人民政協(xié)在社會(huì)管理中的應(yīng)有地位和實(shí)際作用*

★ 吳杰 朱天培

加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理是當(dāng)前及今后一段時(shí)期內(nèi)的一項(xiàng)重要任務(wù)。社會(huì)變遷所產(chǎn)生的大量社會(huì)問(wèn)題與矛盾給社會(huì)管理增加了巨大壓力，而我國(guó)當(dāng)前社會(huì)管理本身存在的一些缺失使得這些挑戰(zhàn)更加突出。在構(gòu)建“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的社會(huì)管理格局中，人民政協(xié)具有的政治和組織優(yōu)勢(shì)使得其能夠作為連接社會(huì)管理的獨(dú)特紐帶。充分發(fā)揮人民政協(xié)在社會(huì)管理中的積極作用將極大的推進(jìn)社會(huì)管理的有效展開(kāi)。

一、社會(huì)管理面臨的挑戰(zhàn)

當(dāng)前社會(huì)管理中遇到的問(wèn)題源于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、社會(huì)變遷的長(zhǎng)期結(jié)果，其復(fù)雜性與緊迫性是前所未有的。因此，在黨的十七屆五中全會(huì)上，胡錦濤總書(shū)記明確提出“深入研究社會(huì)管理規(guī)律”、“加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)和管理，推進(jìn)社會(huì)管理體制改革創(chuàng)新”的任務(wù)。經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌、社會(huì)轉(zhuǎn)型使得政府必須承擔(dān)大量的管理職能。市場(chǎng)在資源配置方面的巨大活力使得政府能夠從傳統(tǒng)事無(wú)巨細(xì)的管理職能中抽身，然而繁榮背后的許多真空卻不容易被迅速察覺(jué)和彌補(bǔ)。市場(chǎng)繁榮的同時(shí)政府可能正一步步喪失許多社會(huì)管理的行動(dòng)能力，而市場(chǎng)化社會(huì)中政府社會(huì)管理職能的發(fā)揮也就必須要考慮更多更復(fù)雜的因素，這無(wú)疑為政府的社會(huì)管理增加了難度。

社會(huì)管理受到來(lái)自社會(huì)的雙重壓力。雙重壓力是指?jìng)€(gè)人理性伴生的冷漠和政治現(xiàn)代化及社會(huì)發(fā)育帶來(lái)的巨大的參與熱情，前者帶來(lái)社會(huì)分裂與矛盾，后者在當(dāng)前參與渠道不足的情況下容易向非理性方向發(fā)展。權(quán)利意識(shí)的覺(jué)醒使得相當(dāng)部分的社會(huì)成員具有極高的政治參與熱情，近年來(lái)輿論、民意在社會(huì)進(jìn)程中扮演了愈發(fā)重要的角色。然而，當(dāng)前的民意表達(dá)大多停留在網(wǎng)絡(luò)意見(jiàn)的匯聚和媒體的呼聲方面，公眾的主動(dòng)表達(dá)還缺乏更正規(guī)的渠道。在缺乏明確且正式參與渠道的情況下，不同利益與多元價(jià)值訴求在混亂中此起彼伏、相互爭(zhēng)吵，往往是越吵越厲害，很難達(dá)成共識(shí)。爭(zhēng)吵的結(jié)果是更深的社會(huì)裂痕，難以積累“社會(huì)資本”［1］，難以形成社會(huì)政治運(yùn)轉(zhuǎn)的良性循環(huán)。

政府本身存在的問(wèn)題增加了社會(huì)管理的難度。作為社會(huì)管理的責(zé)任主體，政府的作為受到各種社會(huì)因素的影響，不容忽視的是政府本身亦造成了社會(huì)管理中的一些問(wèn)題。機(jī)構(gòu)臃腫、效率低下一直是我國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革的重點(diǎn)內(nèi)容，然而這也是政府機(jī)構(gòu)始終存在的問(wèn)題。歷次改革結(jié)果的反彈是容易理解的。市場(chǎng)使得政府在許多傳統(tǒng)領(lǐng)域掙脫出來(lái)，然而隨著現(xiàn)代化進(jìn)程的深入，對(duì)技術(shù)、市場(chǎng)等內(nèi)容的監(jiān)管成為政府責(zé)無(wú)旁貸的職能，許多市場(chǎng)不愿進(jìn)入、社會(huì)尚無(wú)力承擔(dān)的內(nèi)容只能由政府承擔(dān)。

然而，政府不同于市場(chǎng)，政府缺乏市場(chǎng)的活力與應(yīng)變能力，政府的行動(dòng)依靠的是眾多的職能部門(mén)。這就帶來(lái)了條塊分割的問(wèn)題，很大程度上造成了政府在社會(huì)管理中的缺位與低效。條塊分割雖明確了部門(mén)責(zé)任，然而這畢竟是一種相對(duì)固定與僵化的措施，無(wú)法應(yīng)對(duì)社會(huì)新形勢(shì)與新需求，不是當(dāng)前這個(gè)急劇變動(dòng)的社會(huì)應(yīng)有的基本特征。條塊分割還容易產(chǎn)生推諉扯皮現(xiàn)象，政府公信力往往就在其中被慢慢磨掉。政績(jī)是政府官員獎(jiǎng)懲升遷所無(wú)法回避的問(wèn)題，但相當(dāng)部分的官員不注重政績(jī)質(zhì)量和內(nèi)容，民眾的需求和呼聲得不到回應(yīng)，這也是許多群體性事件發(fā)生的間接原因?！肮偕汤婀餐w”［2］的形成給社會(huì)管理帶來(lái)了極大挑戰(zhàn)，其破壞作用是巨大的。

由此可見(jiàn)，社會(huì)管理面臨著來(lái)自市場(chǎng)化、現(xiàn)代化帶來(lái)的諸多挑戰(zhàn)，政府本身存在的一些問(wèn)題也加劇了社會(huì)管理的復(fù)雜度。在當(dāng)前的社會(huì)管理中，社會(huì)的需求不斷變化更新，而對(duì)它們的回應(yīng)與反饋仍顯遲緩。當(dāng)前的社會(huì)管理中，參與、監(jiān)督、評(píng)估等機(jī)制亟待完善。

二、人民政協(xié)在社會(huì)管理中的優(yōu)勢(shì)與作用

加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的目的是要提高黨的執(zhí)政能力、民眾滿意度與實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧。在應(yīng)對(duì)社會(huì)管理所面臨的挑戰(zhàn)方面，人民政協(xié)在制度上和組織上有著特殊的優(yōu)勢(shì)，政協(xié)作用的發(fā)揮有利于上述目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

人民政協(xié)在政治體制中的重要地位使其在社會(huì)管理中具有特殊優(yōu)勢(shì)。人民政協(xié)的職能包括三個(gè)方面:政治協(xié)商、民主監(jiān)督和參政議政，這些都在政治體制框架內(nèi)。政治協(xié)商是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作制的重要體現(xiàn)，是黨和國(guó)家實(shí)行科學(xué)民主決策的重要環(huán)節(jié)，是共產(chǎn)黨提高執(zhí)政能力的重要途徑。《中共中央關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見(jiàn)》中明確指出:“人民政協(xié)的民主監(jiān)督是我國(guó)社會(huì)主義監(jiān)督體系的重要組成部分，是在堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則的基礎(chǔ)上通過(guò)提出意見(jiàn)、批評(píng)、建議的方式進(jìn)行的政治監(jiān)督。”參政議政是人民政協(xié)履行職能的重要形式，也是黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)經(jīng)常聽(tīng)取參加人民政協(xié)的各民主黨派、人民團(tuán)體和各族各界人士的意見(jiàn)和建議、切實(shí)做好工作的有效方式。胡錦濤總書(shū)記提出，人民政協(xié)要努力為促進(jìn)政黨關(guān)系、民族關(guān)系、宗教關(guān)系、階層關(guān)系、海內(nèi)外同胞關(guān)系等我國(guó)政治領(lǐng)域和社會(huì)領(lǐng)域中涉及黨和國(guó)家工作全局的一些重大關(guān)系的和諧發(fā)揮積極用。

人民政協(xié)是我國(guó)政治體制的重要組成部分，這是其所具有的制度優(yōu)勢(shì)，在中國(guó)特色的政治生態(tài)與社會(huì)結(jié)構(gòu)中具有特殊的優(yōu)勢(shì)。當(dāng)前社會(huì)管理受到來(lái)自社會(huì)參與熱情的巨大壓力，這種參與熱情的源頭有人稱其為“市民社會(huì)”［3］的發(fā)育。社會(huì)的參與熱情已經(jīng)成為現(xiàn)實(shí)，在當(dāng)前的政治體制中，人民政協(xié)無(wú)疑具備暢通參與渠道的功能，這是人民政協(xié)的基本職能。在社會(huì)逐步走向成熟的過(guò)程中，它具有很強(qiáng)的容納能力。相較于其他民意表達(dá)形式，這一渠道具有政治保障，且為整個(gè)政治制度所認(rèn)可，是現(xiàn)有政治框架本來(lái)就具有的功能。人民政協(xié)的政治協(xié)商、民主監(jiān)督和參政議政職能是特有的屬性，這些職能賦予人民政協(xié)在實(shí)踐中特殊的行動(dòng)能力與責(zé)任。人民政協(xié)擁有從中央到地方的各級(jí)正式組織，其強(qiáng)大的整體能量是其他渠道所不具備的。

人民政協(xié)的政治地位是其在社會(huì)管理中發(fā)揮優(yōu)勢(shì)的保障，人民政協(xié)在組織方面的優(yōu)勢(shì)則表明了它在社會(huì)管理實(shí)踐中具有重要價(jià)值。人民政協(xié)的一大特點(diǎn)是按界別進(jìn)行組織，這也符合現(xiàn)代社會(huì)多元化的特點(diǎn)。在現(xiàn)代性的沖擊下傳統(tǒng)社會(huì)的均質(zhì)與“一體化結(jié)構(gòu)”［4］被打破，隨之而來(lái)的社會(huì)裂痕愈發(fā)明顯，這也是現(xiàn)代社會(huì)的普遍危機(jī)。人民政協(xié)組織方式的特殊性在此就顯示出了優(yōu)勢(shì)，人民政協(xié)有利于消融社會(huì)隔閡。政協(xié)吸收了社會(huì)各界人士的參與，包括中國(guó)共產(chǎn)黨、八個(gè)民主黨派和無(wú)黨派人士，共青團(tuán)、工會(huì)、婦聯(lián)、青聯(lián)、工商聯(lián)、科協(xié)、臺(tái)聯(lián)、僑聯(lián)等八個(gè)主要人民團(tuán)體，我國(guó)各個(gè)民族和五大宗教團(tuán)體的代表人物，港澳人士和臺(tái)灣同胞，以及其他各個(gè)界別的代表人士，體現(xiàn)了廣泛的代表性。這種代表性充分考慮了社會(huì)構(gòu)成，真實(shí)反映了現(xiàn)代化進(jìn)程中出現(xiàn)的各種新的社會(huì)構(gòu)成。這種組織方式在代表性方面是毋庸置疑的，政協(xié)作為多元環(huán)境下的協(xié)商平臺(tái)，逐步構(gòu)筑起了社會(huì)信任與共識(shí)，使得政治參與有序進(jìn)行，在多元條件下支撐著求同存異道路的展開(kāi)。

政協(xié)委員往往來(lái)自某個(gè)界別、群體和行業(yè)，熟悉自身領(lǐng)域的事務(wù)，是各方面的專業(yè)人才。知識(shí)分子群體在政協(xié)委員中占很高的比例，他們具有智力上和知識(shí)上的優(yōu)勢(shì)，在處理社會(huì)事務(wù)中能夠提出真知灼見(jiàn)。從專業(yè)性方面來(lái)說(shuō)，政協(xié)委員由于是行業(yè)領(lǐng)域的專業(yè)人士，所掌握的專業(yè)知識(shí)和技能處于較高水平。而社會(huì)管理所要處理的事務(wù)往往紛繁復(fù)雜，單靠政府很難有效處理層出不窮的社會(huì)管理難題。經(jīng)濟(jì)、法律與文化等社會(huì)運(yùn)行機(jī)制日益復(fù)雜，社會(huì)管理的范圍越來(lái)越廣，成本也越來(lái)越大，政府不可能一味地?cái)U(kuò)張以此來(lái)適應(yīng)不斷增長(zhǎng)的社會(huì)管理需求。人民政協(xié)在構(gòu)成上的專業(yè)性與廣泛性恰能彌補(bǔ)這種不足，政協(xié)委員關(guān)心公共事務(wù)，熟悉政治參與技能，能在政府不甚熟悉的領(lǐng)域提供自己力所能及的貢獻(xiàn)。政協(xié)委員的專業(yè)技能使其具備監(jiān)督政府與市場(chǎng)行為的能力。政協(xié)委員具有特殊的權(quán)威，這是政治制度所賦予的，相較于媒體、民眾，人民政協(xié)的監(jiān)督具有正式性與責(zé)任性，具有特殊優(yōu)勢(shì)。政協(xié)委員具有一定的客觀性，這是由其特殊身份決定的，一方面專業(yè)知識(shí)技能使其具備對(duì)復(fù)雜現(xiàn)代化的認(rèn)知能力，另一方面政協(xié)委員的身份使其具有強(qiáng)烈的公共精神，這種精神使其不局限于自身所屬領(lǐng)域的微小利益。政協(xié)委員往往作為政府的監(jiān)督者出現(xiàn)，這不僅需要他們了解現(xiàn)代科技、經(jīng)濟(jì)、文化領(lǐng)域的相關(guān)知識(shí)，還需他們對(duì)政治體制的整體目標(biāo)與追求有深刻的理解，這就要求他們具有整體視野。這種整體視野使得他們不光是在挑政府的刺，同時(shí)也是在引導(dǎo)政府走在正確的道路上。政協(xié)委員的學(xué)者構(gòu)成使得其能夠有一定的中立與超脫性，學(xué)術(shù)研究強(qiáng)調(diào)的是審慎與獨(dú)立精神，他們?cè)谘芯恐胁患惫３７此忌鐣?huì)問(wèn)題，因此能提出相對(duì)成熟與細(xì)致的意見(jiàn)與建議。政協(xié)在組織上相對(duì)寬松，沒(méi)有嚴(yán)格的上下級(jí)關(guān)系，這有利于形成自由融洽與寬容的氛圍，不致形成組織結(jié)構(gòu)的鋼性化，片面的見(jiàn)解很難占據(jù)主流。在此意義上，人民政協(xié)是協(xié)調(diào)社會(huì)管理的紐帶。

人民政協(xié)在社會(huì)管理中，能夠暢通民意，為黨和政府決策提供參考，避免因市場(chǎng)的自利和政府職能的條塊分割而造成的片面決策與行動(dòng)，能有效減少損害群眾利益和危害社會(huì)穩(wěn)定的事件的發(fā)生。在“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的社會(huì)管理格局的構(gòu)建中扮演了重要角色。

三、進(jìn)一步發(fā)揮政協(xié)社會(huì)管理作用的對(duì)策建議

加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，需要政協(xié)發(fā)揮應(yīng)有的作用。因此，在新的社會(huì)環(huán)境中，面對(duì)新的任務(wù)和目標(biāo)，在制度、組織上必須加強(qiáng)對(duì)政協(xié)工作的支持，使政協(xié)能夠完成時(shí)代賦予的特殊使命。

政協(xié)在社會(huì)管理中作用的發(fā)揮首先需要提高對(duì)政協(xié)的認(rèn)識(shí)，重視政協(xié)在社會(huì)管理中的作用。政協(xié)作用的發(fā)揮依靠的是從地方到中央廣大的政協(xié)委員，他們有沒(méi)有責(zé)任感、積極性和大局觀關(guān)系到政協(xié)能否承擔(dān)起建構(gòu)社會(huì)管理新格局的任務(wù)。因此，政協(xié)委員的產(chǎn)生是關(guān)鍵。政協(xié)委員的產(chǎn)生要經(jīng)過(guò)提名和民主協(xié)商。在政協(xié)委員的提名中，應(yīng)充分考慮社會(huì)變革所產(chǎn)生的新因素，吸收新社會(huì)階層、新行業(yè)、新領(lǐng)域的代表勢(shì)在必行。這就要求政協(xié)始終保持開(kāi)放與包容的心態(tài)。當(dāng)然，政協(xié)委員必須具備公共精神和大局觀，他們必須熱心公共事業(yè)，在具備專業(yè)技能的同時(shí)不能局限于自身狹隘的領(lǐng)域。政協(xié)應(yīng)組織委員深入基層，了解民眾真實(shí)的生活狀況。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，人民政協(xié)不僅成為政治協(xié)商、民主監(jiān)督和參政議政的重要渠道，而且其利益表達(dá)和綜合的要求也正逐步登上這一平臺(tái)。相應(yīng)的要做到確保委員的責(zé)任感與大局觀，建立應(yīng)對(duì)社會(huì)管理任務(wù)的專門(mén)委員會(huì)。政協(xié)在人才方面具有強(qiáng)大的支持，委員們是本領(lǐng)域的權(quán)威專家、資深人士、知名學(xué)者，對(duì)本領(lǐng)域的情況非常了解，能夠運(yùn)用自身資源，對(duì)社會(huì)重點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行研究，為相關(guān)決策提供必要的支持。

其次，要加強(qiáng)對(duì)政協(xié)工作的支持，尤其是對(duì)政協(xié)在暢通民意、民主監(jiān)督工作的支持。政協(xié)在監(jiān)督政府行為方面有特殊的政治優(yōu)勢(shì)，然而這種監(jiān)督尚缺乏可靠的保障。政協(xié)的監(jiān)督需要政府方面的配合，最終要落實(shí)到制度上的保障，形成政協(xié)提案的督辦責(zé)任制度。政協(xié)的超脫性使其能夠在充滿公共精神的氛圍中不一味偏向政府，而是充當(dāng)社會(huì)良心這一角色，針砭時(shí)弊，敢說(shuō)真話，做實(shí)事。然而，這并不能夠保證政協(xié)監(jiān)督功能的完全發(fā)揮。相應(yīng)的督辦機(jī)制的建立是必須的，這樣才能將政協(xié)的監(jiān)督從協(xié)商層面提升到?jīng)Q策，最終確保得到執(zhí)行。而在具體的執(zhí)行中，相關(guān)資源的動(dòng)用必須得到眾多部門(mén)的協(xié)調(diào)、配合。由于行政管理的復(fù)雜性，政府的配合是決定性的因素，督辦機(jī)制的具體落實(shí)不可能一蹴而就。

再次，加強(qiáng)政協(xié)與媒體。媒體能夠?yàn)檎f(xié)提供豐富的信息，政協(xié)則能提供正式的參與渠道。政協(xié)的專業(yè)性使其對(duì)社會(huì)進(jìn)程有著更高的認(rèn)識(shí)與把握，而媒體由于時(shí)刻處于社會(huì)事件發(fā)生的前端，對(duì)問(wèn)題的反應(yīng)更加迅速。媒體的調(diào)查報(bào)道很大部分集中民生領(lǐng)域，關(guān)注老百姓的利益與弱勢(shì)群體的存在。在這些方面政協(xié)可以加強(qiáng)與媒體的聯(lián)系與合作，媒體提供信息，政協(xié)對(duì)事情深入調(diào)查形成決議和提案向有關(guān)部門(mén)反映，并督促問(wèn)題的解決。對(duì)于重大社會(huì)問(wèn)題，政協(xié)可以通過(guò)向上反映，最終在政治層面進(jìn)行溝通，將社會(huì)摩擦與矛盾的真實(shí)情況反映出來(lái)，通過(guò)正式渠道解決問(wèn)題。這種從非正式渠道到正式渠道的轉(zhuǎn)變，使處理的結(jié)果更可靠，能逐步提高民眾信任感，有利于社會(huì)穩(wěn)定與社會(huì)和諧。

總之，加強(qiáng)與創(chuàng)新社會(huì)管理是當(dāng)前社會(huì)進(jìn)程中的突出任務(wù)，這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要整個(gè)社會(huì)的參與和協(xié)同合作，而人民政協(xié)的特殊優(yōu)勢(shì)使其在社會(huì)管理中起到獨(dú)特的紐帶作用。加強(qiáng)與發(fā)揮人民政協(xié)的特殊功能有利于促進(jìn)社會(huì)管理新格局的建立，極大地推動(dòng)社會(huì)管理的目標(biāo)、任務(wù)的實(shí)現(xiàn)。

［1］［英］羅伯特·D·帕特南.使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)——現(xiàn)代意大利的公民傳統(tǒng)［M］.王列.賴海榕譯，江西人民出版社 2001，195.

［2］房寧.“當(dāng)代中國(guó)的民主政治發(fā)展”［J］.中國(guó)政協(xié)理論研究，2009(2).

［3］鄧正來(lái).市民社會(huì)理論的研究［M］.中國(guó)政法大學(xué)出版社，2002，4.

［4］金觀濤.興盛與危機(jī)［M］.法律出版社，2011，26.