落實公民政治權利:化解社會矛盾的有效途徑

顏世頎，侍 炎

(1.淮陰工學院人文學院，江蘇 淮安 223003;2.淮安市環(huán)保局輻射與固廢管理辦公室，江蘇淮安 223001)

1 當前中國社會矛盾產(chǎn)生的主要原因是權力缺乏有效的制約

任何社會都不可避免地存在著社會矛盾和沖突，科塞把引起社會矛盾沖突的原因劃歸兩種基本類型:一種是物質(zhì)利益;另一種則是價值觀念。［1］從當前中國的具體情況來看，物質(zhì)利益是導致中國當前矛盾和沖突最主要的原因［2］。利益沖突的主體是誰呢?就是官和民。據(jù)中國人民大學社會學系2003年在全國城市范圍內(nèi)進行的抽樣調(diào)查顯示，社會上當官的與老百姓是第一對最容易發(fā)生沖突的群體，比例高達44.1%。［3］為什么當代中國官民之間會產(chǎn)生如此之多利益矛盾呢?關鍵在于政府的權力沒有受到有效制約。孟德斯鳩早就說過，權力不加制約就會被濫用，因為一切有權力的人都容易濫用權力，這是一條萬古不易的經(jīng)驗。有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止。［4］

一是，缺乏制約的權力不反映民眾的利益訴求，廣大民眾相對剝奪感的產(chǎn)生是社會矛盾產(chǎn)生的根本原因。改革開放以來，隨著中國國家實力的不斷提升，國家向公民提供的公共物品也日益增多，但是，在很多地方，農(nóng)民、工人等弱勢群體的利益得不到表達，分配方式和原則向組織起來的強勢集團傾斜，這樣便發(fā)生政策扭曲，加劇本來已經(jīng)由于經(jīng)濟的發(fā)展而產(chǎn)生的不平等，貧富差距過大現(xiàn)象開始凸顯。表征一個社會收入平均程度的基尼系數(shù)在1981年為0.288［5］，二十世紀90年代以來，基尼系數(shù)達到0.4577，已經(jīng)超過了國際上通常認為的中等貧富差距程度。［6］之后中國城鄉(xiāng)整體的基尼系數(shù)持續(xù)上升，2004 年達到0.465［7］，屬于世界上收入分配不平等比較嚴重的國家，并且收入分化帶有明顯的群體特征。經(jīng)濟的增長并未帶來民眾的幸福感的增強，相反卻產(chǎn)生了嚴重的相對剝奪感。

二是，缺乏制約的權力侵害民眾的利益，這是社會矛盾產(chǎn)生的直接誘因。改革開放以來，各級政府深受GDP的影響。一些地方政府在追求GDP增長的過程中不惜污染環(huán)境、暴力征地、強力拆遷，使得民眾的利益受到極大損害。近年的許多大規(guī)模的群體性事件都是由這類原因引起的。利益受到侵害后卻遲遲得不到解決，進一步加劇了社會矛盾的積聚。

三是，缺乏制約的權力銷蝕政府公信力，減弱了政府化解社會矛盾的能力，進一步放大了社會矛盾。在缺乏制約的環(huán)境中，某些地方政府以及某些官員會變得恣意妄為、蠻橫腐敗，這種現(xiàn)象對政府公信力造成了嚴重的傷害。尤其是近年來一些地方政府為了追求自身利益而不顧事實，欺騙群眾，如華南虎事件等，導致民眾對這些地方政府不滿的基礎上又加上了不信、不服，致使政府的形象乃至政府的公信力受到嚴重影響，減弱了政府化解社會矛盾的能力，惡化了矛盾化解的環(huán)境。在這種背景下，任何一個偶然事件，都有可能導致民眾和社會情緒的“井噴”，釀成不應有的過激行動。

總之，由于公民沒有控制政府及其官員的實質(zhì)性的權利，因而，漠視公民意愿和侵害公民利益的事情在所難免，公民不滿情緒的產(chǎn)生和累積必然導致社會矛盾的爆發(fā)。

2 公民政治權利能有效地制約權力

既然當前社會矛盾是由于權力不受制約所致，那么化解社會矛盾的治本之策就應當從制約權力入手。如何制約權力呢?權力制約問題一直是政治學研究中的一個核心問題。在制約權力的多種方式中，權利制約是一種有效的制約形式，而政治權利制約又是權利制約中最主動的方式。政治權利又稱參政權或民主權利，是公民參與政治活動的一切權利和自由的總稱。它是公民的經(jīng)濟要求在政治上的集中反映，是公民權利的重要組成部分，也是公民其他權利的基礎。政治權利是保障公民參與政治決策過程的權利，是支配國家的權利或自由(Freedom to State)［8］?！凹兇獾姆勺杂刹贿^是不受壓制的自由，而政治自由則是采取行動的自由。”［9］政治權利的能動性質(zhì)決定了公民可以運用這些權利對政府予以制約，成為指導和監(jiān)督政府的力量。具體來說，公民政治權利對權力的制約體現(xiàn)在以下幾個方面。

一是，進行利益表達。利益表達就是公民通過政治權利來表示對與自己利益攸關的政策、法律、制度的態(tài)度以及力圖對政府產(chǎn)生影響的各種行為。公民能夠通過自主的利益團體、政黨和大眾傳播工具等溝通機構提出自己的政治要求，也可以采取提出詢問、要求、請愿、甚至采取抗議、游行示威、罷工等非暴力激烈行動等多種方式進行利益表達，以使當政者了解他們的意愿和愿望。

二是，選舉政府主要官員。公民的選票是一種重要的政治資源，可以對精英人物或政黨進行選擇和制約。一方面，公民可以挑選那些選擇傾向與自己最為相似的人或他們最信任的人，從而能保證政策制定和執(zhí)行人員的能力;另一方面，選舉的存在使當選人員因期待選民的支持而加強其反應性，促進當選人員對選民提出的政策問題進行認真的考慮，對大批分散的利益要求進行整合，從而使得公民的利益要求能夠進入政策選擇。

三是，監(jiān)督政府及其官員。監(jiān)督是公民對政治運行過程中的政治決策、政治執(zhí)行等進行法律和道德方面的監(jiān)控和督促。公民通過監(jiān)督，一方面能夠保證政治決策的正確制定和貫徹執(zhí)行，及時發(fā)現(xiàn)錯誤并予以糾正;另一方面，監(jiān)督能夠?qū)φ晤I導人的政治行為進行監(jiān)控，防止濫用權力、以權謀私的腐敗現(xiàn)象滋生和蔓延。監(jiān)督是政治中的“糾偏”機制，能夠及時糾正政治運行中的錯誤，使其始終沿著正確的軌道運行。

公民政治權利的享有滿足了公民參與政治生活的愿望，提供了公民影響公共權力的手段，能保證權力行使的正當性。因而受到制約的權力一方面必須對公民的利益表達做出回應，不敢恣意侵害公民的利益;另一方面，公民對權力的制約有利于提升政府的合法性和公信力。這一切都有利于化解社會矛盾或問題，形成穩(wěn)定合理的政治秩序。

3 當前中國法定政治權利與現(xiàn)實政治權利之間存在落差

雖然公民政治權利能夠有效地制約權力，從根本上化解社會矛盾。然而在實踐中，當前中國公民政治權利往往由于保障不力、過度限制以及救濟乏力等原因不能發(fā)揮應有的作用。

一是，保障不力。公民政治權利的法律保障是指國家通過制訂完備的法律來保障公民政治權利的不被侵害和順利運作。中國公民政治權利的保障模式是普通法模式，即政治權利的具體內(nèi)容和保障方式均只有通過普通法律加以具體規(guī)定才能實現(xiàn)。其具體的運作技術是:憲法首先規(guī)定了政治權利，普通法律再依據(jù)憲法的有關規(guī)定而對憲法權利的內(nèi)容進行具體的界定，然后在法律所界定的范圍之內(nèi)付諸保障和實施。［10］也就是說，憲法有關政治權利的規(guī)定通常通過部門法而得到落實。中國現(xiàn)行憲法規(guī)定的公民政治權利除選舉權、集會、游行示威等自由外，其他政治權利和自由都未立法。因而這些尚未立法的政治權利還主要是一種憲法上的權利，缺乏具體的法律保障。盡管國務院和有關部門制定了一些條例或部門規(guī)章對有關出版、新聞以及社團等方面的權利進行規(guī)范和保障，但是這些法規(guī)層次較低，權威性不夠，無法替代法律的保障作用。

二是，過度限制。在中國，由于《憲法》未規(guī)定對基本權利限制的界限［11］，加之法律法規(guī)對公民政治權利的保障過于原則，因而在實踐中出現(xiàn)了一些貌似合法實則限制公民政治權利的現(xiàn)象，造成了對公民政治權利的過度限制。公民選舉權通常受到陪選、代表機構以及官員代表比例過高等做法的限制，造成選舉流于形式，選民意志不能真實地表達。表達自由在實踐中的過度限制主要來自于某些官員利用名譽權和國家機密等借口限制公民進行自由表達。對監(jiān)督權的限制主要有“截訪”和政府信息公開不到位等因素。

三是，救濟乏力。在目前，中國公民政治權利的救濟范圍狹小，救濟途徑單一。加之公民政治權利的法律規(guī)定不明確，并且傾向于作壓制性的解釋［12］。因而，公民政治權利一旦受到侵害后，很難得到救濟。中國歷來遵從大陸法系的傳統(tǒng)，將“權利受侵害”作為侵權行為要件之一，如果沒有原有權利的存在，也就無所謂侵權，無所謂救濟。加之中國目前憲法不具有可訴性，憲法的基本權利不具有直接的法律效力，因而，即使憲法上明文規(guī)定的基本權利，如果沒有普通法律作出明確規(guī)定，也不可能得到救濟。中國現(xiàn)行憲法規(guī)定的公民政治權利除選舉權、集會、游行示威等自由外，其他政治權利和自由都未立法。所以，中國公民政治權利如受到國家機關及其工作人員侵害，除個別案件外，我國的司法保護基本上是一片空白。此外，根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》的規(guī)定，將可訴的具體行政行為限定在侵害人身權和財產(chǎn)權行為范圍以內(nèi)，并未規(guī)定將政治權利納入行政訴訟的受案范圍。這就是說，如果公民的政治權利受到行政機關和行政機關工作人員的侵害，公民無權通過行政訴訟的途徑來獲得救濟。

總之，由于立法宗旨的偏差以及制度設計上的缺失，目前中國還沒有形成一套對公民政治權利進行妥善保障的法律和制度體系，在實踐中出現(xiàn)公民政治權利受到過度限制與侵害的事情屢有發(fā)生，出現(xiàn)法定權利與現(xiàn)實權利之間的巨大落差。

4 落實公民政治權利的展望

公民政治權利的落實是當今世界民主化趨勢的當然反映和中國共產(chǎn)黨及中國政府的不懈追求，但為什么還會出現(xiàn)法定政治權利和現(xiàn)實政治權利之間的落差呢?這主要是由政治民主化與政治權威化二者之間的矛盾決定的。民主和權威是政治現(xiàn)代化的兩大核心目標，它們貫穿于現(xiàn)代化的全過程。［13］現(xiàn)代化要求強化國家和政府的政治行政權能，但成長中的公民社會要求擴大獨立和自治的權能，因此，民主訴求和國家權威這二者之間的矛盾沖突是后發(fā)外生型現(xiàn)代化過程中的一個突出現(xiàn)象。阿爾蒙德曾指出，不可能同時提高政府能力、人民參政程度，因為政治有一條必然的基本原理:要人民參政首先必須政府具有能力。［14］因而，在后發(fā)外生型現(xiàn)代化的早期，民主和權威的沖突有其必然性。中國作為典型的后發(fā)外生型現(xiàn)代化國家，必然存在政治民主化與政治權威化之間的沖突。那么在此沖突下，中國如何落實公民政治權利呢?

一是，落實公民政治權利的可行性。落實公民政治權利的時機已成熟。目前中國的現(xiàn)代化建設已取得了重大進展，市場經(jīng)濟體制逐步完善，經(jīng)濟總量持續(xù)高速增長，政府在推動經(jīng)濟和社會發(fā)展方面已經(jīng)取得重大成就，政治民主化與政治權威化之間的沖突已經(jīng)發(fā)展到通過民主化來提升政府的權威性。隨著改革開放的不斷深入，公民社會逐步發(fā)育成長，公民的權利意識和組織程度不斷提升。中國民眾的需求開始形成一定的政治壓力，這就要求政府順應潮流，通過賦予公民政治權利轉(zhuǎn)變權威模式，提升政治合法性，進而提高政府的權威性。這標志中國落實公民政治權利的經(jīng)濟、政治和社會條件已基本成熟。落實公民政治權利不需要進行大的政治變革。在社會主義國家，憲法是人民權利的保障書。在現(xiàn)行憲法中，公民政治權利主要包括:選舉權與被選舉權;言論、出版、集會、結社、游行、示威自由;批評、建議、申訴、控告、檢舉和取得賠償權。應當說，現(xiàn)行憲法規(guī)定的各項政治權利形成了一個較為完整的邏輯體系。這些權利的順利行使能夠保障公民在政治生活中進行利益表達，并通過選舉或被選舉以及罷免與監(jiān)督等形式影響公共政策，起到控制政府、維護自身權益的作用。公民政治權利的落實只是把憲法規(guī)定的這些權利貫徹到實際政治生活中，而不必對憲法、基本政治制度進行大的變動。

二是，落實公民政治權利的方式。中國社會主義民主政治建設采取了在執(zhí)政黨的領導下有秩序漸進的方式，這種循序漸進的方式也是落實公民政治權利的方式。中國的改革不是在執(zhí)政黨頃刻瓦解、國家政權更迭之際醞釀發(fā)動的，而是在保持國體、政體不變的前提下，由執(zhí)政黨主動作出的選擇。［15］漸進政治改革是在現(xiàn)行政治制度的框架下對作為制度外在表現(xiàn)形式的政治體制以及體制內(nèi)權力結構進行逐漸的、適度的調(diào)整。漸進政治改革的實質(zhì)是在不改變基本政治制度的性質(zhì)的前提下對制度的運行進行逐步的改良。［16］也就是說，漸進式政治改革不是變革社會主義的基本制度，不是對社會主義基本制度的否定，而是中國的社會主義制度的自我完善。在不改變基本政治制度的情況下，通過政治體制改革，進一步開發(fā)中國現(xiàn)行政治制度的民主空間來落實社會經(jīng)濟結構變化所產(chǎn)生的對政治權利的需求。

三是，落實公民政治權利的舉措。首先，盡快制定有關公民政治權利的法律，對目前尚無專門法律保障的權利進行規(guī)范和保障。任何權利只有獲得法律的表現(xiàn)形式和保障，才具有現(xiàn)實性。其次，進一步完善人民代表大會制度。公民政治權利的實質(zhì)決定了公民政治權利的有效運作必須有一套完整的制度體系。新中國成立后，中國人民依據(jù)本國國情創(chuàng)建了以人民代表大會制度為核心的政治權利保障體系，為公民政治權的實現(xiàn)提供了制度平臺和保障。在新的歷史時期應當進一步完善人民代表大會制度，精簡代表數(shù)量，規(guī)范議事方式和程序，進一步落實現(xiàn)行憲法賦予全國人民代表大會及地方各級人民代表大會的職權，使各級人民代表大會真正成為反映公民的意愿、行使政治權利的制度平臺。再次完善公民政治權利救濟機制。建立健全法律規(guī)范的合憲性審查制度，對不符合憲法精神的行為和規(guī)范性文件進行糾正，消除法律規(guī)范對公民政治權利的侵害。把政治權利納入行政訴訟范圍;把抽象行政行為納入訴訟渠道，允許行政相對人對抽象行政行為提起行政訴訟，有利于法制的統(tǒng)一和保障廣大人民群眾的合法權益。

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