先富能人治村績效探析——以浙江省臨安市板橋鄉(xiāng)為例

程 珂

（浙江農(nóng)林大學 馬克思主義學院，浙江 臨安 311300）

先富能人治村績效探析
——以浙江省臨安市板橋鄉(xiāng)為例

程 珂

（浙江農(nóng)林大學 馬克思主義學院，浙江 臨安 311300）

先富能人村官在推動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、提升農(nóng)村公共服務(wù)水平、提高村務(wù)管理水平方面起到了積極作用。由于他們自身的素質(zhì)和目前制度設(shè)計的缺失，他們的施政也存在較多負面效應(yīng)。改進先富能人村官施政績效，需要進一步改革和健全村民自治制度，特別是要加強村民自治內(nèi)生動力建設(shè)，同時推進外部的教育管理工作。

先富能人；施政；制度設(shè)計

新時期以來，先富能人作為一個新興群體在農(nóng)村崛起，他們介入農(nóng)村政治生活，進而成為村莊的主政者。對先富能人施政績效的考察，是評估當前農(nóng)村治理狀況的重要方面。浙江省臨安市板橋鄉(xiāng)9個行政村的村主要干部均屬先富群體，這為考察先富能人村官的施政狀況，提供了一個適當?shù)臉颖尽?/p>

一

改革開放以來，中國農(nóng)村由傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代工商業(yè)社會轉(zhuǎn)變。板橋鄉(xiāng)各村先富群體主要有以下來源：一是部分村民白手起家，從做小本生意起，自主經(jīng)營工商業(yè)，積累了較多財富。二是擁有家庭經(jīng)營傳統(tǒng)和掌握一些實用技術(shù)的村民，通過自身努力逐步創(chuàng)辦企業(yè)，或成為種植、養(yǎng)殖大戶。三是原來一些鄉(xiāng)屬企業(yè)的骨干，憑借在企業(yè)工作中積累的資本、技術(shù)和管理經(jīng)驗，在鄉(xiāng)集體企業(yè)倒閉或轉(zhuǎn)制后，創(chuàng)辦自己的工商企業(yè)。巨大的財富使其成為農(nóng)村中的一個新階層。同時，個私經(jīng)濟的發(fā)展又推動板橋農(nóng)村政治生態(tài)的轉(zhuǎn)變，農(nóng)村社區(qū)離散性較高，農(nóng)民組織化程度低，戶以上沒有共同的行動單位。這種村莊政治秩序，有利于先富群體以其優(yōu)勢而在村莊社會中占主導地位。村民自治制度的深入實施，則為先富能人參政提供了比較寬松的環(huán)境。

先富能人得到了鄉(xiāng)政權(quán)的重視。最初，鄉(xiāng)黨委、政府在政策引導和鼓勵一部分人先富起來的意義上，給這些率先富起來的能人以象征性的榮譽和獎勵，如“致富能手”、“優(yōu)秀企業(yè)家”等；隨后，逐漸賦予他們一定的政治角色，如推薦為市工商聯(lián)成員和鄉(xiāng)、市級人大代表、市政協(xié)委員等。上世紀90年代后期開始，鄉(xiāng)黨委、政府開始大膽啟用具有雙帶作用的先富能人，讓他們在農(nóng)村治理中發(fā)揮作用。同時，群眾選擇村干部的心理也發(fā)生了變化。“盡管權(quán)力不等于資源，但缺乏資源的權(quán)力往往是沒有影響力的。”[1]47先富群體在經(jīng)濟上的成功得到了村民的普遍認同。全面建設(shè)小康社會的新形勢和群眾心理的變化使得先富群體自然取代了舊的村干部。先富能人出于自身的種種考慮，對參政也表現(xiàn)出了濃厚興趣。

先富能人進入農(nóng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)，可以分為以下幾種情況。一是組織培養(yǎng)。對于那些經(jīng)濟實力較強、思想政治素質(zhì)較硬、群眾基礎(chǔ)較好的，鄉(xiāng)黨委、政府主動培養(yǎng)他們?nèi)朦h，作為村干部來推薦、使用；二是自主參選。一些經(jīng)濟能人積累了一定的財富后，產(chǎn)生了強烈的參政意識。在村委會選舉中，他們積極參加競選，甚至是在上級組織并不支持的情況下憑借自身努力當選村委會主任，有的進而成為村黨組織的書記。三是有的先富能人進入村政治舞臺，一方面本人有較強的參政要求，同時又得到了有關(guān)組織的支持。目前全鄉(xiāng)9個行政村的黨組織和村委會的主要領(lǐng)導都屬于先富群體。就其參政動機而言，有的是為帶領(lǐng)村民共同致富，有的是為自己的實業(yè)獲取更多的資源和發(fā)展空間，有的是為尋求政治安全，有的是為提高自己的社會地位、實現(xiàn)更高的人生抱負，還有的本人參政興趣不強，很大程度上是被上級組織推為村干部候選人，等等。這些因素，在每個人身上側(cè)重不同，又往往交織在一起。不同的參政動機，極大地影響著他們的施政行為。

二

這些經(jīng)營有方、擁有較多財富又進入村權(quán)力核心的先富能人，有施展才華、帶領(lǐng)群眾進一步致富、改變農(nóng)村面貌的愿望，他們在帶領(lǐng)村民走向全面小康方面起到了積極作用。

先富群體村官在推動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、促進村民致富方面起到了積極作用。先富能人大膽地帶領(lǐng)農(nóng)民闖市場，拓寬致富門路。上田村村干部帶領(lǐng)群眾做好茶葉的文章，打造種植、炒制、銷售一條龍的產(chǎn)業(yè)鏈，村經(jīng)濟狀況有了較大改變，被評為“杭州市全面小康示范村”、“杭州市新農(nóng)村建設(shè)標兵村”。靈溪村實施山上是生態(tài)、山腳是企業(yè)、田野是高效農(nóng)業(yè)的發(fā)展思路。環(huán)湖村利用自身擁有青山、綠水并屬于省科創(chuàng)基地計劃建設(shè)的休閑生活配套區(qū)的優(yōu)勢，投資建設(shè)低密度生態(tài)住宅區(qū)，打造商貿(mào)經(jīng)濟圈，發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，帶動村民致富。

先富群體村官在發(fā)展村集體經(jīng)濟方面起到了積極作用。他們面對“空殼村”的困境，積極探索村集體經(jīng)濟發(fā)展的新路子和集體資產(chǎn)管理、保值增值的新機制，采取了一些有效措施。各村積極引進有一定規(guī)模的企業(yè)。村干部認為，現(xiàn)有企業(yè)數(shù)量少、規(guī)模小，如果不引進較大的企業(yè)，只靠種田種地搞農(nóng)業(yè)，村民很難進一步致富。企業(yè)落戶本村，土地征用補償可以充實村集體經(jīng)濟。借助企業(yè)的發(fā)展，可以推進本村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增進村集體經(jīng)濟的收入。有的村改造幾乎被荒廢的村集體山林，爭取上級的資金支持，林區(qū)收益歸村集體。

先富群體村官在提升農(nóng)村公共服務(wù)水平方面起到了積極作用。新農(nóng)村建設(shè)需要投入大量的財力于村莊道路、橋梁、水利、電力、衛(wèi)生、治安等方面，特別是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要較多的資金投入。這些項目，需要上級資金支持，同時也要本村投入配套資金，并要解決前期的資金投入。先富群體村官們具有較強的活動能力和較多的社會關(guān)系，積極爭取上級有關(guān)部門的項目支持和資金資助，同時發(fā)動有關(guān)企業(yè)和富裕人士捐贈錢物。一些沒有上級資金投入的公共事業(yè)，則完全由村干部籌措資金才得以完成。

先富群體村官在提高村務(wù)管理水平方面起到了積極作用。擔任村干部的私營企業(yè)主們，將工商業(yè)經(jīng)營中的一整套管理理念與辦法引入村務(wù)管理，大大提高了村務(wù)管理的效能。上田村兩委會近年制定、完善了村民委員會工作職責、經(jīng)濟合作社工作職責、村級代表會議制度、村委會工作職責、村務(wù)公開制度、民主理財制度、財務(wù)管理制度、報帳員職責和制度、票據(jù)報賬工作流程、集體資產(chǎn)管理制度、村級工程公開招標管理制度、重大村務(wù)民主決策流程圖、村規(guī)民約、村民自治章程。它們規(guī)范了村級組織的工作，縮小了權(quán)力尋租的空間。過去各村的一些公共服務(wù)設(shè)施，建成后由于無有效的管理制度，往往不能發(fā)揮作用或很快損壞。先富能人就任村主要干部后，在健全農(nóng)村公共設(shè)施維護機制、提高綜合利用效能方面措施得力、成效明顯。

三

隨著實踐的推進，先富能人治村的弊端也逐漸顯現(xiàn)。他們的施政不必然推進農(nóng)村民主政治的進程，其整體素質(zhì)與農(nóng)村新形勢新任務(wù)的要求不完全適應(yīng)。

部分先富群體村官主導的村莊治理仍然局限在少數(shù)人參與并控制的范圍內(nèi)。成為村主要干部，他們認為是自己實力強的結(jié)果，其施政則呈現(xiàn)“后選舉階段民主的虛置化”。[2]156在有的擁有較多集體資源的村，村干部利用民主的虛置化和制度的漏洞謀取個人利益。A村的黨總支書記1996年入黨，2002年后長期任該職，在鄉(xiāng)工業(yè)集聚點的建設(shè)中作出了重要貢獻。然而，他在任職期間，授意村財務(wù)人員私設(shè)帳外賬，余款由村報帳員保管直至案發(fā)。2009年10月鄉(xiāng)農(nóng)經(jīng)站在對該村的財務(wù)清理中，又發(fā)現(xiàn)該村主要干部違反財務(wù)管理制度，將較大筆的集體資金借于外單位和個人。

部分先富群體村官施政中的利益博弈給農(nóng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)帶來負面效應(yīng)。各村的施政，伴隨著的是各派能人的利益博弈，而村民自治制度則成為他們派系斗爭的制度空間。[3]52村內(nèi)精英之間利益博弈的更加復(fù)雜化，影響到村經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。①B村黨總支書記和村委會主任原是好友，而其雙雙上任后，矛盾也產(chǎn)生，書記認為村委會主任對他的領(lǐng)導核心地位可能構(gòu)成威脅，于是在后者入黨問題上故意采取不支持的態(tài)度，使其不能入黨。雙方的矛盾，導致村干部間不團結(jié)，村工作徘徊不前。另一方面，先富能人較多地進入農(nóng)村領(lǐng)導層，可能弱化其他群體的利益表達。如果村民的合法利益受到村權(quán)力機構(gòu)的損害或其不能維護村民的合法利益，村內(nèi)又沒有其它民主表達和解決的途徑，除非村民忍氣吞聲，否則就會走暴力反抗和越級上訪的道路。

部分先富群體村官缺乏從政能力。他們?nèi)狈恼?jīng)驗，對黨和國家的方針、政策了解不多，不懂黨務(wù)和村民自治基本知識，村務(wù)決策和管理缺乏穩(wěn)定性和持續(xù)性。B村干部工作能力弱，每遇召開黨員大會和村民代表會議，甚至指望鄉(xiāng)里的駐村干部幫助他們召集會議、維持會場秩序。隨著農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的逐步升級和治理工作的推進，靠個人能力和經(jīng)驗致富的先富群體在管理農(nóng)村經(jīng)濟社會事務(wù)時顯得力不從心。金錢的作用能一時有效，但是這并非長效之策。隨著新農(nóng)村建設(shè)的深入，公共投資壓力大，村干部明顯有畏難思想。

部分先富群體村官難以兼顧自身實業(yè)和村務(wù)工作，出現(xiàn)了長期不理村務(wù)的現(xiàn)象。2008年4月村委會選舉時，C村現(xiàn)任村委會主任作出重修村辦公房、新建本村小學校舍、實施村水利和交通建設(shè)、給村里的老人發(fā)慰問金等承諾，并依靠其強大的經(jīng)濟實力當選村委會主任。然而，其就任后忙于自己在外地的企業(yè)經(jīng)營，競選時的承諾沒有一件落實。對以上現(xiàn)象，鄉(xiāng)黨委、政府似乎也無可奈何，只能等到下一次換屆選舉。

先富能人治村，是村民自治發(fā)展中的一種表現(xiàn)形式。在新世紀的農(nóng)村，一方面，民主選舉的力度大大加強。另一方面，目前鄉(xiāng)政權(quán)對村級組織的掌控度也已明顯削弱；村民對村干部進行監(jiān)督的辦法和水平也明顯滯后。

四

目前看，先富群體還沒有形成一個先富政治利益群體，而只是個體性的從政者，其道德水平、政治覺悟、參政動機、利益追求差異很大。然而，如果村民自治得不到深化，那么他們的施政“有可能蛻變?yōu)樾碌泥l(xiāng)紳治鄉(xiāng)”。[4]

“精英或想作精英的人，會在各項策略中使用他們的資源以期提升或維持其在社會中的位置。”[5]前述先富群體在施政過程中的行為是他們內(nèi)在思想動機的實際演繹。要保持和深化農(nóng)村公共治理的穩(wěn)定性、連續(xù)性、有效性，必須進一步將他們的施政納入農(nóng)村制度化治理的軌道，通過進一步健全制度來規(guī)范先富能人的行為，同時提升他們的公共理性。

（一）進一步加強村民自治內(nèi)生動力的建設(shè)?！爸挥挟a(chǎn)生于農(nóng)村內(nèi)部的自主性力量，才能為村民自治提供內(nèi)在的動力和泉源。”[6]10首先，進一步作好村治規(guī)章制度的系統(tǒng)化建設(shè)。通過制度創(chuàng)新與完善，把民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督四個方面有機融合在一起。其次，賦予村民代表會議足夠的權(quán)力并將權(quán)力制度化。嚴格執(zhí)行《浙江省村民代表會議工作規(guī)程》，從制度上保證村民代表會議的權(quán)威性，使村民對村務(wù)公開、民主管理真正具有知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)、管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)，以此來保障村民的主體性及參與的可能性。再次，從人員組成、工作機制上保證村財務(wù)監(jiān)督工作的獨立性和權(quán)威性。對村財務(wù)監(jiān)督小組成員進行法律教育和業(yè)務(wù)培訓，提高他們行使監(jiān)督職能的責任心和工作能力。

（二）進一步加強鄉(xiāng)黨委、政府對村干部的管理和監(jiān)督。要進一步探索鄉(xiāng)政權(quán)在推進農(nóng)村民主政治、引導農(nóng)村增強自我治理能力方面的路徑。首先，完善村干部管理和監(jiān)督辦法，通過制定有力的制度和機制對農(nóng)村人、事、財進行監(jiān)察與督促。實行村干部規(guī)范化管理，認真推行任期目標責任制，健全年度考評和離任審計制度，強化責任追究制度。其次，充分發(fā)揮黨組織系統(tǒng)的調(diào)控功能。加強黨內(nèi)基層民主建設(shè)，通過黨內(nèi)民主來帶動農(nóng)村民主政治建設(shè)。再次，鄉(xiāng)政權(quán)要定期切實檢查村民代表會議制度的執(zhí)行情況，督促《浙江省村民代表會議工作規(guī)程》的落實。

（三）進一步加強對村干部的教育培訓，提高他們履行職責的能力。黨委、政府要進一步教育和引導他們增強對民主的認同和對制度的尊重。抓好村干部的學歷教育和任職資格培訓，使他們?nèi)嬲莆拯h和政府在農(nóng)村的各項方針政策、農(nóng)村法律法規(guī)、農(nóng)村基層組織建設(shè)、廉政工作等方面的知識，掌握農(nóng)村干部領(lǐng)導藝術(shù)和工作方法，提高他們帶領(lǐng)群眾致富的本領(lǐng)。健全教育培訓機制，發(fā)揮好黨校、成人學校、職業(yè)技術(shù)學校、遠程教育等陣地的綜合作用，分散和集中、長班和短班、崗位培訓和學歷培訓相結(jié)合，并通過到發(fā)達地區(qū)參觀學習、上掛、下派，進一步創(chuàng)新村干部教育培訓方式。

注釋：

①從另一面看，這些派系的博弈并非就表明農(nóng)村治理的惡化。對各村派系行為的健康引導，是應(yīng)該引起關(guān)注的重要問題。有的村經(jīng)濟合作社社長，在以前村兩委會選舉時，曾經(jīng)與現(xiàn)任的書記、村委會主任是相互激烈競爭過的對手。其擔任村經(jīng)濟合作社社長后，對兩委會財務(wù)的監(jiān)督比較認真。

[1]羅伯特·達爾.現(xiàn)代政治分析[M].王滬寧,陳峰,譯.上海:上海譯文出版社,1987.

[2]盧福營，等.當代浙江鄉(xiāng)村治理研究[M].北京:科學出版社,2009.

[3]賀雪峰.村治模式[M].濟南:山東人民出版社,2009.

[4]吳毅.村治中的政治人[J].戰(zhàn)略與管理,1998(1).

[5]周錫瑞,蘭京.中國地方精英支配模式導論[J].中國社會科學季刊,1998(2).

[6]于建嶸.岳村政治[M].北京:商務(wù)印書館,2001.

Performance Analysis of Rich Talents Administering a Village——A case study on Banqiao county of Linan City,Zhejiang Province

Cheng Ke

(School of Marxism,Zhejiang A&F University,Lin'an311300,China)

Rich talents being village officials play a positive role in boosting rural economy,promoting rural public service level,and enhancing village-affair management level.However,as a result of their low quality and the present system flaw,their administration also has many negative effects.In order to improve these village officials’ administrative performance,the villagers’ self-government system should be further reformed and improved,especially by strengthening internal motivation construction,and simultaneously advancing external education and management.

rich talent;administration;system design

B082

A

1672-447X（2012）02-0063-004

2011-09-13

程 珂（1975-），浙江臨安人，浙江農(nóng)林大學馬克思主義學院副教授，博士，研究方向為中國當代農(nóng)村社會變遷和鄉(xiāng)村治理。

高 煥