唐代后期鹽政機構(gòu)述論*

★ 馬洪遠

鹽政機構(gòu)的變化與鹽業(yè)政策的變化密切相關(guān)。唐代前期食鹽實行無稅制，各地鹽政一般由地方官員兼管。唐代后期實行榷鹽法以后，鹽政機構(gòu)發(fā)生了很大的變化。本文試對此進行探討。

一、度支、鹽鐵二使的設(shè)置

隋文帝開皇三年(583)，“通鹽池、鹽井之利與百姓共之”，［1］實行無稅制。唐初沿用隋朝的鹽業(yè)政策，也實行無稅制。開元初年，始議征收鹽稅，命將作大匠姜師度、戶部侍郎強循與諸道按察使一起檢校全國的鹽鐵業(yè)，準(zhǔn)備實行鹽鐵專賣，但為議者所阻，未能實行。

唐代后期的鹽政機構(gòu)是度支、鹽鐵二使及其在全國各地設(shè)置的院、監(jiān)、場等。度支使和諸道鹽鐵轉(zhuǎn)運使(簡稱“鹽鐵使”)是唐代后期的最高鹽政長官。上述二使的設(shè)置，是由安史之亂爆發(fā)以后政治、經(jīng)濟、軍事形勢的變化引起的。

唐代前期，國家財賦由尚書省戶部掌管。戶部的度支司主要掌管國計，除計劃、調(diào)度國用外，也負責(zé)“天下舟車水陸載運”的轉(zhuǎn)運事務(wù)。開元二十一年(733)，裴耀卿改革漕運管理制度，設(shè)立專司東南賦稅運輸?shù)霓D(zhuǎn)運使，推動了度支司的發(fā)展。次年，由于度支司職繁事增，以別官“判度支”、兼領(lǐng)轉(zhuǎn)運副使的情況便出現(xiàn)了。度支本為尚書省戶部所屬一司，開元二十二年(734)，蕭炅為太府少卿，“知度支事，充江淮處置轉(zhuǎn)運使。”［2］開別官判度支之先例。但是，當(dāng)時僅有度支之名，而無使職之稱。正式設(shè)置度支使是在乾元元年(758)?！短茣肪?8《戶部侍郎》引蘇冕語曰:“故事，度支案郎中判入、員外郎判出，侍郎總統(tǒng)押案而已，官銜不言專判度支。至乾元元年十月，第五琦改戶部侍郎，帶專判度支，自后遂為故事，至今不改?！薄皩Ｅ卸戎А奔炊戎沟漠惙Q。據(jù)此可知，度支使始設(shè)于乾元元年(758)。度支使的職能本為“歲計所出而支調(diào)之”。［3］成為專使以后，逐漸參與了對鹽政事務(wù)的管理。

安史之亂爆發(fā)以后，由于籌集財賦的需要，各種臨時差遣性質(zhì)的使職紛紛設(shè)立，鹽鐵使也于榷鹽法初行之際產(chǎn)生，成為最高鹽政官員。乾元元年(758)，唐玄宗任命第五琦為監(jiān)察御史，“勾當(dāng)江淮租庸使。尋拜殿中侍御史。尋加山南等五道度支使，促辦應(yīng)卒，事無違闕。遷司金郎中，兼御史中臣，使如故。于是創(chuàng)立鹽法，就山海、井灶收榷其鹽，官置吏出糶。其舊業(yè)戶并浮人愿為業(yè)者，免其雜徭，隸鹽鐵使，盜煮、私市罪有差。百姓除租庸外，無得橫賦，人不益稅而上用以饒。遷戶部侍郎，兼御史中臣，專判度支，領(lǐng)河南等道支度都勾當(dāng)轉(zhuǎn)運租庸鹽鐵鑄錢、司農(nóng)太府出納、山南東西江西淮南館驛等使?！保?］史稱:“鹽鐵名使，自琦始?！保?］第五琦是當(dāng)時身兼數(shù)職的最高財政官員。

二、度支、鹽鐵二使分掌全國鹽政

隨著鹽業(yè)的發(fā)展和榷鹽事務(wù)的增加，原來的一使難以處理全國的鹽政，鹽政由鹽鐵使總攬發(fā)展為鹽鐵、度支二使分掌。

第五琦創(chuàng)立鹽法之時，度支、鹽鐵二使由其兼領(lǐng)。后來也有一人兼領(lǐng)的情況。上元元年(760)五月，以京兆尹劉晏為戶部侍郎，充度支、鑄錢、鹽鐵等使。［6］次年十月，劉晏被貶為通州刺史，元載為戶部侍郎，充勾當(dāng)度支、鑄錢、鹽鐵，兼江淮轉(zhuǎn)運使。［7］廣德二年(764)，鹽政開始出現(xiàn)東、西分判的趨勢。這年三月，劉晏領(lǐng)東都、河南、淮西、江南東西轉(zhuǎn)運、租庸、鑄錢、鹽鐵等使，與第五琦分掌鹽政，［8］初步劃分了東、西二使掌管財賦的地域范圍。二使分掌成為正式的鹽務(wù)管理體制則始于永泰二年(766)?！俺酰D(zhuǎn)運使掌外，度支使掌內(nèi)。永泰二年，分天下財賦、鑄錢、常平、轉(zhuǎn)運、鹽鐵，置二使。東都畿內(nèi)、河南、淮南、江南東西、湖南、荊南、山南東道，以轉(zhuǎn)運使劉晏主之;京畿、關(guān)內(nèi)、河?xùn)|、劍南、山南西道，以京兆尹、判度支第五琦領(lǐng)之。及琦貶，以戶部侍郎、判度支韓滉與晏分治?！保?］從此，二使分掌制長期實行。

分掌制解決了安史之亂后藩鎮(zhèn)割據(jù)狀態(tài)下一使難以東、西兼顧的問題。它根據(jù)唐代后期的經(jīng)濟形勢調(diào)整了管理機構(gòu)，使東部地區(qū)鹽鐵、漕運在鹽鐵使治理下趨于統(tǒng)一管理，既有利于中央對食鹽專賣的管理，也有利于各地鹽業(yè)的發(fā)展，實現(xiàn)政府榷鹽收入的增加。此后，劉晏領(lǐng)導(dǎo)的鹽務(wù)機構(gòu)進一步充實、完善，形成了就場專賣制。劉晏對第五琦榷鹽法進行了改革，食鹽仍然是民制官收，但將官運官銷改為商運商銷，官府將在場低價收購之鹽，高價轉(zhuǎn)賣給商人，商人可在鹽鐵使管轄范圍內(nèi)自由運銷，即民制、官收、商運、商銷，這就是所謂就場專賣制。

雖然分掌制使得中央政府加強了對全國鹽業(yè)生產(chǎn)和榷鹽事務(wù)的管理，但是這項制度在實行之初并不穩(wěn)定，度支、鹽鐵二使的職權(quán)范圍也不明確。德宗建中三年(782)，曾設(shè)汴東、汴西水陸運兩稅鹽鐵使，而以度支使總領(lǐng)。貞元初，元琇為戶部侍郎、判度支，與諸道鹽鐵轉(zhuǎn)運使韓滉因轉(zhuǎn)運東南財賦發(fā)生爭執(zhí)。宰相竇參舉薦張滂為戶部侍郎、鹽鐵使、判轉(zhuǎn)運，“尚隸于宏以悅之。”［10］度支使對鹽鐵使權(quán)力的牽制，造成了二使的矛盾。所以，貞元八年(792)，宰相趙憬等建議對二使的權(quán)力作出明確劃分。此次按照“大歷故事”而重新劃定的分掌制，“以東都、河南、江淮、嶺南、山南東道兩稅等錢物，令戶部侍郎、轉(zhuǎn)運使張滂為之，東渭橋以東巡院悉隸滂;以關(guān)輔、河?xùn)|、劍南、山南西道財物，令戶部尚書、度支使班宏主之?！保?1］度支使、諸道鹽鐵轉(zhuǎn)運使各自獨立，巡院等機構(gòu)的隸屬關(guān)系也隨之發(fā)生變化。此后，二使職權(quán)一直很明確，直到憲宗時期李巽實行東南鹽鐵“利系度支”后，才實現(xiàn)了在分掌制基礎(chǔ)之上的二使的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一。

二使名稱也逐步固定。貞元二年(786)十二月，以韓滉兼度支(使)、諸道鹽鐵轉(zhuǎn)運使。［12］此后，“諸道鹽鐵轉(zhuǎn)運使”逐漸成為東部地區(qū)財政使職的固定名稱。同樣，度支使也成為西部地區(qū)財政使職的固定名稱。二使與中央政府的戶部使共同組成財政三司，在職能上取代了原來的戶部。根據(jù)分掌制原則，諸道鹽鐵轉(zhuǎn)運使掌管東部地區(qū)海鹽和山南東道井鹽，度支使掌管河?xùn)|、關(guān)內(nèi)等道池鹽和山南西道、劍南二道井鹽。元和六年(811)，山南東道井鹽劃歸度支管理。由于長期實行分掌制，且由一人兼領(lǐng)二使情況較少，所以避免了財權(quán)過于集中的現(xiàn)象。

三、度支、鹽鐵二使機構(gòu)

度支使和諸道鹽鐵轉(zhuǎn)運使均各自設(shè)有辦公機構(gòu)。度支使院常駐京師長安。諸道鹽鐵轉(zhuǎn)運使所領(lǐng)重務(wù)雖在江淮，但是為了加強中央集權(quán)，也多將治所設(shè)于京城。二使通過巡院等機構(gòu)管理各地財賦。

河?xùn)|、關(guān)內(nèi)池鹽和三川地區(qū)井鹽由度支使管理。為了管理井鹽生產(chǎn)，設(shè)置了劍南西川院、劍南東川院和山南西院。元和六年(811)，又將原隸屬于諸道鹽鐵轉(zhuǎn)運使山南東道的峽內(nèi)五監(jiān)劃歸度支，由山南西道分巡院管理。灶戶所煮之鹽，全部由官府收購，轉(zhuǎn)賣給鹽商。

東部地區(qū)在劉晏擔(dān)任諸道鹽鐵轉(zhuǎn)運使期間實行了鹽法改革，實行就場專賣制?！瓣桃詾楣俣鄤t民擾，故但于出鹽之鄉(xiāng)置鹽官，收鹽戶所煮之鹽轉(zhuǎn)鬻于商人，任其所之，自余州縣不復(fù)置官。”［13］經(jīng)過裁汰、整頓，東南沿海地區(qū)設(shè)有漣水、湖州、越州、杭州四場，嘉興、海陵、鹽城、新亭、臨平、蘭亭、永嘉、大昌、侯官、富都十監(jiān)。場和監(jiān)是專賣機構(gòu)，其職能主要是收購鹽戶所產(chǎn)之鹽，加價后轉(zhuǎn)賣給鹽商，鹽商再運銷各地。這些場、監(jiān)“歲得錢百余萬緡，以當(dāng)百余州之賦?！睘榱舜驌羲禁}，劉晏在東南諸道設(shè)置了揚州、陳許、汴州、廬壽、白沙、淮西、甬橋、浙西、宋州、泗州、嶺南、兗鄆、鄭滑十三巡院，負責(zé)緝私。［14］“諸道巡院，皆募駛卒，置驛相望。四方貨殖低昂及它利害，雖甚遠，不數(shù)日即知?！保?5］可見，巡院職務(wù)十分重要。

度支使和諸道鹽鐵轉(zhuǎn)運使都設(shè)有副使、判官、巡官等。諸道鹽鐵轉(zhuǎn)運使外出巡視期間，由副使代行其職權(quán)，此時的諸道鹽鐵轉(zhuǎn)運使院便被稱為“上都留后院”?！胞}鐵轉(zhuǎn)運(使)有上都留后，以副使潘孟陽主之。王叔文權(quán)傾朝野，亦以鹽鐵副使兼學(xué)士為留后。”［16］但在通常情況下，鹽鐵使多派副使出巡，而自己在院主持工作。

度支、鹽鐵判官掌管文案和財賦出入賬目，多由郎官充任。一般是由度支使、諸道鹽鐵轉(zhuǎn)運使“選擇差判”。［17］巡官常常被派出巡視，擔(dān)任知院官。度支、鹽鐵二院不但要處理各地送至京城的文書、賬目，發(fā)布有關(guān)指令，而且要派官員到各地檢查工作，解決某些問題。

建中元年(780)正月，劉晏被解除轉(zhuǎn)運、租庸、青苗、鹽鐵等使。不久，被貶為忠州刺史。同年七月被賜死。［18］此后，鹽務(wù)管理逐漸松弛，鹽政逐漸衰敗。黃巢起義爆發(fā)以后，藩鎮(zhèn)擁兵自重，把持鹽利，出現(xiàn)了度支、鹽鐵、戶部三使合一的情況。朱全忠曾被授予“兼領(lǐng)諸道鹽鐵轉(zhuǎn)運等使，判度支戶部事，充三司都制置使”的職銜。［19］后梁建國之初，先后設(shè)置了昌宮使、國計使。梁末帝時，設(shè)租庸使總攬國家財政，兼統(tǒng)三司錢物。后唐明宗即位以后，停設(shè)租庸使，以宰相兼判三司。長興元年(930)，重新設(shè)置三司使，取代租庸使，成為兼掌全國鹽政的最高財務(wù)官員。其后，三司使下又曾設(shè)置鹽鐵使，并且出現(xiàn)了都鹽院等鹽務(wù)機構(gòu)。

總之，唐代后期鹽政經(jīng)歷了由一人掌管到度支、鹽鐵二使分掌的演變過程，唐朝末年出現(xiàn)了度支、鹽鐵、戶部三使合一的情況。這些變化與唐代后期政治、經(jīng)濟、軍事形勢的變化密切相關(guān)。

［1］隋書·卷24·食貨志.

［2］冊府元龜·卷483·邦計部·總序.

［3］新唐書·卷46·百官一.

［4］舊唐書·卷123·第五琦傳.

［5］新唐書·卷149·第五琦傳.

［6］資治通鑒·卷 220·上元元年(760)五月.

［7］資治通鑒·卷 221·上元二年(761)十月.

［8］新唐書·卷53·食貨三.

［9］新唐書·卷51·食貨一.

［10］舊唐書·卷123·班宏傳.

［11］唐會要·卷84·兩稅使.

［12］舊唐書·卷12·德宗紀(jì)(上).

［13］資治通鑒·卷226·建中元年(780)七月.

［14］新唐書·卷54·食貨四.

［15］新唐書·卷149·劉晏傳.

［16］唐會要·卷87·轉(zhuǎn)運鹽鐵總敘.

［17］唐會要·卷59·戶部員外郎.

［18］資治通鑒·卷226·建中元年(780)正月、二月、七月.

［19］舊唐書·卷20(下)·哀帝紀(jì).