新中國農(nóng)村土地制度回顧與思考

□文/羅炳錦

（福建漳州市委黨校 福建·漳州）

土地制度是反映人與人、人與地之間關(guān)系的重要制度集合，它既是一種經(jīng)濟(jì)制度，也應(yīng)該是一項(xiàng)法權(quán)制度。從長期看，社會(huì)和經(jīng)濟(jì)變遷，不僅需要土地政策的選擇，更需要土地制度的更迭。在中國農(nóng)村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，土地制度不是外生變量，而是重要的內(nèi)生變量，甚至是一個(gè)決定的因素。因此，認(rèn)真思考總結(jié)建國以來我國農(nóng)村土地制度的變遷，對(duì)于農(nóng)村土地制度的管理創(chuàng)新具有重要意義。

一、新中國農(nóng)村土地制度回顧

1、廢除封建土地所有制，建立土地的農(nóng)民私有制。新中國成立初期的土地改革，中國共產(chǎn)黨依靠政權(quán)的強(qiáng)制力量，頒布了《土地改革法》，廢除了舊中國的土地私有制，建立起土地農(nóng)民私有制，國家沒收封建地主、官僚資本家土地所有權(quán)，無償分給農(nóng)民，到1952年土地改革結(jié)束時(shí)，新政府給3億多無地或少地的農(nóng)民，按照“當(dāng)?shù)仄骄鶚?biāo)準(zhǔn)”無償分配了7億多畝土地，基本實(shí)現(xiàn)了“均田式”的農(nóng)民土地私有制。農(nóng)民不僅獲得了土地，而且對(duì)擁有的土地“有權(quán)自由經(jīng)營、買賣和出租”。

2、農(nóng)民土地私有制向土地的集體所有制過渡。在1953年至1957年期間，農(nóng)村開始進(jìn)入合作社時(shí)代，也就是土地集中經(jīng)營，通過建立互助組、初級(jí)社、高級(jí)社，把土地的農(nóng)民私有制過渡到了土地的集體所有制。目的是要確立社會(huì)主義性質(zhì)的土地制度，確立社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)關(guān)系。農(nóng)民個(gè)人直接所有的土地，也從土地“無償入股、統(tǒng)一經(jīng)營”，發(fā)展到農(nóng)村土地集體所有。

3、土地的“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”制度的建立。從1958年開始在全國掀起了人民公社化運(yùn)動(dòng)，人民公社運(yùn)動(dòng)主要是通過對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的合并，對(duì)土地加以集中，實(shí)行公社集體所有。由于這種形式的生產(chǎn)關(guān)系脫離了當(dāng)時(shí)的生產(chǎn)力發(fā)展水平，結(jié)果對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成了很大的破壞。1960年11月，黨中央進(jìn)一步提出了“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的土地制度，即土地歸公社、大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)三級(jí)集體所有，土地的使用權(quán)歸生產(chǎn)隊(duì)，也就是土地集體所有，社員集體在公有土地上統(tǒng)一生產(chǎn)和勞動(dòng)，社員沒有任何私有土地，徹底消滅了私有制。這一階段是農(nóng)民的土地使用權(quán)徹底被收回的階段，這種土地制度一直延續(xù)到1978年。

4、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制讓土地所有權(quán)與使用權(quán)分離?，F(xiàn)行的農(nóng)村土地制度脫胎于20世紀(jì)八十年代初以聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為首的農(nóng)村改革。這項(xiàng)劃時(shí)代意義的改革是由安徽鳳陽小崗村的18戶農(nóng)民以托孤的決心，悄悄地實(shí)行土地分戶承包經(jīng)營，結(jié)果原來連口糧也保不住的農(nóng)民當(dāng)年就有了余糧，集體經(jīng)營方式下的低效率轉(zhuǎn)變?yōu)榉謶艚?jīng)營的高效率。這種改革的成效立竿見影，很快得到地方政府的認(rèn)可和保護(hù)。1978年12月黨的十一屆三中全會(huì)，中共中央作出了《關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定》（草案），推動(dòng)了土地的家庭承包責(zé)任制在全國范圍內(nèi)的實(shí)行。20世紀(jì)八十年代初，中央政府以連續(xù)幾個(gè)1號(hào)文件的形式，確立了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的地位，讓農(nóng)民吃了定心丸。隨后理論界和實(shí)踐部門通力合作，進(jìn)一步將這種生產(chǎn)經(jīng)營方式的變革推進(jìn)到農(nóng)村土地制度的安排上。最初農(nóng)民與集體經(jīng)濟(jì)組織（同時(shí)代表國家各級(jí)政府）之間簽訂的是生產(chǎn)合同書，隨后演化為土地承包合同。生產(chǎn)合同書的主要內(nèi)容是：農(nóng)民保證產(chǎn)量、保證上交公糧、不再由集體組織生產(chǎn)、分配產(chǎn)品，即“交夠國家的、留夠集體的、剩下都是自己的”。土地承包合同則依照原人民公社時(shí)期土地集體所有性質(zhì)，將土地集體所有權(quán)與使用權(quán)分離，將具體地塊的土地使用權(quán)與農(nóng)民緊密相連，在土地上設(shè)定農(nóng)民與國家、集體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。這是一次由農(nóng)民引導(dǎo)的農(nóng)村土地制度創(chuàng)新，不僅帶來了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和繁榮，而且還引發(fā)了我國整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革的啟動(dòng)。

5、農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營制度的完善。由于經(jīng)驗(yàn)不足，出現(xiàn)了諸如土地按人口均分、地塊過小、承包期過短、頻繁調(diào)整、無承包合同或承包合同不健全等問題。為此，中央在1984年1月出臺(tái)的《關(guān)于1984年農(nóng)村工作的通知》中提出，土地承包期一般應(yīng)在15年以上，鼓勵(lì)土地向種田能手集中，允許土地轉(zhuǎn)包。這使得家庭聯(lián)產(chǎn)承包制和統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制作為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的一項(xiàng)基本制度長期穩(wěn)定下來。1986年，中央又制定通過了《中華人民共和國土地管理法》，對(duì)農(nóng)村集體土地的所有、使用、管理做出了明確規(guī)定，促進(jìn)了農(nóng)村集體土地管理的法制化。中共中央、國務(wù)院在1993年11月《關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策措施》中，提出了再一次延長土地承包期30年不變的政策，目的是穩(wěn)定農(nóng)業(yè)土地承包關(guān)系，鼓勵(lì)農(nóng)民增加投入，提高土地生產(chǎn)率；提倡在承包期內(nèi)實(shí)行“增人不增地、減人不減地”的辦法；在堅(jiān)持土地集體所有和不改變土地用途的前提下，經(jīng)發(fā)包方同意，允許土地使用權(quán)依法有償轉(zhuǎn)讓；1999年1月1日起施行的新土地法，使對(duì)土地承包關(guān)系的管理逐步過渡到法治軌道，對(duì)抑制農(nóng)村土地的過快非農(nóng)化、更好地保護(hù)耕地起到了積極作用；2008年10月召開的十七屆三中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中，提到“完善土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能，依法保障農(nóng)民對(duì)承包土地的占有、使用、收益等權(quán)利。加強(qiáng)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)”。我國《物權(quán)法》第128條規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)人依照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，有權(quán)將土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)。《農(nóng)村土地承包法》第32條規(guī)定，通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)；該法第42條同時(shí)規(guī)定，承包方之間為發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，可以自愿聯(lián)合將土地承包經(jīng)營權(quán)入股，從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)。這些法律對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方式的體系設(shè)計(jì)表明，農(nóng)民對(duì)于自己的土地承包經(jīng)營權(quán)可以采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓、出租、入股等方式流轉(zhuǎn)。這些流動(dòng)方式對(duì)于農(nóng)村土地的規(guī)?；?jīng)營、建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)以及加快城鎮(zhèn)化發(fā)展都具有重大意義。

二、對(duì)我國農(nóng)村土地制度的思考

1、我國現(xiàn)階段的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度是適應(yīng)國情要求的。馬克思指出：“生產(chǎn)力決定生產(chǎn)關(guān)系，而生產(chǎn)關(guān)系又反作用于生產(chǎn)力”。我國社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料的社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制，土地作為重要的生產(chǎn)資料，其公有制表現(xiàn)為國有和農(nóng)民集體所有兩種所有制形式。與此相對(duì)應(yīng)，我國的土地產(chǎn)權(quán)制度首先表現(xiàn)為一種經(jīng)濟(jì)制度安排，是社會(huì)主義初級(jí)階段實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)資料公有，進(jìn)行社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的生產(chǎn)資料分配和經(jīng)營方式；其次是一種政治制度安排，是組織和教育農(nóng)民，實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的組織模式；再次才是一種財(cái)產(chǎn)法律制度安排，是保護(hù)農(nóng)村集體和農(nóng)民土地權(quán)益，維護(hù)國家基本經(jīng)濟(jì)秩序的法權(quán)關(guān)系。新中國成立63年來，我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度經(jīng)歷了土地改革農(nóng)業(yè)合作化、人民公社、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制等歷史變遷，每一次土地制度的改革變遷，都對(duì)當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展做出了極為重要的貢獻(xiàn)?？傮w來看，我國現(xiàn)階段的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度是適應(yīng)國情要求的，30多年改革開放的成就足以證明現(xiàn)階段我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度是比較有效率和有生命力的。

2、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度安排具有特殊優(yōu)越性。一方面集體土地產(chǎn)權(quán)為農(nóng)民提供了基本的生存保障，是農(nóng)村長期得以穩(wěn)定的制度基礎(chǔ)。對(duì)于社會(huì)保障體系還不夠完善的廣大農(nóng)村來說，土地不僅是農(nóng)民的生產(chǎn)資料，更是最穩(wěn)定的社會(huì)保障來源，農(nóng)民只要不失去土地，永遠(yuǎn)都會(huì)有一份來自土地上的收入；另一方面農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度安排有力促進(jìn)了我國經(jīng)濟(jì)的長期快速增長，是工業(yè)化和城市化快速推進(jìn)的重要制度基礎(chǔ)。城市土地經(jīng)營是現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展資本原始積累的主要來源，農(nóng)村集體土地所有制則為城市土地經(jīng)營奠定了制度上的可行性，并降低了工業(yè)化和城市化的成本，也為城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了重要的財(cái)政支撐。

3、農(nóng)村土地制度的突出問題及其創(chuàng)新。這種基于經(jīng)濟(jì)制度、政治制度和財(cái)產(chǎn)法律制度“三結(jié)合”的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，既是優(yōu)勢(shì)也有弊端。產(chǎn)權(quán)制度與政治制度的結(jié)合，使得土地公有形式與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中對(duì)私有產(chǎn)權(quán)形式需求的矛盾難以避免，公有制的價(jià)值追求與市場(chǎng)機(jī)制的價(jià)值取向的沖突經(jīng)常發(fā)生，加上產(chǎn)權(quán)設(shè)置不夠完善、產(chǎn)權(quán)主體不夠明確以及相關(guān)機(jī)制政策不夠配套等問題，在很大程度上影響了農(nóng)村土地資源的有效配置，也不利于農(nóng)民土地權(quán)益的保護(hù)?，F(xiàn)行農(nóng)村土地制度的突出問題主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：一是農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體虛置；二是土地承包經(jīng)營權(quán)不完善；三是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范；四是缺乏嚴(yán)格的土地管理和有效的耕地保護(hù)制度。

所以，創(chuàng)新我國農(nóng)村土地制度主要從以下幾方面考慮：一是明確土地所有權(quán)主體；二是完善征地制度；三是完善土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)制度；四是推進(jìn)土地管理制度創(chuàng)新相對(duì)應(yīng)的配套改革，包括戶籍制度改革、農(nóng)村社會(huì)保障改革和農(nóng)村信貸管理體制改革等。