城中村改造新思路

□文/蔡煒慧 馬永俊

（浙江師范大學(xué)地理與環(huán)境科學(xué)學(xué)院 浙江·金華）

一、“城中村”概述

“城中村”，顧名思義就是“城市中的鄉(xiāng)村”?！俺侵写濉庇谏鲜兰o(jì)九十年代開始在中國(guó)出現(xiàn)。有人曾這樣描述“城中村”:“‘城中村’里的許多房屋建設(shè)挺豪華，但往往華堂與陋室并存，雜亂無章的建筑擠成一片，只見新屋不見新村，只見新房不見新街。樓與樓之間沒有合理的布局，沒有合理的間距。道路狹窄甚至臟水亂流。這里沒有農(nóng)村的清新，也沒有城市的整潔?！侵写濉瘍?nèi)部看不到多少城市功能的痕跡，缺少下水管道和排污管道，缺少公共垃圾堆放與處理，偶爾還可以看到雞或豬在村里散步。農(nóng)村的氣息在這里窒息了，城市的氣息在這里全然不見?！?/p>

“城中村”問題由來已經(jīng)，可以說是中國(guó)特色的城市化發(fā)展過程中存在的一種較普遍的現(xiàn)象。北京、上海、深圳、西安、廣州等大城市的“城中村”問題更是受到當(dāng)?shù)卣?、人民甚至全?guó)的高度關(guān)注。

“城中村”改造是城市發(fā)展的必然條件，究其原因大致可歸結(jié)為兩個(gè)方面:第一，即“城中村”的“形”?！俺侵写濉笔浅鞘械囊环N夾生態(tài)，它是介于城市和農(nóng)村夾縫中的一種形態(tài)，在城市化過程中極力去適應(yīng)城市發(fā)展的需要，但由于多方約束無法擺脫原有的鄉(xiāng)村格局，最終停留在我們所看到的雜亂無章的格局狀態(tài)，嚴(yán)重影響整個(gè)城市的總體形象；第二，是“城中村”的“魂”。“魂”即“城中村”的內(nèi)在機(jī)制，相對(duì)于外在的“形”而言，它包括村民意識(shí)，歸屬感以及相應(yīng)的社會(huì)保障，生存生活基本訴求等等。在長(zhǎng)期二元體制的發(fā)展條件下，城中村雖然城市化了，但相應(yīng)的內(nèi)在機(jī)制并沒有得到配套發(fā)展。

二、“城中村”的問題

“城中村”由于自身的復(fù)雜性、地域性和差異性，導(dǎo)致了各種社會(huì)問題和矛盾堆積。經(jīng)過總結(jié)，將其存在的問題歸結(jié)為三個(gè)部分，即管理問題、經(jīng)濟(jì)問題、環(huán)境問題。

（一）管理問題

1、權(quán)屬管理?！俺侵写濉彪m然在城市化過程中已轉(zhuǎn)入城市范圍，村民的戶籍問題也基本上從農(nóng)業(yè)戶口變成了非農(nóng)戶口，按照村所在區(qū)位劃分入相應(yīng)的社區(qū)街道，但其大小事務(wù)基本上還是由原來的村集體組織進(jìn)行管理，政府部門只是對(duì)原有集體組織進(jìn)行更名或簡(jiǎn)單重組，使其更具備城市組織管理的要求，但實(shí)際上這種方式只是換湯不換藥的做法，例如浙江省在“城中村”的改造過程中，將農(nóng)村收入城市并改“村”為經(jīng)濟(jì)合作社，出臺(tái)了《浙江省村經(jīng)濟(jì)合作社組織條例》。這種形式的管理基本上還是屬于自治管理形式，社區(qū)、街道、政府對(duì)其進(jìn)行的管理采取的僅僅是間接管理，不能對(duì)其起到主導(dǎo)的作用，在某種程度上來說是這種間接管理是致使“城中村”問題難以解決的一大根源。

2、公共設(shè)施及房屋建設(shè)管理?！俺侵写濉钡墓不A(chǔ)建設(shè)在過去很長(zhǎng)一段時(shí)間都是屬于“村”集體組織自行管理，未納入到城市基礎(chǔ)建設(shè)統(tǒng)一規(guī)劃當(dāng)中，加之各個(gè)村之間，財(cái)政收入與經(jīng)濟(jì)水平的差異，造成了各“城中村”與城市間公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的差異。而“城中村”的公共基礎(chǔ)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)往往落后于城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，因而，在城市中形成一片“公共孤島”，嚴(yán)重影響了城市的外觀?！俺侵写濉痹诔鞘谢^程中雖然被城市所收納，但是其土地的性質(zhì)尚未改變，土地為村集體所有，村民在沒有居住房屋的情況下有權(quán)申請(qǐng)審批土地用以建房。而今，“城中村”范圍內(nèi)大量土地被征用，村民失去賴以生存的生產(chǎn)資料，加之城市化進(jìn)程的推進(jìn)和城區(qū)土地資源的日益短缺，致使城郊土地價(jià)值大幅上升，在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下，農(nóng)民利用其自有多余的住房，想盡辦法“見縫插針”式的亂搭亂建，以低廉的價(jià)格租賃給城市外來人口，租房手續(xù)簡(jiǎn)單，出租管理松散，使得“城中村”人口混雜，房屋出租管理無序。

3、人口管理?！俺侵写濉钡某鲎夥苛看螅移鋬r(jià)格低廉，因而在此地區(qū)聚集了大量外來流動(dòng)人口?！俺侵写濉钡娜丝跇?gòu)成主要可以概括為三方面:一是原有村民；二是城市低收入人群；三是外來務(wù)工人員?！俺侵写濉比丝诮Y(jié)構(gòu)復(fù)雜，對(duì)城市人口的登記管理產(chǎn)生一定的影響。其中，大部分租住人口收入較低，工作不穩(wěn)定，文化層次偏低，衛(wèi)生意識(shí)較差，亂扔、亂倒垃圾和隨地大小便現(xiàn)象比比皆是，這樣的復(fù)雜人口和環(huán)境給城市的人口、環(huán)境管理帶來一定的難度。

（二）經(jīng)濟(jì)問題

1、村民的生活保障?！俺侵写濉庇捎诖逶行再|(zhì)的改變以及村民自身身份的轉(zhuǎn)變，生活方式也在發(fā)生著變化。村民不能繼續(xù)從土地上獲得收益，但又受到受教育程度、年齡等各方面條件的限制，他們很難找到穩(wěn)定合適的工作，沒有工作就無從落實(shí)各類社會(huì)保障；另一方面，城市發(fā)展，使他們從“農(nóng)村人”變成了“城市人”，但在社會(huì)保障待遇上卻享受不到應(yīng)有的城市居民待遇，城市的養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保障制度并沒有很好地覆蓋這部分人群，這些都是村民“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的后顧之憂，也是“城中村”違章建房現(xiàn)象張狂的原因之一。

2、“城中村”建設(shè)資金問題?！俺侵写濉痹诔鞘谢^程中數(shù)量不斷增多，一些原本規(guī)模較大的村落，需要改造的范圍很廣，改造資金成為“城中村”整治的首要問題。部分“城中村”經(jīng)濟(jì)實(shí)力較為雄厚，但由于長(zhǎng)期受小農(nóng)意識(shí)和農(nóng)村生活習(xí)慣及觀念的影響，不愿意投入大量資金用以改造建設(shè)。另外，對(duì)于資金不充裕的“城中村”而言，政府也不可能對(duì)其進(jìn)行直接的大規(guī)模投資，一般只能在公共基礎(chǔ)設(shè)施上給予適當(dāng)?shù)闹С?。開發(fā)商介入是一條很好的途徑，但其往往要考慮更多的經(jīng)濟(jì)利益，一般不愿意接收“城中村”的改造工程，因此“城中村”改造的資金籌措是一個(gè)難題。

（三）環(huán)境問題

1、生態(tài)環(huán)境惡化?！俺侵写濉睙o疑是城市“臟、亂、差”的代名詞。絕大部分“城中村”的城市規(guī)劃落后，缺乏必要的基礎(chǔ)設(shè)施。各種管線雜亂無章，污水隨意排放，垃圾成堆，蚊蠅滋生，生活條件惡劣，有人描述“城中村”是“村外現(xiàn)代化，村內(nèi)臟亂差”，也有很形象地描述城中村的順口溜說:“住在‘城中村’，不知晨與昏；難見窗外一線天，一日三餐要開燈。”居住環(huán)境問題可見一斑。在“城中村”村民建筑往往單家獨(dú)院，建筑密度高，居住人口稠密，使城中村存在巨大的消防隱患和疫情隱患，一旦發(fā)生火災(zāi)和疫情，消防車和救護(hù)車將無法通行。

2、人文環(huán)境惡化。首先，“城中村”形成后，村民以出租房屋為生，為了追求租金的最大化，村民的出租行為往往比較盲目和混亂?！俺侵写濉钡姆课莼旧鲜浅鲥X就可以租住，租住人口在自身因素和城市因素的影響下，具有很強(qiáng)的流動(dòng)性，隨時(shí)可以從一個(gè)村莊搬至另一個(gè)村莊；其次，“城中村”的建筑雜亂而稠密，出租屋租金低、隱蔽性強(qiáng)，管理比較松散、人口密度大，這種環(huán)境為犯罪分子藏匿提供了方便，對(duì)社會(huì)治安來說也是一重大考驗(yàn)；最后，“城中村”村民大多失業(yè)在家，村民間往往存在血緣聯(lián)系，易形成各個(gè)小群體，與周圍城市居民格格不入，在特定事件的刺激下，易引發(fā)沖突，導(dǎo)致群體性事件。

三、“城中村”改造的主要模式

（一）政府投資建設(shè)模式。政府投資建設(shè)模式是指以政府為主導(dǎo)，提供“城中村”改造的方案、資金，并由政府組建專門的機(jī)構(gòu)集中建設(shè)或委托給市場(chǎng)上的項(xiàng)目管理公司負(fù)責(zé)建設(shè)，建成后再移交給村民集體或使用方，由村民集體負(fù)責(zé)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)。在這種模式下，政府委托專門機(jī)構(gòu)或公司充當(dāng)開發(fā)商的角色，直接投資“城中村”改造，解決村民拆遷安置問題，達(dá)到改造目標(biāo)。這種模式多見于大型項(xiàng)目如大學(xué)城、工業(yè)園區(qū)的建設(shè)等。上海的“新天地”城中村改造等項(xiàng)目也是這一模式成功運(yùn)作的例子。這種模式的優(yōu)點(diǎn)在于:能夠從整體上體現(xiàn)城市規(guī)劃的要求，從城市景觀、社會(huì)效益和環(huán)境效益出發(fā)根本上解決“城中村”問題，能夠保證改造質(zhì)量，同時(shí)能直接減免一部分成本（如土地出讓金和部分稅費(fèi)）。局限性體現(xiàn)在:適用于位于市區(qū)邊緣的大型項(xiàng)目，拆遷成本低，開發(fā)成本小，城中村的問題并不明顯。

（二）村民自建模式。村民自建模式是指以村為主體，以村集體經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)，自行組織實(shí)施非市場(chǎng)化的改造，村民通過民主協(xié)商、集體討論的形式?jīng)Q定有關(guān)本村改造的所有方案，并通過自籌資金、自行補(bǔ)償、自我安置的原則完成自我改造任務(wù)，政府無須投入財(cái)政資金，僅以優(yōu)惠的改造政策指導(dǎo)“城中村”改造活動(dòng)。北京懷柔區(qū)潘家園、東關(guān)等村和西安市西何家村的改造即遵循此種改造模式。這種模式實(shí)施的前提是村集體資產(chǎn)雄厚，村民籌資能力較強(qiáng)。這種模式的優(yōu)點(diǎn)在于:一是最大限度地尊重了村民、村集體經(jīng)濟(jì)組織的主體地位，充分調(diào)動(dòng)了村民的積極性，不僅容易解決拆遷補(bǔ)償這個(gè)重大障礙，還省去了開發(fā)商的部分利潤(rùn)，總體上降低了改造項(xiàng)目的開發(fā)難度和改造成本；二是政府在“城中村”改造活動(dòng)中處于指導(dǎo)者地位，理順了政府與村民、村集體經(jīng)濟(jì)組織之間的法律關(guān)系，便于政府職能的發(fā)揮；三是有效化解了城中村改造資金不足的難題，減輕了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。局限性體現(xiàn)在:如果村集體缺乏改造經(jīng)驗(yàn)，往往會(huì)降低城中村改造的品質(zhì)。

（三）開發(fā)商投資改造模式。開發(fā)商投資改造模式由地方政府公布本地區(qū)的“城中村”改造方案和要求，將開發(fā)用地和建設(shè)用地捆綁招標(biāo)，并提供相關(guān)優(yōu)惠政策，開發(fā)商通過市場(chǎng)化的投標(biāo)方式獲得“城中村”改造主體資格后，通過自籌資金完成城中村村民住宅的拆遷補(bǔ)償、村民拆遷、安置或回遷及開發(fā)用地建設(shè)的改造模式。河南省鄭州市燕莊村和河北省保定市南市區(qū)東高莊和南大園村都采用這種模式。這種模式的優(yōu)點(diǎn)在于:一是政府只需提供優(yōu)惠的招商政策而無需任何財(cái)政投入，使有限的財(cái)政資金可以投入到更多的基礎(chǔ)設(shè)施及公益事業(yè)建設(shè)上；二是開發(fā)商的介入加劇了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，易于實(shí)現(xiàn)土地市場(chǎng)價(jià)值最大化，避免了行政權(quán)力介入改造引發(fā)的社會(huì)矛盾；三是村民只是政府政策的受體，無需支付改造成本，使村民的既得利益得到有效保護(hù)。實(shí)踐證明，這種模式在許多地方是很成功的。其局限性在于:政府土地收益受到損失，開發(fā)模式存在被動(dòng)性，不利于大面積改造城中村。

四、“城中村”改造新視角

從“城中村”目前的改造模式來看，主要依靠的是改造機(jī)遇和改造資金，只有在政府具備開發(fā)項(xiàng)目和資金的前提下，“城中村”改造才會(huì)被提上日程，不然會(huì)受到上述因素的制約，而無法實(shí)質(zhì)性地進(jìn)行改造。2010年3月5日溫家寶在所做的政府工作報(bào)告中提出“要積極發(fā)展公共租賃住房”。2011年4月的十一屆人大四次會(huì)議，溫家寶再次在政府工作報(bào)告中明確提出了“要再開工建設(shè)保障性住房、棚戶區(qū)改造住房共1，000萬套，改造農(nóng)村危房150萬戶，重點(diǎn)發(fā)展公共租賃住房”的建設(shè)要求。今后，公共租賃房的建設(shè)將大規(guī)模地在全國(guó)各大中小城市進(jìn)行開展，將這一項(xiàng)目與“城中村”改造進(jìn)行有機(jī)結(jié)合，將會(huì)形成多贏的局面，既有利于保障房的建設(shè)，也可以有效地解決“城中村”改造所面臨的問題。

五、“城中村”改造與公共租賃房建設(shè)的有機(jī)結(jié)合

（一）“城中村”改造與公租房建設(shè)的相似性?！俺侵写濉迸c公共租賃房在一定程度上都是城市化發(fā)展過程中出現(xiàn)的問題，兩者并非完全孤立，在某些方面“城中村”和公共租賃房具有一定的相似性:首先，“城中村”和公共租賃房都是城市化發(fā)展的產(chǎn)物?！俺侵写濉笔浅鞘袛U(kuò)張的結(jié)果，城市面積逐步向外擴(kuò)張的過程中將原郊區(qū)農(nóng)村合并為城市范圍，形成現(xiàn)在我們所看見的“城中村”。城市化建設(shè)發(fā)展進(jìn)程加快，城市人口激增，隨之產(chǎn)生了一系列的社會(huì)問題，如教育、醫(yī)療、住房等等。公共租賃房是社會(huì)保障性住房之一，是解決城市住房問題的新舉措；其次，“城中村”改造與公共租賃房建設(shè)都屬于城市規(guī)劃建設(shè)范疇。“城中村”迫切需要改造的原因之一是其與城市格格不入的外觀，由于自身?xiàng)l件的限制以及經(jīng)濟(jì)利益的趨勢(shì)，“城中村”亂搭混建現(xiàn)象比較普遍，在改造“城中村”時(shí)，需要對(duì)其進(jìn)行合理規(guī)劃，使其與城市總體面貌相匹配。公共租賃房的建設(shè)亦是如此，既要對(duì)其內(nèi)部的面積戶型進(jìn)行設(shè)計(jì)，更要進(jìn)行合理城市選址外觀設(shè)計(jì)，使其符合城市規(guī)劃的總體要求?？傊?，兩者的建設(shè)都離不開政府規(guī)劃的引導(dǎo)；再次，“城中村”改造和公共租賃房建設(shè)都涉及到資金、土地等相關(guān)問題。目前，“城中村”改造較有成效的多在一線城市，很難在二三線城市展開，主要是因?yàn)槎€城市缺少城中村改造的專項(xiàng)資金。而公共租賃房的前期建設(shè)主要在北京、上海、廈門、重慶等城市試點(diǎn)，政府較為重視，給予了一定的資金支持，隨著近年來公租房建設(shè)工作在全國(guó)的推廣，各地政府對(duì)這一工作都非常重視，而擺在公租房建設(shè)面前最大的問題無外乎資金與土地；最后，“城中村”改造和公租房建設(shè)面對(duì)相似的社會(huì)群體?！俺侵写濉贝迕竦淖》枯^為寬敞，一般都有多余住房用于出租，由于其低廉的價(jià)格，較好的交通地段，往往能吸引那些無購(gòu)房能力的外來務(wù)工人員和新進(jìn)就業(yè)畢業(yè)生等城市中低收入人群租住，而公共租賃房建設(shè)的目的是為了解決城市低收入人群的住房問題，雖然幾大試點(diǎn)城市的保障對(duì)象有所不同，但總體上與“城中村”的租戶會(huì)有所交叉重疊。

（二）“城中村”改造與公租房建設(shè)的思路

第一，將“城中村”改造與公共租賃房建設(shè)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃。各“城中村”由于地域、經(jīng)濟(jì)、人文等因素的影響，無論從現(xiàn)狀、外觀、經(jīng)濟(jì)條件上都存在一定差異，我們可以根據(jù)“城中村”的現(xiàn)有情況，選擇相應(yīng)的適合公租房需要的規(guī)劃方案，或改造或重建來實(shí)現(xiàn)兩者的建設(shè)要求。

第二，共用建設(shè)資金和土地。在這種結(jié)合模式里，“城中村”與“公租房”存在一種互惠供求關(guān)系，即“城中村”向公租房建設(shè)提供建設(shè)用地，“公租房”向“城中村”建設(shè)提供資金，一來可適當(dāng)減輕政府的土地壓力，二來則解決了“城中村”改造資金缺乏的問題。這是一種共贏的模式，在這種模式下可以適當(dāng)減少政府的財(cái)政支出，集約城市建設(shè)用地。

第三，統(tǒng)一管理。在結(jié)合模式形成的前提下，我們可以建議一套統(tǒng)一的管理系統(tǒng)，系統(tǒng)針對(duì)有公租房建設(shè)的城中村進(jìn)行統(tǒng)一登記，登記內(nèi)容可包含房屋質(zhì)量，面積，位置，戶主信息，租戶信息以及房租等內(nèi)容，可以有效的對(duì)公共租賃出租情況進(jìn)行網(wǎng)上監(jiān)控，實(shí)時(shí)更新。同時(shí)也是對(duì)“城中村”出租混亂的一種有效管理，有利于監(jiān)控這一地帶的外來人口，加強(qiáng)“城中村”的治安建設(shè)。

[1]楊安.“城中村”的防治[J].城鄉(xiāng)建設(shè)，1996.8.

[2]羅清和，蔡騰飛.深圳城中村問題的思考[J].深圳大學(xué)學(xué)報(bào)，2007.6.

[3]梁春閣，蔡克光.“城中村”改造創(chuàng)新模式研究[J].建筑經(jīng)濟(jì)，2009.9.