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    校車安全運(yùn)行的立法控制

    2012-08-15 00:52:26類延村
    關(guān)鍵詞:校車司機(jī)車輛

    韋 楊,類延村

    (1.華東政法大學(xué)研究生教育學(xué)院,上海200042;2.西南政法大學(xué)行政法學(xué)院,重慶401120)

    一、問題的提出

    2010年12月27日7時(shí)40分,湖南省衡南縣松江鎮(zhèn),一輛三輪車在運(yùn)送20名小學(xué)生上學(xué)的路上墜入河中,造成14名小學(xué)生死亡,出事的三輪車就是人們常說的“黑校車”。2011年3月16日17時(shí),湖北省武漢市黃陂區(qū)祁家灣金馨幼兒園的一輛校車在送學(xué)生回家途中,為避一輛迎面行駛的貨車而翻入路邊的水塘,造成4名學(xué)生當(dāng)場死亡,3人重傷。2011年11月16日,甘肅省慶陽市正寧縣榆林子鎮(zhèn)發(fā)生一起交通事故,一家幼兒園校車在接送孩子上學(xué)途中與一輛貨車發(fā)生碰撞,造成21人死亡,其中包括19名幼兒。這輛核準(zhǔn)載客9人的面包車,在發(fā)生事故時(shí)實(shí)載64人。此類校車安全事故讓有關(guān)校車安全運(yùn)行的問題,再次成為社會(huì)和輿論關(guān)注的焦點(diǎn)。

    通過查看相關(guān)新聞報(bào)道和資料可以發(fā)現(xiàn),幾乎在每次發(fā)生重大校車安全事故后,相關(guān)部門都會(huì)在第一時(shí)間發(fā)布緊急通知,強(qiáng)調(diào)“要切實(shí)加強(qiáng)校車安全管理工作”、“要把校車制度建立起來,為孩子們配備最好的車輛和最好的司機(jī)”等,全國各級(jí)地方教育部門也會(huì)在第一時(shí)間進(jìn)行中小學(xué)和幼兒園校車安全隱患大排查。但這種運(yùn)動(dòng)式行政行為并不能引起社會(huì)的足夠重視,同時(shí),這些相繼出臺(tái)的關(guān)于校車安全的行政措施,最終都是因?yàn)闆]有強(qiáng)制性的法律制度保障,其落實(shí)也就不了了之。

    其實(shí),早在2007年我國就已經(jīng)出臺(tái)了關(guān)于校車的國家標(biāo)準(zhǔn),2011年,國家又頒布了首個(gè)專門規(guī)范小學(xué)生校車安全的強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)——《專用小學(xué)生校車安全技術(shù)條件》。該標(biāo)準(zhǔn)包含了小學(xué)生校車必須每座配備安全帶、安裝“汽車黑匣子”、校車至少應(yīng)設(shè)兩個(gè)應(yīng)急出口、雙層客車和鉸接客車均不得作為校車等相關(guān)規(guī)定。但是一個(gè)令人尷尬的現(xiàn)實(shí)是,我國內(nèi)地的絕大部分學(xué)校采用的是普通客車、面包車甚至三輪車,而這項(xiàng)制度對(duì)這些車輛并沒有約束力。[1]這就造成了文本體系完善與規(guī)范執(zhí)行不足相沖突的尷尬局面。

    我們可以借鑒其他國家一些比較成熟的經(jīng)驗(yàn),以解決校車安全問題。在美國、德國、加拿大等國家,除了推行校車制度以外,也有種種的法律措施保障校車行駛安全。例如,在美國,聯(lián)邦政府和各州都有專為校車制定的法律,而我國在此方面做得還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。因此,我國必須通過立法的方式,讓校車成為名副其實(shí)的“特權(quán)車”,讓校車成為公路上最安全的車輛。

    二、我國校車運(yùn)行規(guī)范的文本現(xiàn)狀

    當(dāng)前,我國對(duì)于校車主要采取行政法規(guī)的方式進(jìn)行規(guī)制。不可否認(rèn),各級(jí)政府對(duì)校車的安全運(yùn)行問題大都加強(qiáng)了規(guī)制和管理,我國的校車規(guī)制正在逐步走向規(guī)范化的軌道。如:2007年6月22日,我國頒布了國內(nèi)首個(gè)有關(guān)校車的國家標(biāo)準(zhǔn)——《機(jī)動(dòng)車運(yùn)行安全技術(shù)條件》(GB 7258—2004)第2號(hào)修改單,并于同年9月1日起在全國范圍內(nèi)開始實(shí)施。同年8月29日,國家質(zhì)檢總局和國家標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)也發(fā)布了《專用小學(xué)生校車安全技術(shù)條件》和《專用小學(xué)生校車小學(xué)生座椅及固定件的技術(shù)要求》的征求意見稿。與此同時(shí),許多地方政府也頒布了一些關(guān)于校車安全管理的行政措施。如:深圳市政府于2006年4月13日頒布了《校車交通安全管理暫行辦法》,上海市政府于2007年2月27日頒布了《上海市中小學(xué)、幼托園所校車管理若干規(guī)定》。這些行政措施固然在一定程度上對(duì)校車的安全運(yùn)行起到了改善作用,但還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,這是由行政法規(guī)有限的法律效力所決定的。相較于國家行政法規(guī),地方性行政法規(guī)更是如此,其效力僅限于其地域范圍之內(nèi),但校車所涉及的并非只是一個(gè)地方性的問題,而是全國性的問題。因此,行政法規(guī)本身的有限性決定了其效力難以得到發(fā)揮,最終導(dǎo)致校車安全問題無法得到保障。當(dāng)然,這也是我國至今仍無關(guān)于校車安全的國家立法的必然結(jié)果。

    三、現(xiàn)行校車管理制度的不足

    (一)國家義務(wù)缺位,缺乏校車安全標(biāo)準(zhǔn)

    目前,在我國,人們對(duì)校車及其安全的認(rèn)識(shí)普遍不足。由于我國校車的設(shè)計(jì)、制造標(biāo)準(zhǔn)、司機(jī)配備以及管理政策等均與普通車輛無異,既不是類似公交車的專門車輛,也沒有成為高于普通客運(yùn)車輛的特種車輛,再加上我國首部關(guān)于校車的國家標(biāo)準(zhǔn)具有明顯的過渡性質(zhì)等原由,人們對(duì)校車的認(rèn)識(shí)和了解還僅限于“專門接送學(xué)生上學(xué)放學(xué)的車輛”。人們?nèi)匀粺o法將校車同一般的客運(yùn)車輛區(qū)別開來,更別說有關(guān)校車的運(yùn)營管理等問題。同時(shí),從當(dāng)下全國各地對(duì)校車整治的總體情況來看,我國的校車可謂是五花八門、品種繁多,諸如農(nóng)用三輪車、小型面包車、中巴等安全保障較差的車輛幾乎成為主流,更有甚者將安全技術(shù)不符合標(biāo)準(zhǔn)的車輛、不按規(guī)定投保的車輛、不具有運(yùn)營資格的車輛、臨近報(bào)廢期的車輛、改裝車、拼裝車、報(bào)廢車、三無車輛等用來充當(dāng)“校車”。這些非法校車本身就存在著安全隱患,加之許多校車交通違法行為也多與這些車輛有關(guān),因此,它們的存在是對(duì)校車交通安全的嚴(yán)重威脅。[2]這種將校車的安全標(biāo)準(zhǔn)等同于甚至低于普通客運(yùn)車輛的觀念,是影響校車安全運(yùn)行的重要因素之一。

    (二)政府保障不足,難以建立有效運(yùn)營模式

    由于資金來源和運(yùn)營主體不明確等原因,當(dāng)下我國校車的運(yùn)營狀況比較混亂,且存在明顯的弊端。不論是校車的配備還是校車的運(yùn)營,都需要一大筆資金支撐。目前,我國公立學(xué)校校車的配備與運(yùn)營主要由地方政府出資,而民辦學(xué)校校車的配備和運(yùn)營主要由其自行負(fù)擔(dān)。這種模式在實(shí)踐中面臨著很多難題。例如:對(duì)于公立學(xué)校,由于受制于現(xiàn)行的稅收、財(cái)政體制、資金來源單一等因素,地方政府往往并不愿意為校車提供這筆巨額資金;民辦學(xué)校多數(shù)處于發(fā)展時(shí)期,財(cái)力相對(duì)有限,另按照有關(guān)法律法規(guī),這些學(xué)校不能贏利運(yùn)作,因而承擔(dān)校車費(fèi)用自然面臨很大困難。[3]

    據(jù)了解,目前我國校車的運(yùn)營模式主要包括學(xué)校自營、政府購車學(xué)校經(jīng)營、由無政府補(bǔ)貼的營利機(jī)構(gòu)運(yùn)營、由政府補(bǔ)貼的營利機(jī)構(gòu)運(yùn)營等四種。其中,學(xué)校自營和無政府補(bǔ)貼的營利性機(jī)構(gòu)經(jīng)營占的比例相對(duì)較大,各地情況也很不均衡。但總體來說,現(xiàn)存的這四種校車運(yùn)營模式都具有明顯的弊端,不利于校車制度的建立與發(fā)展。

    (三)責(zé)任歸屬不明,校車安全管理制度科學(xué)性不足

    目前,對(duì)我國的校車并沒有確定具體的主管部門,對(duì)其管理的形式主要是由公安、交通、教育、安監(jiān)等部門共同協(xié)作監(jiān)督管理。這種管理模式的主要特征是各個(gè)管理主體并非相互隸屬,而是相互平行,且各自擁有一定的管理權(quán)限。管理權(quán)的有限性問題致使沒有專門的管理部門能有效地掌控整個(gè)校車運(yùn)行系統(tǒng)。同時(shí),各個(gè)管理主體缺乏有效的領(lǐng)導(dǎo)、配合以及統(tǒng)一的工作機(jī)制,以致各個(gè)環(huán)節(jié)的工作不到位、相互脫節(jié),最終難以發(fā)揮綜合治理的作用與優(yōu)勢(shì)。另外,由于校車管理涉及多方主體,龐大的管理隊(duì)伍存在的最大弊端就是各個(gè)主體權(quán)責(zé)不明確,甚至出現(xiàn)相互推脫責(zé)任的情況,從而形成管理上的漏洞和盲區(qū)。這種“多頭式”的管理模式,缺乏法律法規(guī)來明確各個(gè)主管部門的具體職責(zé)以及相應(yīng)的懲罰措施的強(qiáng)制性規(guī)定,以致各項(xiàng)責(zé)任和規(guī)定都無法落到實(shí)處。這種特殊管理模式的不足之處,正是校車安全事故頻發(fā)的重要因素之一。

    四、我國校車安全運(yùn)行的立法規(guī)制

    (一)通過立法明確校車標(biāo)準(zhǔn)

    從當(dāng)下人們對(duì)校車的認(rèn)識(shí)不足、缺乏必要的校車安全意識(shí)、仍舊不能將校車同普通客運(yùn)車輛區(qū)別開來等現(xiàn)實(shí)情況考慮,關(guān)于校車國家標(biāo)準(zhǔn)、特征等問題應(yīng)當(dāng)在立法中有所體現(xiàn),具體應(yīng)包括以下幾個(gè)方面的內(nèi)容:

    一是明確校車的概念,將校車同普通客運(yùn)車輛嚴(yán)格區(qū)別開來。在法律中應(yīng)當(dāng)明確校車的如下幾個(gè)特征:從形式上來說,校車必須具有獨(dú)特且易識(shí)別的外形,校車只能是用于接送中小學(xué)生和幼兒園兒童上學(xué)和放學(xué)的專門性車輛;從實(shí)質(zhì)上來說,校車必須具有高于一般車輛的安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),校車在接送行駛過程中擁有一定的特權(quán)。

    二是明確校車的安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和具體配置要求。首先,應(yīng)當(dāng)通過立法來嚴(yán)格校車性能要求。我國可以借鑒國外關(guān)于校車的有關(guān)要求和規(guī)定。例如,美國有關(guān)校車的安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)可謂世界領(lǐng)先,其校車素有“客車的設(shè)施,卡車的骨架”之稱。美國聯(lián)邦法律對(duì)校車車體結(jié)構(gòu)、防傾覆保護(hù)、剎車裝置等34個(gè)方面作了嚴(yán)格要求。只有在這種高標(biāo)準(zhǔn)的校車要求下,在美國印第安納首府才會(huì)上演一輛悍馬撞上了停在路邊的無人校車后悍馬半個(gè)車體粉碎而校車卻安然無恙的傳奇事件。當(dāng)然,我國的國情有別于美國,但我們應(yīng)該看到共同之處,總有一些可供我們參考和借鑒的經(jīng)驗(yàn)。其次,除了嚴(yán)格要求校車本身的硬件配置以外,對(duì)于校車司機(jī)的相關(guān)限制性規(guī)定也不可忽略。目前,從我國校車司機(jī)的總體情況來看,雖然各個(gè)地方司機(jī)的配置情況參差不齊,但素質(zhì)總體偏低,呈現(xiàn)出的現(xiàn)實(shí)是一些校車司機(jī)交通安全意識(shí)較差,且遵守交通規(guī)則的意識(shí)比較弱。有的校車司機(jī)甚至為了節(jié)約時(shí)間違法超車、違法掉頭、隨意闖紅燈等,存在極大的交通安全隱患。從這一現(xiàn)實(shí)情況出發(fā),我國應(yīng)當(dāng)將校車司機(jī)的配置條件通過立法的形式明確規(guī)定,可以通過校車司機(jī)考試上崗等方式提高校車司機(jī)的總體素質(zhì)。駕駛?cè)藛T的駕駛技能、心理素質(zhì)、急救知識(shí)等都應(yīng)被包括在校車司機(jī)資格考試中,另外,還應(yīng)考慮其年齡、有無違法駕駛的前科等。當(dāng)然,由于對(duì)校車司機(jī)的要求較嚴(yán)格且司機(jī)所應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)較多,故其報(bào)酬也應(yīng)高于普通司機(jī),以更好地彰顯社會(huì)公平正義。

    三是明確校車在接送學(xué)生時(shí)應(yīng)當(dāng)擁有的道路特權(quán)。對(duì)上路行駛的校車進(jìn)行嚴(yán)格的管理是保證校車安全運(yùn)行的關(guān)鍵要素,嚴(yán)厲打擊超載、超速等違反交通管理法規(guī)的行為是確保校車安全的重要環(huán)節(jié)。與此同時(shí),也應(yīng)賦予校車在接送學(xué)生的過程中一定的道路特權(quán)。例如,在美國,校車是除了警車、救護(hù)車、消防車以外,街道上享有道路特權(quán)的車輛之一。在20世紀(jì)40年代,美國大多數(shù)的州就有立法,要求其他車輛在有兒童上下校車時(shí),必須兩個(gè)方向都停下來,等兒童上下校車結(jié)束之后才能行駛(甚至美國總統(tǒng)專車也要停車等待)。違犯此法規(guī)的駕車人常常被處以巨額罰款,甚至被判以重刑。又如,當(dāng)校車將要減速停車之時(shí),它的黃色閃光燈就會(huì)像交通路燈一樣閃,提醒過往的車輛減速停車。當(dāng)校車停下來時(shí),安裝在左前方的紅色停車牌就會(huì)打開,過往的汽車都必須停下來等待。有的校車還在左側(cè)后方安裝有第二個(gè)紅色停車牌,為過往的汽車提供更顯著的停車標(biāo)志。這種校車上的黃色閃光燈和紅色停車牌,就等于是公路街道上的紅綠燈,所有的駕車人都必須像遵守其他交通規(guī)則一樣遵守。諸如此類,關(guān)于校車道路特權(quán)的規(guī)定還有很多,我國可以借鑒美國的“黃色特權(quán)”,通過立法賦予校車一定的道路特權(quán),以確保校車的安全運(yùn)行。

    (二)通過立法建構(gòu)校車運(yùn)營管理模式

    良好的校車運(yùn)營管理模式,也是確保校車能夠安全運(yùn)行的必備條件。鑒于我國目前混亂的校車運(yùn)營局面,通過立法來規(guī)范校車運(yùn)營的管理模式,可以很好地解決校車配備的資金來源、校車日常維護(hù)的資金來源、校車的運(yùn)營主體等關(guān)鍵問題。

    校車的購置與運(yùn)營都需要一大筆資金的投入與支持。在校車安全事故發(fā)生以后,各大媒體都相繼報(bào)道出一些地方的較好的校車制度,但不可忽略的是,這些被報(bào)道的都是財(cái)政收入相對(duì)較好的地方,那么對(duì)于那些財(cái)政收入較低、經(jīng)濟(jì)水平相對(duì)落后的地區(qū),他們配備和運(yùn)營校車的資金問題又應(yīng)當(dāng)如何解決呢?在美國,中小學(xué)生的運(yùn)輸費(fèi)用被列入教育預(yù)算,由各州下?lián)艿绞?縣),再由市(縣)下?lián)艿綄W(xué)校,由學(xué)校集中管理、統(tǒng)一購買校車和聘用司機(jī)。同時(shí),學(xué)生免費(fèi)乘坐校車,各級(jí)政府財(cái)政對(duì)校車管理予以資金補(bǔ)助,每年每個(gè)學(xué)生的校車補(bǔ)貼為400美元。[4]從我國的基本國情和現(xiàn)實(shí)狀況出發(fā),通過立法逐步推行由多級(jí)政府共同提供的免費(fèi)校車服務(wù),通過多元化的方式籌集校車資金是可行的。[2]而不同的校車資金來源又決定了校車的配備和運(yùn)營方式有所不同。因此,我國可以借鑒國外比較成熟的經(jīng)驗(yàn),通過立法來明確校車的運(yùn)營管理模式。

    (三)通過立法完善校車監(jiān)管制度

    校車的安全管理涉及多領(lǐng)域、多方位、多層次的管理主體。從縱向管理來講,校車安全的管理主體既包括中央人民政府,也包括地方人民政府;從橫向管理來說,校車安全的管理主體涉及教育、交管、安監(jiān)等多個(gè)部門。當(dāng)下,我國應(yīng)當(dāng)通過立法將各個(gè)管理主體的職責(zé)明確化和具體化,以避免現(xiàn)實(shí)中多頭平行主體管理所凸顯出來的行政效率低下、推諉職責(zé)等弊端。借鑒國外有關(guān)校車安全管理的成熟經(jīng)驗(yàn),我國應(yīng)明確一個(gè)主要的管理部門來領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)其他部門,以求最大程度實(shí)現(xiàn)和保障校車的安全運(yùn)行。

    [1]肖雅為,陳攀.教育安全當(dāng)覺醒[EB/OL].(2011-11-20)http://www.hbue.net/structure/index.php/archives/ 1077.

    [2]丁芝華.論校車交通安全的立法干預(yù)[J].重慶交通大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2009(6):18-21.

    [3]丁芝華.發(fā)展我國校車市場的關(guān)鍵路徑:立法先行[J].中國公共安全(學(xué)術(shù)版),2010(1):126-129.

    [4]袁潛韜.對(duì)規(guī)范校車交通管理工作的幾點(diǎn)思考——從美國校車管理中得到的啟示[J].公安學(xué)刊,2007(6):90-92.

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