行政信訪制度的司法化與非司法化研究

梁開斌

（福建工程學(xué)院法學(xué)系, 福建福州 350108）

行政信訪制度的司法化與非司法化研究

梁開斌

（福建工程學(xué)院法學(xué)系, 福建福州 350108）

學(xué)界關(guān)于行政信訪制度的激辯重心已經(jīng)從存廢之爭轉(zhuǎn)為優(yōu)化之爭。中國行政信訪制度的存在與發(fā)展離不開相應(yīng)的社會土壤，行政信訪制度的法制化進(jìn)程不應(yīng)脫離社會的實(shí)際而隨意跨躍式前進(jìn)。應(yīng)當(dāng)針對行政信訪制度的獨(dú)特糾紛解決機(jī)能，作司法化和非司法化并行的雙軌制設(shè)計(jì)。

行政信訪；司法化；非司法化

在我國多元化糾紛解決機(jī)制中，行政信訪極富特色。許多研究者注意到，行政信訪制度在追求實(shí)體正義時(shí)有忽略程序正義之虞，可謂“法治之?dāng)场薄Ｏ鄬τ谄爻绦蛘x的法律救濟(jì)來說，行政信訪制度又是維持社會和諧的一個(gè)重要穩(wěn)壓器，可謂“法治之友”。在2000年左右，人們曾激烈辯爭行政信訪制度的存廢。時(shí)至今日，學(xué)界基本達(dá)成共識，認(rèn)為行政信訪制度在相當(dāng)長一段時(shí)期內(nèi)仍有其存在的必要性。[1]存廢之爭塵埃落定后，如何讓行政信訪制度走上法制化軌道則是一項(xiàng)不容回避的重大課題。

一、行政信訪工作之殤

中國行政信訪制度在發(fā)揚(yáng)民主、了解民情、化解矛盾、解除民憂、接受公民監(jiān)督和提供決策參考信息等方面發(fā)揮了重要作用。但自20世紀(jì)90年代中期以來，行政信訪的發(fā)展似乎背離了設(shè)計(jì)者初衷，出現(xiàn)了以較大規(guī)模群體訪和表達(dá)形式激烈的個(gè)體訪為標(biāo)志的持續(xù)十幾年的信訪高潮。[2]近來，行政信訪總量雖有所回落，但其所面臨的緊張壓力并未得到根本緩解。

（一）行政信訪機(jī)構(gòu)、行政機(jī)構(gòu)和司法機(jī)構(gòu)關(guān)系的失衡

1．行政信訪機(jī)構(gòu)沒能獲得應(yīng)有的權(quán)威。2005年5月1日起施行的《中華人民共和國信訪條例》（以下簡稱《信訪條例》）第6條規(guī)定了行政信訪機(jī)構(gòu)的六項(xiàng)職責(zé)。既有實(shí)踐中，大多數(shù)行政信訪機(jī)構(gòu)的第1、3、5項(xiàng)職責(zé)履行的較好，第2、4、6項(xiàng)職責(zé)則可謂差強(qiáng)人意。究其因，第1、3、5項(xiàng)所規(guī)定的內(nèi)容偏向于信訪事項(xiàng)的程序處理，行政信訪機(jī)構(gòu)依憑自身努力即可完成。第2、4、6項(xiàng)職責(zé)的履行，多有涉及行政信訪事項(xiàng)的實(shí)體處理，行政信訪機(jī)構(gòu)對此多是有心無力，需將其轉(zhuǎn)送給對口的行政機(jī)構(gòu)。長此以往，行政信訪機(jī)構(gòu)事實(shí)上淪為行政信訪事項(xiàng)中轉(zhuǎn)站。有學(xué)者尖銳地指出，“目前信訪機(jī)構(gòu)的職權(quán)僅僅限于轉(zhuǎn)辦權(quán)和督辦權(quán)，但是社會民眾對這項(xiàng)制度寄托了太多的期望，使信訪制度承擔(dān)了過重的社會責(zé)任”。[3]而且，行政信訪機(jī)構(gòu)對信訪案件所擁有的督辦權(quán)，也多是有名無實(shí)。①[4]

2．行政機(jī)構(gòu)的權(quán)威被過分依賴。在行政信訪事項(xiàng)的處理中，為保證社會穩(wěn)定，許多地方出臺了“領(lǐng)導(dǎo)包案制”和“大接訪”制度。不言而喻，這種做法突出了行政機(jī)構(gòu)的權(quán)威，更強(qiáng)調(diào)了行政機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)威。[5]從實(shí)際效果看，此時(shí)強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)者權(quán)威，會產(chǎn)生正反兩方面的影響：積極的一面是，許多行政信訪案件確實(shí)由于領(lǐng)導(dǎo)人注意而迅速妥善地得以解決；消極的一面是，包案制的實(shí)際運(yùn)行存有很大問題，“有的領(lǐng)導(dǎo)包案不辦案，辦案不結(jié)案；有的原辦案責(zé)任部門和責(zé)任人責(zé)任心不強(qiáng)，把問題推向上級、推向同級信訪部門；有的對明顯錯(cuò)案或重大失誤案件責(zé)任人追究不力”。②此外，“大接訪”制度并非一項(xiàng)常設(shè)性制度，它的間或運(yùn)行能解燃眉之急，卻不能徹底正本清源。

3．司法機(jī)構(gòu)權(quán)威受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)。實(shí)踐中，有一部分民刑案件當(dāng)事人，在正常訴訟程序結(jié)案后，并不滿意判決結(jié)果。為了翻案，當(dāng)事人及其親屬往往通過各種渠道，將訴求反映到人大和政府的行政信訪機(jī)構(gòu)，要求其過問既定判決的正確性。這其中，又有相當(dāng)一部分案件得到人大和政府機(jī)構(gòu)的關(guān)注，并以質(zhì)詢案等形式，要求人民法院重新審理這些案件。實(shí)際上，這些案件的判決往往涉及許多復(fù)雜法律條款的適用，而人大和政府機(jī)構(gòu)的相關(guān)人士未必熟悉相關(guān)法律。由于各級人民法院工作報(bào)告須經(jīng)同級人民代表大會通過，其在財(cái)務(wù)上又受制于地方人民政府的撥款預(yù)算，因此，法院對于此兩部門轉(zhuǎn)送的質(zhì)詢案，必須給予高度重視，被動(dòng)地敞開重審之門。如是，人民法院判決的既判力受到了嚴(yán)重挑戰(zhàn)，法治秩序也可能遭到不合理干擾。令人欣慰的是，2007年修訂的《中華人民共和國民事訴訟法》第179條進(jìn)一步完善了再審程序。該規(guī)定有利于遏制各種提起再審之訴的無端事由，維護(hù)了人民法院判決的既判力。饒是如此，人民法院對于再審案件的啟動(dòng)，仍然受到非司法因素的不當(dāng)沖擊。

（二）過分推崇行政機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威衍生的次要矛盾

1．信訪人過于迷信領(lǐng)導(dǎo)者權(quán)威，導(dǎo)致纏訪現(xiàn)象普遍存在。行政信訪事項(xiàng)的處理，主要通過行政機(jī)構(gòu)自查自糾的方式解決。因此，行政信訪人與被信訪人之間的關(guān)系，并不如訴訟中原被告雙方那般具有強(qiáng)烈的對立性。由于缺乏居中行使裁決職責(zé)的第三方力量，信訪事項(xiàng)往往難以得到令信訪人滿意的處理。實(shí)踐中，行政信訪人一級又一級上訪，寄希望于某個(gè)包青天式的領(lǐng)導(dǎo)為自己主持公道。部分信訪人堅(jiān)忍地逐級上訪和反復(fù)上訪，直至自己的利益訴求得到滿足，形成大量的纏訪現(xiàn)象。

2．信訪人并不信任行政機(jī)構(gòu)的處理決定。在為數(shù)頗多的行政信訪案件中，信訪人要求推翻某個(gè)行政機(jī)構(gòu)的既有決定，這很容易導(dǎo)致信訪人和被信訪人自始處于利益對立面。要求行政機(jī)構(gòu)否定自身行政行為的正確性，無異于是讓鐮刀來砍刀把子。除此之外，在許多地方，行政信訪人僅僅有權(quán)提出行政信訪事項(xiàng)，但無法知悉該事項(xiàng)的具體處理過程。強(qiáng)勢的行政機(jī)構(gòu)、信訪人對官官相護(hù)的擔(dān)心、以及不透明的信訪事項(xiàng)處理過程，信訪人難以信任負(fù)責(zé)承辦的行政機(jī)構(gòu)會秉公處理相關(guān)事項(xiàng)。此時(shí)，信訪人有一種矛盾心態(tài)：一方面，相信會有某個(gè)能為自己匡扶正義的行政權(quán)威的存在；另一方面，對具體處理案件的行政機(jī)構(gòu)的權(quán)威性又難以認(rèn)同。

3．行政機(jī)構(gòu)對部分信訪人遷就進(jìn)一步惡化了行政信訪秩序。行政信訪是公眾參與政治、推進(jìn)行政法治的一條重要途徑。但就行政法治而言，公眾參與具有兩面性。[6]意欲實(shí)現(xiàn)其正面作用，則公眾在行政信訪中對政治的參與，必須是一種有序參與。當(dāng)前，在一些矛盾比較突出的信訪案件中，行政機(jī)構(gòu)對信訪人無原則遷就，這反過來進(jìn)一步惡化了行政信訪秩序。

2005年的《信訪條例》雖然緩解了近些年來的信訪高潮，“但不能說脫胎換骨，因?yàn)樗⑽唇鉀Q實(shí)際工作當(dāng)中信訪的制度設(shè)計(jì)和功能定位模糊的問題，因而有關(guān)信訪制度的爭議也沒有因新《信訪條例》的施行而停止”。[7]行政信訪制度的改革依然是任重道遠(yuǎn)。

二、行政信訪程序處理機(jī)制的司法化

（一）從領(lǐng)導(dǎo)者權(quán)威向程序權(quán)威的轉(zhuǎn)變

行政信訪事項(xiàng)處理機(jī)制意欲有效運(yùn)行，應(yīng)逐漸減少對領(lǐng)導(dǎo)者權(quán)威的倚賴，并充分借助程序的力量。眾所周知，行政信訪的顯著特征就是它的非程序性。而這并不意味著信訪沒有規(guī)則，只是此種規(guī)則并非“是另有一套模糊的、變動(dòng)的、特殊主義的‘潛規(guī)則’。這種‘潛規(guī)則’不是由某一方預(yù)先制定的，而是由有關(guān)各方在推拉伸縮的實(shí)踐中形成的”。[8]62在行政信訪中，這些自生自發(fā)的程序有明顯的人為烙印。導(dǎo)致這一現(xiàn)象的原因很多，但信訪程序的不完善是首要因素。[2]105只有構(gòu)建起全面客觀的行政信訪程序，努力實(shí)現(xiàn)從領(lǐng)導(dǎo)者權(quán)威向程序權(quán)威的轉(zhuǎn)變，才能保證其作為救濟(jì)途徑的有效性。

（二）行政信訪程序處理機(jī)制司法化的方向

1．行政信訪機(jī)構(gòu)程序主體職能的法定。在行政信訪事項(xiàng)的處理中，行政信訪機(jī)構(gòu)是否有絕對權(quán)威，是信訪事項(xiàng)能否得以妥善處理的前提條件。因此，行政信訪機(jī)構(gòu)的成員構(gòu)成與職權(quán)配置至為關(guān)鍵。

（1）賦予行政信訪機(jī)構(gòu)以處理信訪事項(xiàng)的實(shí)體權(quán)力。當(dāng)前的行政信訪事項(xiàng)處理，必須依靠行政機(jī)構(gòu)自身對相關(guān)事項(xiàng)的決定。行政機(jī)構(gòu)的這種特殊地位，實(shí)際上已經(jīng)違反了“任何人不得成為自己事項(xiàng)的裁判官”這一基本法諺。為保證信訪事項(xiàng)處理組織的中立地位，行政信訪事項(xiàng)的調(diào)處人員應(yīng)由作為第三方的行政信訪機(jī)構(gòu)的工作人員出任。

（2）樹立行政信訪機(jī)構(gòu)處理信訪事項(xiàng)的絕對權(quán)威。為保證行政信訪機(jī)構(gòu)工作人員處理糾紛的權(quán)威性，應(yīng)盡可能降低行政信訪機(jī)構(gòu)對同級別大多數(shù)行政機(jī)構(gòu)的依賴。這可以通過兩個(gè)途徑來完成：一方面，行政信訪機(jī)構(gòu)的工作人員可以和共同隸屬于同一個(gè)行政機(jī)關(guān)的同級別的紀(jì)檢委機(jī)構(gòu)、監(jiān)察機(jī)構(gòu)的工作人員進(jìn)行人力整合，甚至可以采用“一套人馬，兩塊牌子”的做法。[9]另一方面，還可以大膽地考慮讓行政信訪機(jī)構(gòu)的主要負(fù)責(zé)人，由同級人民政府的行政正職或副職負(fù)責(zé)人來擔(dān)任。事實(shí)上，上述兩種做法已經(jīng)被一些地方行政機(jī)關(guān)所采用。

（3）保證行政信訪機(jī)構(gòu)對行政事務(wù)的參與。保持行政信訪機(jī)構(gòu)對同級其他行政機(jī)構(gòu)的相對獨(dú)立性，是為了維護(hù)行政信訪機(jī)構(gòu)處理信訪事項(xiàng)的權(quán)威性。當(dāng)然，行政信訪機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性地位不應(yīng)當(dāng)被絕對化。如果讓行政信訪機(jī)構(gòu)獲得完全獨(dú)立的地位，無異于設(shè)立人民法院的分支機(jī)構(gòu)。一種比較理想的畫面是：行政信訪機(jī)構(gòu)的組成人員，既應(yīng)當(dāng)參與該行政信訪機(jī)構(gòu)所屬行政機(jī)關(guān)及其各具體部門的政策調(diào)研，保持行政工作上一定的隸屬關(guān)系；另一方面，行政信訪機(jī)構(gòu)的工作人員，在人事和財(cái)務(wù)方面能夠不隸屬于本級行政機(jī)關(guān)，而是直接隸屬于上級行政信訪機(jī)構(gòu)。

2．行政信訪工作程序流程的法定。在行政信訪事項(xiàng)的解決過程中，必須保有程序的公開與透明。程序的公開宣示，能夠起到客觀的監(jiān)督作用，在一定程度上抑制各種違規(guī)操作的空間。在程序的選擇上，行政信訪機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)信訪案件的不同情況，作出區(qū)別對待：①對于涉及面不廣的、矛盾沖突不劇烈的、案情較簡單的個(gè)體性行政信訪事項(xiàng)，行政信訪機(jī)構(gòu)可居中以座談會的形式召集信訪雙方來共同處理。②對于涉及到包含相同訴求的普遍性信訪事項(xiàng)、群體性信訪事項(xiàng)、矛盾特別劇烈的個(gè)體性信訪事項(xiàng)，行政信訪機(jī)構(gòu)可以召集信訪雙方以及適當(dāng)?shù)娜罕姶砘蛘呙襟w，以聽證會的形式來處理行政信訪事項(xiàng)，以期獲得更好的社會效應(yīng)。[10]③對于涉及到國家機(jī)密、商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私等特殊情況，行政信訪機(jī)構(gòu)對信訪事項(xiàng)的處理過程則不應(yīng)當(dāng)公開。

3．行政信訪法律關(guān)系主體程序權(quán)利和程序責(zé)任的法定。（1）強(qiáng)化信訪人的程序權(quán)利。信訪人信訪權(quán)的配置，是信訪程序得以有效運(yùn)行的首要環(huán)節(jié)。信訪人的信訪權(quán)，應(yīng)當(dāng)包括：信訪事項(xiàng)的提出權(quán)、復(fù)查權(quán)、復(fù)核權(quán)、對話權(quán)、信訪事項(xiàng)處理過程的知情權(quán)、獲取書面處理決定權(quán)等一系列必要的程序性權(quán)利。（2）嚴(yán)格被信訪人的程序責(zé)任。在我國的《信訪條例》中，確有一些關(guān)于處理信訪事項(xiàng)的程序性規(guī)定，但在實(shí)際操作中，程序責(zé)任意識并未普遍確立?！缎旁L條例》第15條對涉訟信訪和非涉訟行政信訪進(jìn)行了區(qū)分，并作了各自歸口管理的規(guī)定。但實(shí)踐中，該條例并沒有得到嚴(yán)格的執(zhí)行。（3）明確違反信訪程序的責(zé)任。在《信訪條例》第五章關(guān)于法律責(zé)任的規(guī)定中，其對違反信訪程序的法律責(zé)任僅做了簡單粗線條的概括，主要內(nèi)容包括違反信訪事項(xiàng)受理和登記的責(zé)任（第42條）、違反信訪事項(xiàng)辦結(jié)期限的責(zé)任（第43條）、隱瞞、謊報(bào)和緩報(bào)信訪事項(xiàng)和信訪信息的責(zé)任（第45條）。但是，對信訪程序的違反可以有多種表現(xiàn)形式，《信訪條例》僅僅列舉了上述三種情況，無疑不利于信訪程序機(jī)制的培育和發(fā)展。尤值一提的是，在諸項(xiàng)程序性違法中，那種不公開處理信訪事項(xiàng)的行為會嚴(yán)重地傷害到信訪人的程序利益，③[12]其表現(xiàn)形式是對信訪人公開辯論權(quán)的剝奪?！缎旁L條例》第31條規(guī)定了信訪事項(xiàng)的公開處理，但是，該條規(guī)定并沒有將其列為法定義務(wù)。又《信訪條例》第16條可視為對“越級上訪”的禁止性規(guī)定，《信訪條例》中除了對越級上訪人作“不予受理”的不利規(guī)定外，并無其他的進(jìn)一步處罰建議。但實(shí)踐中很多行政信訪機(jī)構(gòu)對進(jìn)京越級上訪者采取了一些法外措施，有的辦起了限制人身自由的法制培訓(xùn)班，[13]更有甚者將信訪人送進(jìn)了精神病院。[14]而《信訪條例》對于這種嚴(yán)重違反程序的做法，并無相應(yīng)的責(zé)任性規(guī)定。

4. 行政信訪事項(xiàng)范圍確定方式的法定。在民事和行政審判中，審判對象范圍的確定性是審判之基礎(chǔ)，如此方可嚴(yán)格執(zhí)行一事不再理和既判力制度，以確保審判的效率。這種讓審判對象恒定的程序思維方式，應(yīng)當(dāng)?shù)玫叫姓旁L理論和實(shí)踐的充分關(guān)注和借鑒。依據(jù)《信訪條例》第34條和第35條的規(guī)定，對依據(jù)“同一事實(shí)和理由”提出信訪請求的，采用的是三級終局制處理方式。對此規(guī)定，應(yīng)當(dāng)注意以下三點(diǎn)：（1）對何為“同一事實(shí)和理由”，相關(guān)信訪法規(guī)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行嚴(yán)格化的核心和邊界界定；（2）對當(dāng)事人依據(jù)“同一事實(shí)和理由”提起訴訟且審理終結(jié)的民行案件，行政信訪機(jī)關(guān)不應(yīng)再行受理同樣的信訪事項(xiàng)；（3）對信訪人依據(jù)“同一事實(shí)和理由”進(jìn)行信訪且經(jīng)三級終局制處理者，現(xiàn)行法律法規(guī)并未明確審判機(jī)關(guān)是否可受理當(dāng)事人后續(xù)提起的民事行政訴訟，茲應(yīng)得到立法上的明確答復(fù)。

（三）行政信訪程序處理機(jī)制司法化的限度

行政信訪程序處理機(jī)制的司法化是行政信訪制度的一個(gè)重要改革方向。在行政信訪程序的司法化過程中，既要注意對既有程序性規(guī)定的嚴(yán)格遵守，又要注意對一些內(nèi)容失于寬泛的程序性規(guī)定進(jìn)行嚴(yán)格界定，更要注意讓那些事關(guān)程序的責(zé)任性規(guī)定落到實(shí)處。當(dāng)然，在堅(jiān)持行政信訪程序司法化的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)反對那種將行政信訪程序完全司法化的傾向。行政信訪程序和民事訴訟程序有所區(qū)別，應(yīng)當(dāng)保持一定的靈活性。在程序的效率性和程序的確定性這兩種價(jià)值的權(quán)衡中，行政信訪程序的價(jià)值取向應(yīng)當(dāng)是優(yōu)先考慮程序的效率性，適當(dāng)兼顧程序的確定性。

三、行政信訪實(shí)體處理機(jī)制的非司法化

有學(xué)者認(rèn)為，行政信訪制度的根本改革，就是要消滅行政信訪，走上徹底的法治化道路。這意味著不僅僅要在程序處理機(jī)制方面實(shí)現(xiàn)行政信訪的司法化，而且要在實(shí)體處理機(jī)制方面實(shí)現(xiàn)行政信訪的司法化。行政信訪制度是否要走上徹底的法治化改革道路，這實(shí)際上涉及到了行政信訪事項(xiàng)上行政權(quán)和司法權(quán)的權(quán)力配置問題。

（一）理論界與實(shí)務(wù)界的態(tài)度

1．《信訪條例》的規(guī)定?！缎旁L條例》第31條和第32條是關(guān)于行政機(jī)關(guān)處理信訪事項(xiàng)的實(shí)體性授權(quán)，而《信訪條例》第21條還間接地規(guī)定了行政機(jī)關(guān)處理信訪事項(xiàng)的排他性權(quán)力。從《信訪條例》之規(guī)定看，《信訪條例》對于行政信訪事項(xiàng)的處理，并未留出司法權(quán)可以介入的空間。

2．最高人民法院的司法解釋。最高人民法院在相關(guān)的司法解釋中明確指出：（1）信訪人對信訪工作機(jī)構(gòu)依據(jù)《信訪條例》處理信訪事項(xiàng)的行為或者不履行《信訪條例》規(guī)定的職責(zé)不服提起行政訴訟的，人民法院不予受理。（2）對信訪事項(xiàng)有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)根據(jù)《信訪條例》作出的處理意見、復(fù)查意見、復(fù)核意見和不再受理決定，信訪人不服提起行政訴訟的，人民法院不予受理。④從該司法解釋中可以明確地看出，行政信訪事項(xiàng)當(dāng)事人目前尚無法在人民法院中尋找到救濟(jì)入口。

由上可知，我國行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)對于行政信訪事項(xiàng)的最終處理權(quán)，保持著一致的態(tài)度，即由行政機(jī)關(guān)來作出最終的處理決定。

3．學(xué)界的態(tài)度

是否承認(rèn)行政權(quán)對于行政信訪事項(xiàng)最終決定權(quán)的討論，在我國學(xué)術(shù)界表現(xiàn)為信訪制度的存廢之爭。

（1）贊成派。有學(xué)者從正面大力褒揚(yáng)信訪制度存在的必要性，認(rèn)為“中國信訪制度一直發(fā)揮著抒發(fā)民情、消除民怨、改善政府與公民關(guān)系的作用”。[15]這派學(xué)者也承認(rèn)，之所以能夠讓政府的行政部門來處理信訪事項(xiàng)的實(shí)體性問題，“是因?yàn)樾旁L人對行政機(jī)關(guān)提出的信訪事項(xiàng)中，大多數(shù)是這些工作部門有權(quán)處理的問題，而且信訪人提出的信訪事項(xiàng)通常是由相關(guān)政府工作部門的違法失職或者不合理不公正行為造成的，再者也是目前相關(guān)立法對其職權(quán)配置的結(jié)果”。[16]

（2）反對派。持相反觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，“信訪權(quán)利是一種飲鴆止渴式的權(quán)利”。[17]“信訪制度就是中國法治沙漠中那有限的水，它是會給人們一絲希望，但它不是也不應(yīng)成為中國實(shí)現(xiàn)法治的救命稻草，甚至就是因?yàn)樗拇嬖?，也許人們就不那么迫切的需要去尋求法律的綠洲，反而使這絲希望阻礙了法治的腳步”。[18]反對派總體上認(rèn)為，對行政信訪功能的過分強(qiáng)化，就是不斷撕裂正在建設(shè)中的國家法治。從目前的情況來看，反對派的聲音日漸式微。

（3）漸進(jìn)派。在贊成派和反對派之間，還有主張并不立刻廢除行政信訪制度，而是走漸進(jìn)性改革道路的學(xué)者。他們認(rèn)為，我國當(dāng)下的信訪實(shí)踐根本不是人治的表現(xiàn)，而是法治的應(yīng)有之義。[19]“在時(shí)機(jī)成熟的時(shí)候，我們可以借鑒瑞典首創(chuàng)、多個(gè)國家和地區(qū)的通行做法，建立申訴專員制度，將信訪救濟(jì)正式納入法治的軌道”。[8]71第三類學(xué)者顯然持有著一種比較溫和的觀點(diǎn)，也因此擁有了廣大的支持者。但是，這些學(xué)者對如何實(shí)現(xiàn)中國信訪制度的法制化轉(zhuǎn)變，卻是見仁見智，難以達(dá)成一致的見解。

（二）行政權(quán)與司法權(quán)的配置關(guān)系

行政信訪事項(xiàng)的終局性解決，究竟是要依賴司法機(jī)構(gòu)，抑或是行政機(jī)構(gòu)？作者認(rèn)為，對這個(gè)問題的思考不應(yīng)當(dāng)局限在行政信訪領(lǐng)域中做狹隘的探討，而應(yīng)當(dāng)深究行政權(quán)和司法權(quán)之間的權(quán)力配置關(guān)系。

1．司法權(quán)和行政權(quán)的不同特性。在社會的構(gòu)架中，司法權(quán)和行政權(quán)有著各自不同的功能屬性。司法權(quán)是帶居中性質(zhì)的裁判權(quán)，其主要功能在于為各種各樣的權(quán)利提供最終的救濟(jì)渠道，并審查和控制國家權(quán)力的使用，防止濫用國家權(quán)力侵犯個(gè)人權(quán)利。行政權(quán)是帶管理性質(zhì)的處事權(quán)。行政主體在實(shí)施行政行為時(shí)，其代表的是國家利益或社會利益，主要功能在于保證國家行政管理秩序的穩(wěn)定與和諧。行政權(quán)和司法權(quán)目標(biāo)指向的不同，決定了二者價(jià)值取向上的差異。行政權(quán)更加強(qiáng)調(diào)效率，兼顧公平；而司法權(quán)則是公平優(yōu)先，兼顧效率。

2．現(xiàn)階段司法權(quán)的克制。行政權(quán)不應(yīng)當(dāng)干預(yù)到司法權(quán)的行使，否則不利于司法的獨(dú)立。同理，司法權(quán)對于行政權(quán)的不恰當(dāng)干預(yù)，也不利于一個(gè)社會的良性發(fā)展。從我國現(xiàn)階段的實(shí)際出發(fā)，必須允許大量內(nèi)部行政行為、抽象行政行為和終局性行政行為的存在。在當(dāng)前司法資源并不充裕的情形下，不應(yīng)當(dāng)輕率地讓司法權(quán)介入到這些行政權(quán)的特定管理范圍。

3．未來司法權(quán)功能的延伸。一個(gè)國家法治文明的發(fā)達(dá)與否，在很大層面上表現(xiàn)為司法權(quán)規(guī)制領(lǐng)域的擴(kuò)展程度?！霸诿绹瑤缀跛械恼螁栴}遲早都要變成司法問題，法庭成為日常政治的法治性渠道，成為教育人民的基本手段”。[20]“中國則是很多司法問題都會成為政治問題，行政信訪成為國家治理的常規(guī)渠道”。[21]當(dāng)然，這種情況也不可能一成不變，隨著司法體系的進(jìn)一步健全和發(fā)展，可以分階段分批次地將行政信訪機(jī)構(gòu)的主管事項(xiàng)劃至司法權(quán)的規(guī)制領(lǐng)域。

（三）行政終局解決方式的救濟(jì)

考慮到我國的實(shí)際情形，仍然必須讓行政權(quán)保有對行政信訪事項(xiàng)的最終決定權(quán)。因此，《信訪條例》規(guī)定了行政機(jī)關(guān)處理信訪事項(xiàng)的三級終局制。三級終局制對于維護(hù)信訪事項(xiàng)處理決定的穩(wěn)定性有著極為重要的作用，但是，其也對一些被錯(cuò)誤處理的信訪事項(xiàng)無情地關(guān)上救濟(jì)之門。

在行政法理論體系中，絕對的三級終局制，實(shí)際上和無效行政行為理論相悖。行政法學(xué)通說認(rèn)為，行政行為一經(jīng)成立即具有公定力，即行政主體作出的行政行為，除法律規(guī)定絕對無效的情況外，在被有權(quán)機(jī)構(gòu)撤銷之前，不論合法還是違法，都應(yīng)推定為合法有效。[22]法的安定性原則要求賦予行政行為存續(xù)力，即使行政行為可能存在瑕疵；但在行政行為具有明顯并且重大瑕疵的情況下，不應(yīng)再適用法的安定性原則，而應(yīng)當(dāng)適用實(shí)質(zhì)的正當(dāng)性原則。為了解決“安定性”與“正當(dāng)性“之間的矛盾，西方國家（主要是大陸法系國家）提出了補(bǔ)救性理論，即無效行政行為理論，并在行政程序法中確立了相應(yīng)的制度。

所謂無效行政行為，是指那些形式上雖已存在，但因重大且明顯違法，不待有權(quán)機(jī)構(gòu)確認(rèn)并宣告，自始、當(dāng)然、確定地不發(fā)生法律效力的行政行為。[23]事實(shí)上，在任何一個(gè)國家，都會存在無效行政行為。無效行政行為的認(rèn)定，必須以相應(yīng)的法律為依據(jù)。在我國，就絕大多數(shù)行政信訪案件的處理而言，完全可以依據(jù)相關(guān)的法律和行政法規(guī)來判定是否具有無效、可撤銷或可變更的情形。當(dāng)司法審查領(lǐng)域受限時(shí)，為了避免《信訪條例》的三級終局制無意間成為那些顯失實(shí)質(zhì)正當(dāng)性的行政行為可以安然潛伏的居所，應(yīng)大膽地將無效行政行為的概念引入到行政信訪制度中。具體而言，就是針對行政信訪案件，設(shè)立類似于民事再審程序的特別救濟(jì)程序：確認(rèn)行政行為無效的申訴程序。為維護(hù)行政信訪事項(xiàng)處理決定的穩(wěn)定性，對于信訪人提起信訪行政行為無效的申訴條件，不宜設(shè)定得過于寬泛。應(yīng)當(dāng)注意將那些重大的、明顯不當(dāng)?shù)男旁L行政行為和那些一般的、輕微不當(dāng)?shù)男旁L行政行為加以區(qū)分，前者才是提起申訴程序的對象。結(jié)合我國現(xiàn)有的信訪工作實(shí)際，可以將信訪人提起確認(rèn)信訪行政行為無效的程序限定為以下四個(gè)條件：（1）原處理決定明顯違反了國家政策與法律的；（2）有新的證據(jù)，足以推翻原處理決定的；（3）剝奪信訪人辯論權(quán)的；（4）信訪機(jī)構(gòu)工作人員在處理信訪案件時(shí)有徇私舞弊等嚴(yán)重不當(dāng)行為的。

行政信訪是多元化糾紛解決機(jī)制中不可或缺的一項(xiàng)制度。從公民的角度來看，行政信訪是申訴維權(quán)的表達(dá)平臺，是參政議政的特殊渠道；從國家的角度來看，行政信訪是國家聯(lián)系公民的橋梁，是化解社會矛盾的滅火器，對于推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治、服務(wù)、責(zé)任、高效、透明、有限政府具有特殊意義。我國現(xiàn)有的信訪工作對構(gòu)建和諧社會做出了重大的貢獻(xiàn)，但也存在著一系列的問題。為了有效地推進(jìn)現(xiàn)有行政信訪工作的改革，必須實(shí)現(xiàn)行政信訪工作程序的司法化，從法律上授權(quán)行政信訪機(jī)構(gòu)辦理信訪事項(xiàng)的權(quán)力，嚴(yán)格辦理信訪事項(xiàng)的各個(gè)程序環(huán)節(jié)，切實(shí)地保障信訪法律關(guān)系主體的各項(xiàng)程序權(quán)利。在堅(jiān)持行政信訪工作程序司法化的同時(shí)，還應(yīng)從我國現(xiàn)階段的社會實(shí)際出發(fā)，堅(jiān)持行政信訪實(shí)體處理機(jī)制的非司法化特性，保留現(xiàn)有信訪事項(xiàng)處理的三級終局制，并設(shè)立無效行政行為的信訪申訴程序。

注 釋：

① 國家信訪局局長王學(xué)軍在指導(dǎo)2009年下半年的工作時(shí)強(qiáng)調(diào)，要繼續(xù)推進(jìn)信訪部門由“秘書型”向“職能型”的轉(zhuǎn)變。

② 中央政法委：《關(guān)于認(rèn)真貫徹胡錦濤總書記重要指示，進(jìn)一步加大工作力度，推動(dòng)涉法涉訴信訪工作深入開展的通知》（2006年9月14日）。

③ 所謂程序利益：指因程序的簡化而使得當(dāng)事人可以節(jié)省下來的包括勞力、時(shí)間或費(fèi)用等項(xiàng)目在內(nèi)的訴訟成本支出。程序利益的概念為臺灣的邱聯(lián)恭教授首創(chuàng)。程序利益的概念雖然是針對民事訴訟而創(chuàng)，但是，對信訪人而言，其也同樣存在程序利益的保護(hù)問題。

④ 最高人民法院《關(guān)于不服縣級以上人民政府信訪行政管理部門、負(fù)責(zé)受理信訪事項(xiàng)的行政管理機(jī)關(guān)以及鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）人民政府作出的處理意見或者不再受理決定而提起的行政訴訟人民法院是否受理的批復(fù)》（(2005)行立他字第4號批復(fù)）。

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（責(zé)任編輯：陳 馳）

D632.8

A

1674-8557（2012）04-0107-07

2012-09-05

國家社會科學(xué)基金“社會法理論基礎(chǔ)與制度體系研究”（11BFX071）；福建省社科規(guī)劃項(xiàng)目“民事判決界限之類案監(jiān)督”（2012B006）；福建省教育廳項(xiàng)目“海峽兩岸法院民事審判對象界定方式的一致性研究”（JA11196S）；福建工程學(xué)院項(xiàng)目“中國法院民事審判對象界定方式的調(diào)查”（E2100016）。

梁開斌（1974-），男，福建莆田人，法學(xué)博士，福建工程學(xué)院法學(xué)系講師。