我國(guó)水權(quán)交易實(shí)施和研究進(jìn)展

張慶文

（甘肅省隴南市水利電力勘測(cè)設(shè)計(jì)院 甘肅隴南 746000）

水是最寶貴的自然資源之一。人類不斷的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的欲求不斷膨脹，這也將水資源的開(kāi)發(fā)和利用推到極致。因此，水資源的使用和配置過(guò)程出現(xiàn)諸多問(wèn)題，要解決這些問(wèn)題，關(guān)鍵在于建立和完善以市場(chǎng)配置為基礎(chǔ)的水權(quán)交易體系。談及水權(quán)交易，首先要界定并理清與之相關(guān)的基本概念。

水權(quán)的概念應(yīng)該從環(huán)境資源法學(xué)的角度定義。從目前對(duì)水權(quán)內(nèi)涵的認(rèn)識(shí)來(lái)看，整個(gè)研究領(lǐng)域尚未形成統(tǒng)一的觀點(diǎn)，存在分歧的原因在于學(xué)者界定的水權(quán)所包含的權(quán)能內(nèi)核不同。歸納起來(lái)可以分為水權(quán)的“一權(quán)說(shuō)”、“二權(quán)說(shuō)”以及“多權(quán)說(shuō)”。“一權(quán)說(shuō)”的代表周玉璽等認(rèn)為水權(quán)一般指水資源使用權(quán)，崔建遠(yuǎn)也支持這種觀點(diǎn)，只是在他認(rèn)為水權(quán)是一系列水資源使用權(quán)的總稱，如引水權(quán)、排水權(quán)、漁業(yè)權(quán)等。“二權(quán)說(shuō)”的代表傅春等認(rèn)為水權(quán)包括水資源的所有權(quán)和使用權(quán)。在《水利百科全書(shū)》中的定義也認(rèn)為水權(quán)即“部門(mén)或個(gè)人對(duì)于地表水、地下水的所有權(quán)、使用權(quán)?！薄岸鄼?quán)說(shuō)”的代表學(xué)者均認(rèn)為水權(quán)是包括所有權(quán)以及各種不同情況的使用權(quán)在內(nèi)的一組權(quán)利束。馮尚友認(rèn)為水權(quán)是一套關(guān)于水資源的權(quán)力體系，包括水資源所有權(quán)以及由所有權(quán)派生出來(lái)的其他權(quán)利。《水法》第3條規(guī)定，水資源的所有權(quán)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使，因此進(jìn)行水權(quán)研究的重點(diǎn)在于水的使用權(quán)問(wèn)題。本文贊同“一權(quán)說(shuō)”即水權(quán)就是指水的使用權(quán)。

水權(quán)交易的概念在其研究領(lǐng)域并沒(méi)有得到統(tǒng)一，概念較為模糊。結(jié)合上述對(duì)水權(quán)概念的界定，我們可以理解為水權(quán)交易就是水資源的使用主體對(duì)水的使用權(quán)進(jìn)行的部分或全部的轉(zhuǎn)讓。這樣的轉(zhuǎn)讓實(shí)現(xiàn)有賴于構(gòu)建一個(gè)能夠優(yōu)化配置水資源的水市場(chǎng)，也即水權(quán)交易市場(chǎng)，水權(quán)交易市場(chǎng)是水資源得以重新配置的關(guān)鍵部分。水權(quán)交易制度是政府和市場(chǎng)結(jié)合起來(lái)的對(duì)于水權(quán)交易的管理制度。水權(quán)交易制度確立水資源所有權(quán)屬于國(guó)家，在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)對(duì)所有權(quán)和使用權(quán)的分離，通過(guò)市場(chǎng)優(yōu)化配置水資源的使用權(quán)，實(shí)現(xiàn)水資源的有效利用。

1 我國(guó)水權(quán)交易實(shí)施的

1.1 水權(quán)交易實(shí)施背景

水權(quán)交易實(shí)施的背景可以從現(xiàn)實(shí)的資源需求和水資源法律制度予以分析。一方面，相對(duì)美國(guó)而言，我國(guó)的水權(quán)交易出現(xiàn)的晚，發(fā)展不成熟，還未形成體系化的水權(quán)交易制度。但是水權(quán)交易已成為水資源開(kāi)發(fā)和利用的發(fā)展方向，更是一種趨勢(shì)，尤其是在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。無(wú)論是在哪個(gè)國(guó)家，水權(quán)交易得以實(shí)施都是基于同樣的大背景，即水資源的稀缺性，這是水權(quán)交易的現(xiàn)實(shí)需要基礎(chǔ)。在我國(guó)，水資源具有總量豐富，時(shí)空分布不均的基本特性。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口變化和人類生存需求的變化，水資源供需矛盾日益凸顯。加之水資源浪費(fèi)嚴(yán)重，水土資源過(guò)度開(kāi)發(fā)，水環(huán)境惡化和水質(zhì)污染迅速發(fā)展，水資源管理體制和價(jià)格關(guān)系混亂，使得水資源形勢(shì)異常嚴(yán)峻。我國(guó)用水矛盾多元化，這也是實(shí)施水權(quán)交易的重要背景。首先，流域的上、下游用水矛盾難以化解。由于每個(gè)流域的自然地理特性和生態(tài)特性不同，上游和下游對(duì)于水資源的開(kāi)發(fā)利用以及保護(hù)的任務(wù)分工就大有不同，這最終導(dǎo)致上下游之間用水的供需矛盾。其次，社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)領(lǐng)域的各行業(yè)用水需求不均衡，主要體現(xiàn)為行業(yè)之間的用水量和用水效率的不同。這些差異的積累在一定程度上加劇了地區(qū)間或地區(qū)內(nèi)部用水的供需矛盾。這兩對(duì)矛盾是我國(guó)用水矛盾的集中體現(xiàn)，在人們的生活和生產(chǎn)當(dāng)中，還存在著更多更具體的用水矛盾，而所有的矛盾實(shí)質(zhì)性地反映了我國(guó)水資源短缺的基本事實(shí)，而現(xiàn)實(shí)的水資源短缺正是由于人類活動(dòng)的發(fā)展所造成的?？傮w而言，社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展在不斷加劇水資源的稀缺性。

另外一方面，水權(quán)的法律制度背景也是影響實(shí)施水權(quán)交易的一個(gè)重要因素。我國(guó)憲法明確規(guī)定水資源屬于國(guó)家所有；《民法通則》第81條也明確規(guī)定了水資源屬于國(guó)家所有，不得買(mǎi)賣(mài)、出租、抵押或以其他方式轉(zhuǎn)讓；《水法》中再次對(duì)上述的規(guī)定作了注明，水資源的所有權(quán)是國(guó)家的，由國(guó)務(wù)院行使，農(nóng)村集體的水庫(kù)和水塘中的水由農(nóng)村集體組織使用。現(xiàn)行《水法》第 48條規(guī)定了直接從江河湖泊及地下取水的單位和個(gè)人應(yīng)該按照國(guó)家取水許可制度、水資源有償使用制度規(guī)定向相應(yīng)機(jī)構(gòu)申請(qǐng)獲得許可證，獲得取水權(quán)。國(guó)務(wù)院規(guī)定其他零散用水單位及家庭生活的取水許可及征收水資源費(fèi)的辦法。但《取水許可制度實(shí)施辦法》中規(guī)定取水許可證是不得轉(zhuǎn)讓的，非法轉(zhuǎn)讓則會(huì)被吊銷取水許可證?？梢?jiàn)取水許可證只是從法律的角度予以確認(rèn)，其實(shí)它限制了水權(quán)交易。水權(quán)交易的合法化是實(shí)施水權(quán)交易的法律保障，2006年國(guó)務(wù)院頒布的《取水許可和水資源收費(fèi)征收管理?xiàng)l例》中準(zhǔn)許取水權(quán)的轉(zhuǎn)讓，這使得水權(quán)制度邁出了關(guān)鍵的一步，為水權(quán)交易的實(shí)施提供了政策依據(jù)。

1.2 水權(quán)交易實(shí)踐

綜觀國(guó)外，美國(guó)西部最早在 1978年出現(xiàn)了水權(quán)交易；其后，智利和墨西哥也于 1981年和1982年試行政府管制下的水權(quán)交易；而在日本，水權(quán)只可以轉(zhuǎn)讓即權(quán)利必須先返還到管理者，準(zhǔn)備接受水權(quán)的用戶重新申請(qǐng)獲得水權(quán)。澳大利亞將水權(quán)定義為三種，批發(fā)水權(quán)、許可證取得水權(quán)以及用水權(quán)。水權(quán)交易中，環(huán)境用水居于優(yōu)先地位，經(jīng)濟(jì)用水要以保證可持續(xù)發(fā)展為前提，環(huán)境用水與其他用水的分配關(guān)系確定后，才可進(jìn)行水權(quán)交易。

我國(guó)水權(quán)交易首次實(shí)踐案例就是著名的東陽(yáng)—義烏水權(quán)交易。2000年11月24日，浙江省金華地區(qū)東陽(yáng)與義烏兩地政府簽訂了有償轉(zhuǎn)讓用水權(quán)的協(xié)議，東陽(yáng)市一次性出售，將 4999.9萬(wàn)立方米水的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給義烏市。這在我國(guó)是創(chuàng)新的實(shí)踐之舉，盡管在當(dāng)時(shí)這樣的交易行為沒(méi)有法律依據(jù)也沒(méi)有法律準(zhǔn)許，但是它提出了對(duì)水權(quán)制度的質(zhì)疑，證明行政手段對(duì)水權(quán)的分配越來(lái)越無(wú)力。因?yàn)槭鞘状伟咐?，各方面的議論有很多，但是總結(jié)起來(lái)，這次交易啟發(fā)人們思考引入新的機(jī)制──市場(chǎng)機(jī)制來(lái)解決水資源配置問(wèn)題。甘肅張掖水票制是我國(guó)探索水權(quán)交易的一個(gè)特色例子。張掖市是河西走廊地區(qū)水資源富足的一個(gè)城市，而周邊縣、市的水資源相對(duì)匱乏。作為全國(guó)第一個(gè)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)點(diǎn)，張掖實(shí)行了農(nóng)戶用水總量控制及灌溉用水控制，促成了農(nóng)戶用水交易和灌溉用水交易，實(shí)現(xiàn)了一定范圍內(nèi)水資源總量平衡和優(yōu)化配置的雙重目的。在寧夏、內(nèi)蒙古地區(qū)，出現(xiàn)工農(nóng)業(yè)水權(quán)交易互惠互利的良好局面。在這些地區(qū)，農(nóng)業(yè)灌溉渠系大多為泥沙渠，渠道水利用效率低，而新增加的工業(yè)項(xiàng)目得不到可分之水，難以獲得水資源使用權(quán)。于是就出現(xiàn)了工業(yè)投資為農(nóng)業(yè)襯砌渠道，節(jié)余之水為工業(yè)利用，這種工、農(nóng)業(yè)部門(mén)之間的水權(quán)轉(zhuǎn)換目前正在活躍進(jìn)行。在 2010年，寶雞市政府也未雨綢繆，到內(nèi)蒙古鄂爾多斯調(diào)研，當(dāng)?shù)氐乃畽?quán)交易模式即行業(yè)間用水分配正適合寶雞未來(lái)的發(fā)展需要。海河流域漳河上游跨省有償調(diào)水解決了幾十萬(wàn)人的用水困難，海河流域開(kāi)展的水權(quán)制度探索是從流域內(nèi)單個(gè)流域或水系考慮，分別進(jìn)行各自的水資源配置，這也是我國(guó)跨省調(diào)水的首次嘗試。已經(jīng)修建的大量供水工程對(duì)水量的再分配起到了重要的作用。由于上下游的用水矛盾是進(jìn)行水權(quán)交易的一個(gè)催生因素，所以在流域嘗試水權(quán)轉(zhuǎn)讓不僅可以調(diào)和兩者之間的矛盾，減少不必要的糾紛，也能加強(qiáng)地區(qū)間的溝通，維護(hù)共同利益。

我國(guó)水權(quán)實(shí)踐的例子中，還存在很多臨時(shí)的、隱蔽的、違法的等具有消極影響的水權(quán)交易行為。這類例子都是以經(jīng)濟(jì)用水為前提的，也是以賺取經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)為目的的轉(zhuǎn)讓。這種負(fù)面的交易行為將造成取水用水的新問(wèn)題，也會(huì)直接干擾水權(quán)交易制度的完善。

1.3 我國(guó)水權(quán)交易實(shí)施的制約因素

我國(guó)有關(guān)水權(quán)制度的觀念尚未全面確立，從法律、市場(chǎng)、技術(shù)等角度考慮，進(jìn)行水權(quán)交易的條件也不完全具備。但是，所有的實(shí)踐都真實(shí)地說(shuō)明水權(quán)交易有助中國(guó)資源環(huán)境的改革，能提高水資源配置效率，是值得推行的。因此，有必要尋求水權(quán)交易的出路，正確認(rèn)識(shí)目前的阻礙因素，明晰我國(guó)水權(quán)交易發(fā)展和努力的方向。

首先，最凸顯的問(wèn)題就是立法對(duì)水權(quán)內(nèi)涵及水權(quán)交易制度的界定不明確。長(zhǎng)期以來(lái)，水權(quán)制度改革停止不前。我國(guó)法律只通過(guò)相關(guān)規(guī)定來(lái)提及水權(quán)，并且與水權(quán)交易相關(guān)的法律規(guī)定很零散，不在同一個(gè)體系。因此，構(gòu)建一個(gè)完整的水權(quán)交易制度是迫切需要解決的問(wèn)題。

其次，水權(quán)初始分配不徹底、不明確。水權(quán)初次分配時(shí)，我國(guó)采取以行政手段分配為主導(dǎo)，流域管轄為基礎(chǔ)的分配方式，但這樣的分配并不合理。有些特殊企業(yè)（自來(lái)水廠、農(nóng)灌區(qū)管理局等）只需通過(guò)政府部門(mén)批準(zhǔn)便可無(wú)償、無(wú)限期的取水用水，相對(duì)其他的用水單位或個(gè)人，這就談不上合理的初始分配。所以，初始分配只采取行政手段顯得壟斷也不公平，這就需要經(jīng)濟(jì)手段和法律手段共同的約束和保障。其實(shí)，水資源初次的合理明確分配實(shí)質(zhì)上是在構(gòu)建比較健全的一級(jí)水權(quán)交易市場(chǎng)，只有一級(jí)水市場(chǎng)健康運(yùn)行，真正的水市場(chǎng)才不會(huì)成為虛設(shè)。

第三，水資源開(kāi)發(fā)利用技術(shù)的制約。水資源自身的特性給水資源的開(kāi)發(fā)與利用形成了一定的障礙，一方面實(shí)施水權(quán)交易，一方面卻得面對(duì)水權(quán)交易載體的不斷壓縮。在水資源獲取技術(shù)沒(méi)有得到突破和創(chuàng)新的條件下，水資源的量、水資源的質(zhì)、儲(chǔ)水和輸水技術(shù)以及水污染的加劇都將成為制約水權(quán)交易的因素。

2 我國(guó)水權(quán)交易研究進(jìn)展評(píng)述

我國(guó)水權(quán)交易的研究熱潮始于 2000年。早期研究主要集中于水權(quán)基本概念的探討，包括水權(quán)定義、內(nèi)涵、特征等。總體而言，我國(guó)的水權(quán)交易研究仍處于起步階段，缺乏完善水權(quán)交易的制度體系研究。

國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)水權(quán)交易的研究已經(jīng)獲得了一些成果。黃河提出，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論、水市場(chǎng)的特點(diǎn)及我國(guó)水權(quán)交易的實(shí)踐證明創(chuàng)建水權(quán)交易制度是構(gòu)建效率高、公平誠(chéng)信且持續(xù)發(fā)展的水市場(chǎng)的必要條件。范黎等借用經(jīng)濟(jì)學(xué)模型對(duì)計(jì)劃配置模式和市場(chǎng)配置模式作了對(duì)比，他認(rèn)為市場(chǎng)配置水資源能夠顯著提高用水效率，在此基礎(chǔ)上提出了以市場(chǎng)為基礎(chǔ)配置水資源的基本思路和實(shí)施路徑。傅濤從水資源所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)、使用權(quán)相分離的起點(diǎn)考慮，對(duì)政府參與水資源管理的范圍、經(jīng)營(yíng)主體的職責(zé)界限及用水主體的權(quán)利等進(jìn)行了歸納。顧浩基于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和水資源可持續(xù)發(fā)展的理論背景，對(duì)我國(guó)水資源管理現(xiàn)狀進(jìn)行了梳理，提倡以水權(quán)理論為基礎(chǔ)的水資源經(jīng)濟(jì)管理，并闡明了水資源經(jīng)濟(jì)管理的涵義、具體內(nèi)容和實(shí)施原則。蔡守秋就水權(quán)轉(zhuǎn)讓行使范圍、一般原則和給定條件作了歸納分析，給出了我國(guó)水權(quán)轉(zhuǎn)讓的一般條件和程序。在水權(quán)交易理論研究方面，黃錫生從經(jīng)濟(jì)學(xué)和法學(xué)的視角分別論證了水具有使用價(jià)值和價(jià)值，水權(quán)是一種私權(quán)，因而具有可交易性。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步分析了水權(quán)交易的必要性。趙海林等通過(guò)比較澳大利亞、美國(guó)、智利和中國(guó)的水權(quán)制度，提出了我國(guó)水權(quán)制度改革的設(shè)想，水權(quán)交易制度可以促進(jìn)水資源的優(yōu)化配置和高效利用，并指出我國(guó)水權(quán)制度改革是個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程。

3 結(jié)論與展望

我國(guó)水權(quán)交易依舊處于萌芽階段，發(fā)展十分緩慢。盡管水權(quán)交易的實(shí)踐已經(jīng)越來(lái)越多，并且這方面研究的數(shù)量也不斷增加，但仍然只是在探索當(dāng)中。其實(shí)，水權(quán)交易的發(fā)展趨勢(shì)是不可擋的，但這絕對(duì)不是簡(jiǎn)單的效仿別的國(guó)家的成功案例和經(jīng)驗(yàn)就可以學(xué)來(lái)的，而是應(yīng)該立足我國(guó)的基本國(guó)情并結(jié)合我國(guó)的水情，辨別借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，尋找適合我國(guó)的水權(quán)交易路徑。

我國(guó)水權(quán)交易的合理實(shí)施應(yīng)該是在政府管理、市場(chǎng)調(diào)控和法律保障三者具備的前提下，這樣才能保證水市場(chǎng)的作用全面發(fā)揮，當(dāng)這三個(gè)條件可以齊抓共管的時(shí)候，我國(guó)的水權(quán)交易制度也就初步成為體系。

當(dāng)務(wù)之急，必須把握好我國(guó)水情，合理配置初始水權(quán)。這需要政府部門(mén)采取更為合理的分配模式，使過(guò)程更公平又兼顧效率。利用市場(chǎng)優(yōu)化配置水資源的同時(shí)也難以避免負(fù)面的問(wèn)題，這又給水權(quán)交易的實(shí)施提出了新的考驗(yàn)，這對(duì)水權(quán)交易制度的要求更為細(xì)化。有一個(gè)法律所保障的權(quán)利體系是必要的，對(duì)于水權(quán)交易的兩方而言，這也是最具力量的保護(hù)。

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