興，頒布了一系列的法律法規(guī)。特別是1985年的《森林和野生動(dòng)物類型自然保護(hù)區(qū)管理辦法》和1994年的《自然保護(hù)區(qū)條例》的頒布，標(biāo)志著我國自然保護(hù)區(qū)立法已經(jīng)從單一走向了綜合性的和高層次的立法階段。

1.2 自然保護(hù)區(qū)立法現(xiàn)狀

我國關(guān)于自然保護(hù)區(qū)的專門立法主要表現(xiàn)為國務(wù)院頒布的行政法規(guī)及其它相關(guān)職能部門頒發(fā)的行政規(guī)章和地方性法規(guī)［1］。

1.2.1 綜合性立法 國務(wù)院1994年10月9日頒布，同年12月1日起實(shí)施的《自然保護(hù)區(qū)條例》共分為5章44節(jié)，是我國有史以來關(guān)于自然保護(hù)區(qū)管理的第一部專門性行政法規(guī)，它對自然保護(hù)區(qū)管理作了全面規(guī)定。

1.2.2 專項(xiàng)立法 圍繞自然保護(hù)區(qū)的發(fā)展規(guī)劃、保護(hù)區(qū)的分類、保護(hù)區(qū)土地利用、保護(hù)區(qū)評定標(biāo)準(zhǔn)及組織與管理，我國頒布了一系列相應(yīng)的法規(guī)或政策規(guī)范。1997年11月24日國家環(huán)?？偩趾蛧矣?jì)委聯(lián)合頒發(fā)了《中國自然保護(hù)區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》，1993年7月19日發(fā)布了《自然保護(hù)類型與級別劃分原則》，1995年7月24日頒布了《自然保護(hù)區(qū)土地管理辦法》，1999年修訂頒發(fā)了《國家級自然保護(hù)區(qū)評審委員會(huì)組織工作制度》，2003年頒發(fā)了《國家級自然保護(hù)區(qū)管理工作評估指南》（試行）。

1.2.3 部門分類立法 1985年7月6日林業(yè)部公布了《森林和野生動(dòng)物類型自然保護(hù)區(qū)管理辦法》，1994年11月22日地質(zhì)礦產(chǎn)部頒布了《地質(zhì)遺跡保護(hù)管理規(guī)定》，1995年5月29日公布了《海洋自然保護(hù)區(qū)管理辦法》，農(nóng)業(yè)部于1997年10月17日發(fā)布了《水生動(dòng)植物自然保護(hù)區(qū)管理辦法》。

1.2.4 地方性立法 除上述行政法規(guī)及部門規(guī)章外，我國內(nèi)蒙古、吉林、云南、西藏、陜西、甘肅、新疆等24個(gè)省、自治區(qū)，結(jié)合本地自然保護(hù)區(qū)管理的需要，制定了地方性自然保護(hù)區(qū)法規(guī)、規(guī)章，200多個(gè)自然保護(hù)區(qū)也制定了相關(guān)的管理辦法。這些地方性法規(guī)目前在我國自然保護(hù)區(qū)管理和建設(shè)中擔(dān)當(dāng)著不可或缺的重任。

1.2.5 其它法律中相關(guān)規(guī)定 我國《憲法》關(guān)于自然環(huán)境保護(hù)的規(guī)定既是自然保護(hù)區(qū)立法的依據(jù)，也是自然保護(hù)區(qū)法律規(guī)范的重要組成部分?！稇椃ā返?6條規(guī)定，國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境；第22條規(guī)定，國家保護(hù)名勝古跡、珍貴文物和其他重要?dú)v史文化遺產(chǎn)。上述規(guī)定為自然保護(hù)區(qū)立法和法律實(shí)踐提供了憲法依據(jù)。

其它法律文獻(xiàn)還有相關(guān)規(guī)定：（1）《環(huán)境保護(hù)法》（1989年頒布）第17條的相關(guān)規(guī)定；（2）《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》（1982年頒布）第4條的相關(guān)規(guī)定；（3）《中華人民共和國森林法》（1984年通過，1998年修訂）第24條的相關(guān)規(guī)定；（4）《中華人民共和國草原法》（1985年通過，2002年修訂）第11條的相關(guān)規(guī)定；（5）《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》（1986年頒布）第20條的相關(guān)規(guī)定；（6）《中華人民共和國漁業(yè)法》（1986年通過，2000年修訂）第3條的相關(guān)規(guī)定；（7）《中華人民共和國野生動(dòng)物保護(hù)法》（1988年頒布）第10條的相關(guān)規(guī)定；（8）《固體廢物污染環(huán)境防治法》第22條的相關(guān)規(guī)定。

2 我國自然保護(hù)區(qū)法律保護(hù)存在的問題

2.1 立法問題

2.1.1 立法體系不完善 立法體系又可以稱為法律淵源體系，即一個(gè)國家的各種法律淵源因具有內(nèi)在的聯(lián)系而形成的體系［2］。我國的自然保護(hù)區(qū)立法體系大致存在以下問題。

（1）《條例》法律位階低

我國自然保護(hù)區(qū)的專門立法只有《條例》，作為行政法規(guī)，它的法律效力低于《森林法》、《野生動(dòng)物保護(hù)法》、《土地管理法》、《草原法》、《礦產(chǎn)資源法》、《水法》等單行法。而自然保護(hù)區(qū)區(qū)內(nèi)往往涉及到土地、森林、草原、水、礦產(chǎn)等多種自然資源，一旦發(fā)生糾紛和矛盾，則常因?yàn)椤蹲匀槐Ｗo(hù)區(qū)條例》位階低而無法為自然保護(hù)區(qū)提供有利的保護(hù)。

（2）《條例》內(nèi)容不具體

《條例》是國務(wù)院1994年根據(jù)當(dāng)時(shí)的國情制定的行政法規(guī)，五章44條，其對自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)、管理、保護(hù)等方面做出的規(guī)定簡單而抽象，存在大量的立法漏洞。如自然保護(hù)區(qū)的土地權(quán)屬未完全厘定，自然保護(hù)區(qū)的資金保障制度未完全落實(shí)，公眾參與制度未得到充分體現(xiàn)等。

2.1.2 立法目的、原則不明確或缺位 立法目的有助于對法的正確理解和執(zhí)行，立法原則的作用在于體現(xiàn)立法的基本性質(zhì)、內(nèi)容和價(jià)值取向。由于自然保護(hù)區(qū)法不可能囊括其所需保護(hù)的方方面面，所以需要立法目的與原則來指引方向，而現(xiàn)行《條例》中沒有規(guī)定自然保護(hù)區(qū)特有的立法目的，缺乏基本原則的規(guī)定。從該條例中無從得知究竟是以保護(hù)自然資源與自然生境為主，還是以建設(shè)自然保護(hù)區(qū)、開發(fā)自然資源、發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)為重［3］。

2.1.3 自然保護(hù)區(qū)的功能模糊 目前我國保護(hù)區(qū)管理體系尚不明確，對自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園等各類保護(hù)區(qū)的性質(zhì)與功能沒有嚴(yán)格界定，從而導(dǎo)致自然保護(hù)區(qū)與森林公園、風(fēng)景名勝區(qū)及其他類型保護(hù)區(qū)混淆，職責(zé)不明，管理政策混亂。在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)建設(shè)森林公園與風(fēng)景名勝區(qū)的現(xiàn)象越來越多，有許多國家級自然保護(hù)區(qū)甚至“一套班子兩塊牌子”，“一片林子兩個(gè)區(qū)”。

2.1.4 管理體制較為混亂 雖然《條例》第8條、第21條對自然保護(hù)區(qū)行政管理作了規(guī)定，但實(shí)際上自然保護(hù)區(qū)的行政管理體制是業(yè)務(wù)由上級主管部門管理，行政由各級地方政府管理，實(shí)行業(yè)務(wù)與行政分離的管理體制。另一方面自然保護(hù)區(qū)的實(shí)際分級管理中，主管部門往往沒有起到主管作用。比如說在我國的國家級保護(hù)區(qū)中，除臥龍、白水江及佛坪三個(gè)自然保護(hù)區(qū)是由國家林業(yè)局直接管理之外，其他自然保護(hù)區(qū)都是由其所在地的省、自治區(qū)、直轄市或縣級林業(yè)、環(huán)保、資源、農(nóng)業(yè)等行政部門管理，有些國家級自然保護(hù)區(qū)則由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理。中央或省級政府將國家級或省級保護(hù)區(qū)的管理責(zé)任托付所在地政府管理，卻沒有委以相應(yīng)的權(quán)力，主要是沒有足夠的經(jīng)費(fèi)支持，導(dǎo)致級別與管理責(zé)任的錯(cuò)位、脫節(jié)［4］。

2.2 執(zhí)法問題

2.2.1 執(zhí)法人員專業(yè)水平不高 根據(jù)中國自然保護(hù)區(qū)能力建設(shè)調(diào)查組2004年7月的一項(xiàng)調(diào)查報(bào)告顯示：“中國自然保護(hù)區(qū)現(xiàn)有的人力資源中，至少一半工作人員不具備有關(guān)自然保護(hù)區(qū)管理的專業(yè)知識與能力。幾乎所有參與調(diào)查的自然保護(hù)區(qū)在幾個(gè)非常關(guān)鍵和重要的工種上沒有自己的專職人員，包括生態(tài)系統(tǒng)、物種和生境管理，野外監(jiān)測巡護(hù)，公眾環(huán)境教育，甚至執(zhí)法?！保?］

2.2.2 執(zhí)法觀念偏差 在自然保護(hù)區(qū)的執(zhí)法過程中，許多執(zhí)法人員存在思想上的誤區(qū)，認(rèn)為自己在國家保護(hù)區(qū)內(nèi)代表國家行使職權(quán)，是管理者，社區(qū)居民是被管理者，他們利用自然資源，破壞保護(hù)區(qū)的行為理應(yīng)受到法律制裁。執(zhí)法者常常只是強(qiáng)調(diào)保護(hù)和利用的矛盾，很少去思考和尋找其相互結(jié)合的途徑，這不僅加大了執(zhí)法難度，甚至引發(fā)了當(dāng)?shù)鼐用衽c保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的矛盾。

2.3 守法問題

守法對于實(shí)現(xiàn)自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)與管理至關(guān)重要，人們守法中大致存在兩種問題：第一：意識問題。許多自然保護(hù)區(qū)都設(shè)在人跡罕見處，其社區(qū)封閉落后，大多數(shù)居民具有刀耕火種的習(xí)慣，耕作方式落后，依賴自然資源的程度很大，“靠山吃山”思想觀念很難在短時(shí)間內(nèi)有所改變［6］。第二：利益問題。人們守法或者違法都是出于一定的利益目的，當(dāng)守法不能給予人們預(yù)期利益時(shí)，違法就會(huì)產(chǎn)生?！稐l例》18條、26條對保護(hù)區(qū)自然資源利用作了限制，但沒有相應(yīng)的補(bǔ)償機(jī)制，再加上野生動(dòng)物對當(dāng)?shù)鼐用竦那f稼、人身造成傷害等原因，成為守法的“瓶頸”。

3 對自然保護(hù)區(qū)法律法規(guī)完善的探討

3.1 統(tǒng)一立法，制定《自然保護(hù)區(qū)法》。使自然保護(hù)區(qū)的法律地位從行政法規(guī)上升到法律層面。

3.2 在立法過程種，要將各種資源統(tǒng)一管理，不能分割。如扎龍保護(hù)區(qū)，主要保護(hù)對象是丹頂鶴，但其他資源（如土地、魚類、礦產(chǎn)）地方行政機(jī)構(gòu)（土地、水利、礦產(chǎn)等部門）也在管理，造成多個(gè)行政部門管理同一對象［7］，在利益面前相互爭功，在責(zé)任面前相互推諉。

3.3 制定和完善自然保護(hù)區(qū)旅游、資金投入、區(qū)內(nèi)生產(chǎn)性活動(dòng)和開發(fā)資源活動(dòng)等單行法規(guī)［8］。

3.4 完善自然保護(hù)區(qū)的地方立法。地方自然保護(hù)區(qū)立法也是我國自然保護(hù)區(qū)立法中的一個(gè)重要組成部分，盡管它在法律效力和法律層次上不及法律，但它更適合對本地區(qū)自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)和保護(hù)，更具可操作性，對執(zhí)行法律有更大的輔助作用。所以，應(yīng)使國家級自然保護(hù)區(qū)力爭做到“一區(qū)一法”。

3.5 建立和完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。這不僅能解決自然保護(hù)區(qū)資金短缺問題，而且能補(bǔ)償當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)因保護(hù)而帶來的負(fù)面效應(yīng)。

［1］ 馬燕.我國自然保護(hù)區(qū)立法現(xiàn)狀及存在的問題［J］.環(huán)境保護(hù)，2006（21）：42－44.

［2］ 朱力宇，張曙光.立法學(xué)［M］.北京：中國人民大學(xué)出版社，2001.

［3］ 劉艷.自然保護(hù)區(qū)的法律保護(hù)探討［D］.中南林業(yè)科技大學(xué)，2006.

［4］ 范媛吉.自然保護(hù)區(qū)若干法律問題研究［D］.河南大學(xué)法學(xué)院，2006.

［5］ 鄧維杰.中國自然保護(hù)區(qū)能力建設(shè)調(diào)查報(bào)告.www.wwfchina.org／csis／protected－area／competence.doc，2005－12－2.

［6］ 社區(qū)共管：破解自然保護(hù)區(qū)難題［N］.人民日報(bào)，2002－05－30（6）.

［7］ 孔石，鄒紅菲.我國自然保護(hù)區(qū)立法執(zhí)法若干問題初探［J］.野生動(dòng)物，2001（1）：18－19.

［8］ 顏士鵬.中國自然保護(hù)區(qū)立法的現(xiàn)狀評價(jià)與完善［D］.東北林業(yè)大學(xué)，2001.