國有企業(yè)利潤上繳的法律分析

趙 坤

(南京師范大學(xué) 法學(xué)院，江蘇南京210046)

中華人民共和國財政部發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2010年度全國國有企業(yè)實現(xiàn)利潤19870.6億元，同比增長37.9%。但國有企業(yè)上繳的利潤呈下滑趨勢。據(jù)悉，以上年實現(xiàn)利潤按比例征收中央直屬國有企業(yè)的紅利為主而實現(xiàn)的國有資本經(jīng)營預(yù)算收入，2008年、2009年分別為 547.8億元、873.6億元，2010年約為440億元。［1］也就是說，2010年國有企業(yè)僅僅拿出約2%左右的利潤上繳國庫。

國有企業(yè)控制著國民經(jīng)濟(jì)的命脈，掌握著大量的社會財富。但國家對于國有企業(yè)的治理在制度化、規(guī)范化等方面存在著諸多缺陷。利潤上繳同樣存在著透明度、公開性、程序性等方面的問題，亟須引起社會各界的關(guān)注并加以解決。對于這一社會熱點問題，經(jīng)濟(jì)學(xué)界多有探討。本文擬從法學(xué)視角分析國有企業(yè)利潤上繳的正當(dāng)性，并就這一問題的解決嘗試從法律層面尋找一些應(yīng)對之策。

一、國有企業(yè)利潤上繳概說

隨著新一輪國有企業(yè)改革的逐步深入，在“國進(jìn)民退”的新形勢下，國有企業(yè)的業(yè)績與效益大大提升，創(chuàng)造的利潤也屢創(chuàng)新高。在這樣的背景下，國企巨額利潤的去向和使用尤為引人關(guān)注。本文將從法律的視角對如何認(rèn)識國有企業(yè)以及如何認(rèn)識國有企業(yè)上繳利潤的行為進(jìn)行分析。

(一)國有企業(yè)的性質(zhì)和地位

1.法律視野中的國有企業(yè)

在我國，國有企業(yè)代表著社會主義全民所有制經(jīng)濟(jì)。全民所有制和勞動群眾集體所有制，共同構(gòu)成了我國的社會主義公有制。在現(xiàn)階段，我國實行社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，公有制有其特殊的實現(xiàn)形式，除了全民所有制、集體所有制之外，更多的是以混合所有制經(jīng)濟(jì)中的國有成分和集體成分體現(xiàn)出來。尤其是隨著國有企業(yè)改革的深入推進(jìn)，越來越多的國有企業(yè)采用現(xiàn)代公司治理模式吸收民間資本和國際資本，通過不同形式的股權(quán)合作，以混合所有制的面貌出現(xiàn)。這種多元所有制的形式，非但沒有削弱國有經(jīng)濟(jì)的影響力和控制力，反而更有利于國有資本的保值增值，有利于增強(qiáng)社會主義公有制經(jīng)濟(jì)的生命力和創(chuàng)造力。中國石化、中國石油、中國移動等大型國有企業(yè)，在保證國有資本控制力的前提下，都采取了多元化的戰(zhàn)略模式，吸收了多方資本、技術(shù)和人才，不斷實現(xiàn)企業(yè)的發(fā)展壯大。因此，我們應(yīng)當(dāng)以更加開放和發(fā)展的眼光來看待今日的國有企業(yè)。①當(dāng)然，作為利潤上繳之義務(wù)主體的國有企業(yè)，指向的仍是“正統(tǒng)”的國有企業(yè)。根據(jù)利潤上繳的相關(guān)規(guī)定，收繳對象主要是一級單位。以中國建筑為例，上市的中國建筑股份有限公司是混合所有制的經(jīng)濟(jì)形態(tài)，對其持股比例達(dá)53.14%的控股方中國建筑工程總公司是國有獨資公司。國有企業(yè)利潤上繳的義務(wù)主體，只是作為母公司的中國建筑工程總公司(資料來源:http://stockdata.stock.hexun.com/2009_sdgd_601668.shtml.)。

2.國有企業(yè)的壟斷地位

當(dāng)我們審視國有企業(yè)時，很容易發(fā)現(xiàn)它們的共同之處——它們大都是某一個行業(yè)的壟斷者或者相對壟斷者之一。它們對相關(guān)行業(yè)的影響舉足輕重，甚至對國家法律、法規(guī)和政策的制定亦擁有一定的話語權(quán)。因此，我們有必要檢視這些國有企業(yè)的特殊之處。

按照經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，導(dǎo)致壟斷形成的因素大體上有四個:對相關(guān)資源的控制、專利制度、政府特許和自然壟斷。［2］根據(jù)我國現(xiàn)實，壟斷的形成因素大體可歸納為以下兩個方面:一是經(jīng)濟(jì)因素，主要表現(xiàn)為基于市場競爭、由于市場機(jī)制的作用所形成的市場主體優(yōu)勢。①百度對于搜索引擎和騰訊對于即時通訊的壟斷便屬此類。二是行政因素，主要表現(xiàn)為通過行政手段，以市場準(zhǔn)入資格、特許經(jīng)營權(quán)等方式控制市場競爭，進(jìn)而影響市場占有。②我國部分地區(qū)在20世紀(jì)90年代末較嚴(yán)重的地方保護(hù)，其實就是行政手段造成區(qū)域壟斷的一種極端表現(xiàn)。就本文的分析對象——國有企業(yè)的壟斷地位而言，成因則更為復(fù)雜。既有經(jīng)濟(jì)因素的作用，又離不開行政手段的影響，還有體制轉(zhuǎn)型的特殊歷史背景。

就已形成的壟斷國企而言，我們大體可把它們分為兩類。一類是由自然壟斷③自然壟斷通常是指這樣一種生產(chǎn)技術(shù)特征:面對一定規(guī)模的市場需求，與兩家或更多的企業(yè)相比，單個企業(yè)能夠以更低的成本供應(yīng)市場。自然壟斷產(chǎn)業(yè)主要是指基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和公用事業(yè)，它所提供的公共產(chǎn)品不具有排他性和競爭性。但隨著時代的發(fā)展，自然壟斷的對象行業(yè)也在不斷變化。比如:電信業(yè)是傳統(tǒng)的自然壟斷行業(yè)，但在今天逐漸脫離了傳統(tǒng)定位。龔維敬.壟斷經(jīng)濟(jì)學(xué)［M］.上海:上海人民出版社，2007:126－127;吳漢洪.壟斷經(jīng)濟(jì)學(xué)［M］.北京:經(jīng)濟(jì)日報出版社，2008:25，31.形成的，主要基于政府的社會公共服務(wù)職能為社會提供公共產(chǎn)品，如公共交通、城市供水供暖供氣等相關(guān)行業(yè)。此類行業(yè)非但不以贏利為目的，反而時常陷入虧損的境地。另一類則是由于政策、制度、歷史等因素形成的專營和壟斷。即便相關(guān)領(lǐng)域逐漸開放競爭，但由于先發(fā)優(yōu)勢和對市場先機(jī)的掌握，國有企業(yè)在這些部門的領(lǐng)先地位和主體份額已很難被撼動。比如，通信、煙草、石油、礦產(chǎn)資源等部門，都是國有企業(yè)壟斷的典型代表。

本文主要針對后一種壟斷國有企業(yè)探討國企利潤上激問題。

故而，本文論述的國有企業(yè)即利潤上繳的主體，是全民所有制的國有企業(yè)，而不涉及其下轄的多元資本構(gòu)成的子公司或關(guān)聯(lián)企業(yè);是基于人為因素形成壟斷的國有企業(yè)，而非那些自然壟斷之國企。

(二)國有企業(yè)的利潤上繳分析

1.利潤分配模式的制度演進(jìn)

改革開放以來，國有企業(yè)利潤分配的制度模式大體上可以分為如下幾種:企業(yè)基金制度、利潤留成制度、利改稅制度、承包經(jīng)營責(zé)任制度、利稅分流制度。［3］企業(yè)基金制度和利潤留成制度有著濃厚的計劃經(jīng)濟(jì)色彩，體現(xiàn)了“國營”的思想，國家作為所有者和經(jīng)營者身份重疊。無論從經(jīng)濟(jì)學(xué)之效益視角，抑或從法學(xué)之公平視角，兩者都不足取。利改稅的制度模式，是將國企應(yīng)當(dāng)上繳的利潤轉(zhuǎn)化為所得稅的形式。這種分配模式使得不同類型的企業(yè)所得稅的稅負(fù)水平相差懸殊，顯然其制度成本過高。

承包經(jīng)營制度的改革實現(xiàn)了從“國營”向“國有”的轉(zhuǎn)變。明確了責(zé)任主體的劃分，使得國有企業(yè)具有較強(qiáng)的自主性。但這一模式的缺陷也顯而易見。一是國有企業(yè)沒有完全的獨立性，不具備民事法律意義上的法人資格;二是固定的上繳利潤額，也不利于國家同步分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。

利稅分流制，最終建立了二元分配結(jié)構(gòu)。首先，國有企業(yè)作為法律上平等的納稅主體，和其他市場主體同樣承擔(dān)各種稅負(fù)。其次，國家通過股東權(quán)利的行使，享受國有企業(yè)發(fā)展的紅利。從企業(yè)的角度而言，以股東權(quán)為對價，國有企業(yè)的獨立性和獨立責(zé)任能力大大提升;從國家的角度而言，通過所得稅和股利兩種方式，保障了財政收入和國有資本的收益。

2.國有企業(yè)利潤上繳行為的法律性質(zhì)

經(jīng)過多年的體制改革，現(xiàn)有的國有企業(yè)大體采用兩種組織形式:國有獨資公司和國有獨資企業(yè)。④現(xiàn)階段，國有企業(yè)的組織形式主要有國有獨資公司和國有獨資企業(yè)兩種類型。前者符合國企改革趨勢，亦是目前國企所采用之主要形式。在后文的論述中，為便于集中展開分析，國有企業(yè)的利潤上繳主要指向國有獨資公司。其中，前者占據(jù)了主體地位。

就國有獨資公司這一組織形式來看，《中華人民共和國公司法》規(guī)定，公司股東依法享有資產(chǎn)收益、參與重大決策和選擇管理者等權(quán)利。相比重大決策和人事安排的權(quán)利，收益的權(quán)利更能體現(xiàn)股東的出資目的，更具有根本性。國家出資設(shè)立國有企業(yè)，既有控制國家經(jīng)濟(jì)命脈、服務(wù)國計民生的目的，也出于實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值的考量。因此，國有獨資公司的利潤上繳行為，體現(xiàn)了作為股東的國家之收益權(quán)的行使。

就國有獨資企業(yè)而言，依據(jù)《中華人民共和國全民所有制企業(yè)法》的規(guī)定，該類企業(yè)的財產(chǎn)屬于全民所有，國家依照所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離的原則授予企業(yè)經(jīng)營管理權(quán)。國有企業(yè)僅僅對國家授予其經(jīng)營管理的財產(chǎn)享有占有、使用和依法處分的權(quán)利，也就意味著國家保留著基于所有權(quán)產(chǎn)生的收益權(quán)能。對這一類國有企業(yè)而言，上繳利潤的行為體現(xiàn)了國家所有權(quán)的行使。

二、國有企業(yè)上繳利潤的正當(dāng)性

國有企業(yè)作為獨立經(jīng)營的市場主體，理應(yīng)遵循市場經(jīng)濟(jì)的法則。國家在承擔(dān)著出資義務(wù)與虧損風(fēng)險的同時，自然應(yīng)當(dāng)享受利益。因而，國有企業(yè)依法、足額上繳利潤具有天然的正當(dāng)性。筆者擬以法理學(xué)視角，分別從權(quán)利義務(wù)和社會公共利益兩方面論證國企上繳利潤的正當(dāng)性。

(一)權(quán)利與義務(wù)關(guān)系視角

1.權(quán)利義務(wù)的法理言說

從法學(xué)的視角來看，“權(quán)利是規(guī)定或隱含在法律規(guī)范中，實現(xiàn)于法律關(guān)系中的，主體以相對自由的作為或不作為的方式獲得利益的一種手段”［4］。也就是說，權(quán)利總是表征著一定的利益，是利益在法律上的表達(dá)方式。與之相應(yīng)，“義務(wù)是設(shè)定或隱含在法律規(guī)范中、實現(xiàn)于法律關(guān)系中的，主體以相對抑制的作為或不作為的方式保障主體獲得利益的一種約束手段”［4］。義務(wù)總是被動的，表征著一定的不利益或者說一定的負(fù)擔(dān)。

在一個社會，無論權(quán)利和義務(wù)怎樣分配，無論每個社會成員具體享有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)怎樣不等，無論規(guī)定權(quán)利與設(shè)定義務(wù)的法律條文是否相等，在數(shù)量關(guān)系上，權(quán)利與義務(wù)總是等值或等額的。有人多得，必有人少得。［4］因為權(quán)利和義務(wù)總是相對應(yīng)而存在的，社會上的一部分法律主體享有權(quán)利，必定意味著另一部分法律主體必須負(fù)擔(dān)義務(wù)。當(dāng)然，這只是一種總體的描述，并不意味著在具體的法律關(guān)系中，權(quán)利和義務(wù)必然同時、等量存在，只是在現(xiàn)代文明社會，權(quán)利義務(wù)的分配在總體上應(yīng)當(dāng)均衡。任何一個法律主體都不應(yīng)當(dāng)只享受權(quán)利而不履行義務(wù)，反之亦然。

2.國有企業(yè)的權(quán)利義務(wù)檢視

從國家的角度而言，應(yīng)先履行義務(wù)后享受權(quán)利。作為國有企業(yè)的出資人，國家既然已經(jīng)履行了作為股東或所有人的出資義務(wù)，自然可以享受由此而來的權(quán)利。國家參與國有企業(yè)的重大經(jīng)營決策、重要人事決策，固然是股東權(quán)利的體現(xiàn)，但作為出資人，最重要、最根本的權(quán)利自然是獲取投資收益。因此，國家行使股東權(quán)利，是權(quán)利義務(wù)統(tǒng)一之現(xiàn)代法理的應(yīng)有之意。此外，從國家與國民的關(guān)系視角來看，國有企業(yè)作為全民所有制經(jīng)濟(jì)形式，其邏輯和理論上的股東乃是全體國民。國家和政府只是國民的代理人，其受國民委托，享有使用、管理國有資本的權(quán)利，也必然要履行相應(yīng)的注意義務(wù)，使國有資產(chǎn)保值增值，進(jìn)而將國有資產(chǎn)增值的利益以社會福利的形式回饋民眾。

從國有企業(yè)的角度而言，是先享受權(quán)利后負(fù)擔(dān)義務(wù)。在我國，多數(shù)居于壟斷地位的國有企業(yè)，或占據(jù)了市場準(zhǔn)入的先機(jī)，或掌握著最優(yōu)越的資源、最優(yōu)厚的資金，或享受著最有力的政策支持，或數(shù)者兼得，與它們在創(chuàng)造就業(yè)、帶動創(chuàng)新等方面所作出的貢獻(xiàn)并不成正比。如果將權(quán)利換算成其背后的利益①權(quán)利的本質(zhì)是被法律所保護(hù)的利益，凡是依照法律歸屬于個人的利益，無論精神的或物質(zhì)的，都是權(quán)利。梁慧星.民法總論［M］.北京:法律出版社，2001:76.，則前者表現(xiàn)出國有企業(yè)享受了更多的利益，后者顯現(xiàn)出它們未承擔(dān)與享受的利益相匹配的不利益。如此，整個社會的利益平衡將受到影響。在國有企業(yè)的利益總量為正的情況下，必定有其他市場主體的利益總量為負(fù)。反映在法律上，國有企業(yè)的權(quán)利享受過多、義務(wù)負(fù)擔(dān)不足，其他法律主體必定存在權(quán)利享受不足、義務(wù)負(fù)擔(dān)過多的情況。因此，國有企業(yè)負(fù)擔(dān)更多的義務(wù)是理所應(yīng)當(dāng)，上繳利潤只是最基本的義務(wù)要求。

(二)社會公共利益視角

1.社會公共利益簡述

所謂利益，就是“人類個別的或在集團(tuán)社會中謀求得到滿足的一種欲望或要求”［5］。法律與利益密不可分?！胺蓱?yīng)該是社會共同的、由一定物質(zhì)生產(chǎn)方式所產(chǎn)生的利益和需要的表現(xiàn)。”［6］利益關(guān)系是法律存在和發(fā)展的基礎(chǔ)，也是法律發(fā)揮其功用和價值的重要體現(xiàn)。本文以主體為標(biāo)準(zhǔn)，將利益分為個體利益和社會公共利益。所謂個體利益，是指對自然人、法人和其他主體需要的滿足。與之相應(yīng)，社會公共利益是指超越了個體范疇，為社會全體或不特定多數(shù)人所享有的利益。［7］兩者之間是普遍性與特殊性的關(guān)系。無論個體利益的利益主體是國家、集體還是個人，都是個性的、具象的存在。與之相反，社會公共利益是一種抽象的、一般的存在，它的存在寓于個體利益之中并通過個體利益表現(xiàn)出來。①這種分類不同于以所有制形式為標(biāo)準(zhǔn)的劃分，而是建立在“個性”與“共性”這對哲學(xué)范疇基礎(chǔ)之上的。這里所說的社會公共利益，具有整體性和普遍性兩大特點。孫笑俠.法的現(xiàn)象與觀念［M］.濟(jì)南:山東人民出版社，2001:68.相對于個體利益，社會公共利益顯然具有優(yōu)先性。②當(dāng)然，兩種利益的沖突并非常態(tài)。從根本上說，社會公共利益的實現(xiàn)是對個體利益的保障和對個人幸福的促進(jìn)。黃文藝，范振國.公共利益內(nèi)涵的法哲學(xué)界定［J］.南京社會科學(xué)，2010(9):110－111.

從企業(yè)的角度來看，社會公共利益集中體現(xiàn)在企業(yè)的社會責(zé)任方面。關(guān)于企業(yè)的社會責(zé)任，學(xué)者們眾說紛紜，但有一點基本達(dá)成共識，即企業(yè)不僅要關(guān)注股東的利益，還要為“利益相關(guān)者”③利益相關(guān)者，是指能夠影響企業(yè)目標(biāo)的實現(xiàn)或被企業(yè)目標(biāo)的實現(xiàn)所影響的個人或群體。作為一種社會組織，企業(yè)的存在、運營和發(fā)展必然會對各種社會力量(包括股東、債權(quán)人、職工、政府、消費者、供應(yīng)商等)產(chǎn)生影響，并且會受到這些力量的制約。胡平仁，等.法律社會學(xué)［M］.長沙:湖南人民出版社，2006:347.服務(wù)。此外，股東和利益相關(guān)者的利益維護(hù)，都應(yīng)置于社會整體的發(fā)展框架內(nèi)。因此，企業(yè)治理應(yīng)立于三重維度的利益考量:股東、利益相關(guān)者與社會整體。三種利益均衡協(xié)調(diào)，方可利于企業(yè)與社會的可持續(xù)發(fā)展。

2.國有企業(yè)的社會公共利益使命

就國有企業(yè)而言，創(chuàng)造最大的價值、實現(xiàn)自身利潤最大化是其作為法人主體的個體利益。國有企業(yè)作為市場競爭的主體，其最直接的服務(wù)對象是股東，通過創(chuàng)造企業(yè)最佳的效益，實現(xiàn)股東利益的最大化。同時，國有企業(yè)掌握著國民經(jīng)濟(jì)的命脈，控制著關(guān)乎國計民生的關(guān)鍵領(lǐng)域。它的治理與發(fā)展，關(guān)涉整個社會及每一個體，甚至關(guān)系到子孫后代的生存發(fā)展。可以說，國有企業(yè)肩負(fù)著更多的社會公共利益。

國有企業(yè)的社會公共利益使命和社會責(zé)任，與國有企業(yè)的個體利益具有高度的一致性。一方面，國有企業(yè)的股東是國家，它所服務(wù)的股東是國家以及國家所代表的全體國民。另一方面，整個社會和全體國民都可以作為國有企業(yè)的利益共同體。因此，國有企業(yè)的發(fā)展關(guān)系重大。由此可見，股東、利益相關(guān)者與社會整體這三種利益在國有企業(yè)中高度重合。國有企業(yè)創(chuàng)造價值、回饋國家，進(jìn)而回饋社會、造福全體國民，既是個體利益的需要，也是利益相關(guān)者的要求，符合社會整體的利益訴求。

三、利潤上繳的規(guī)范化舉措

目前，國有企業(yè)的利潤上繳，無論是上繳比例還是上繳監(jiān)管，抑或是利潤上繳后的使用，都存在著不規(guī)范、不透明、不公開等諸多問題。鑒于國企在經(jīng)濟(jì)生活中的作用日益顯著，對國有企業(yè)加強(qiáng)監(jiān)管、實現(xiàn)國有企業(yè)治理的法制化、規(guī)范化已成為社會主義法治建設(shè)的重要組成部分，亦是國企進(jìn)一步改革發(fā)展的必由之路。

(一)加強(qiáng)制度建構(gòu)

1.現(xiàn)有規(guī)范的審視

2007年，財政部和國資委聯(lián)合印發(fā)了《中央企業(yè)國有資本收益收取管理暫行辦法》(以下簡稱《暫行辦法》)，針對國有獨資公司和企業(yè)及混合所有制企業(yè)的不同情況，分別規(guī)定了利潤入庫的不同辦法。其中，對于國有獨資公司和企業(yè)，《暫行辦法》區(qū)分三類不同的行業(yè)執(zhí)行不同的上繳年度凈利潤比例:第一類為煙草、石油石化、電力、電信、煤炭等具有資源型特征的18家國企，上繳比例為10%;第二類為99家一般競爭性企業(yè)，涵蓋鋼鐵、運輸、電子、貿(mào)易、施工等行業(yè)，它們的上繳比例為5%;第三類為32家軍工企業(yè)、轉(zhuǎn)制科研院所企業(yè)，按規(guī)定暫緩三年上繳。此外，中儲糧管理總公司和中儲棉管理總公司兩家企業(yè)免繳。上述分紅比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其他所有制形式的企業(yè)，更低于資本主義國家國有企業(yè)的同樣情況。

2.未來法制建設(shè)的期冀

《暫行辦法》屬于部門規(guī)章的性質(zhì)，位階較低，效力有限，且在實踐中得不到嚴(yán)格執(zhí)行。為了進(jìn)一步規(guī)范國有企業(yè)的利潤上繳，2008年我國出臺了《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》，作為經(jīng)營、管理國有資產(chǎn)的基本法律規(guī)范。目前，我國還需要針對經(jīng)營預(yù)算、利潤上繳等重要決策、國有資產(chǎn)收益等具體事宜制定相應(yīng)的法律規(guī)范，將國有企業(yè)的運營和國有資產(chǎn)的運作納入法制化軌道。

國有企業(yè)經(jīng)過多年的改革，公司制已成為主體運行模式。因此，未來的法治建設(shè)，除了制定專門的法律規(guī)范之外，還應(yīng)當(dāng)與公司法律規(guī)范同步完善。在公司的治理結(jié)構(gòu)中，股東會、董事會、監(jiān)事會分享決策、執(zhí)行和監(jiān)督的權(quán)利。公司經(jīng)營管理的絕大部分權(quán)利都?xì)w屬董事會及總經(jīng)理行使，但股東享有重大事項決策權(quán)、收益權(quán)等重要權(quán)利，并輔以監(jiān)事會的監(jiān)督權(quán)，以構(gòu)成對“內(nèi)部人”的制約。但我國公司法對國有獨資公司的特殊規(guī)定打破了這種平衡。根據(jù)《中華人民共和國公司法》的規(guī)定，國有獨資公司不設(shè)股東會，由董事會行使股東會的部分職權(quán)。由此導(dǎo)致國有獨資公司可能完全陷入“內(nèi)部人控制”的局面。因此，未來公司法的修訂，應(yīng)結(jié)合國有股權(quán)行使主體的明確，收回賦予董事會行使的股東權(quán)。

(二)明確責(zé)任主體

1.國有企業(yè)與相關(guān)組織的關(guān)系

在國有企業(yè)的管理體制中，就業(yè)務(wù)管理而言，發(fā)改委、鐵路部門、民航部門等在各自的職權(quán)范圍內(nèi)都可以對相關(guān)領(lǐng)域的國企進(jìn)行監(jiān)管。實踐中，普遍存在著政出多門、政令不一的情況。就收益管理而言，國資委雖是主要的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，但其監(jiān)管對象主要是中央所屬企業(yè)的經(jīng)營性國有資產(chǎn)，不包括金融類資產(chǎn)和自然資源性國有資產(chǎn)。

另外，國資委下轄三家國有資產(chǎn)經(jīng)營管理公司，分別是從事物流和綜合貿(mào)易的中國誠通控股集團(tuán)有限公司、從事基礎(chǔ)領(lǐng)域投資的國家開發(fā)投資公司和從事央企重組和資產(chǎn)整合的中國國新控股有限責(zé)任公司。它們都是獨立的企業(yè)法人，但相比其他國有企業(yè)，它們的地位以及和國資委之間的關(guān)系都略顯模糊。它們承擔(dān)著國資委的部分管理職能。尤其是2010年12月成立的中國國新控股有限責(zé)任公司，其任務(wù)是專門從事國有資產(chǎn)的經(jīng)營和管理。目前，多頭管理已經(jīng)為國企監(jiān)管帶來了極高的制度成本。

2.責(zé)任主體的確立

主體不明確將引致權(quán)利救濟(jì)和責(zé)任追究方面的諸多困難。在未來，為了更有效地保障出資人利益，國有企業(yè)的股東權(quán)應(yīng)由單一主體行使。相關(guān)主管單位，可以在業(yè)務(wù)上進(jìn)行指導(dǎo)、事務(wù)上進(jìn)行監(jiān)督，但就股東權(quán)利的行使，應(yīng)當(dāng)在《中華人民共和國公司法》的框架下，委托一個法律主體代表國家統(tǒng)一行使。

在我國目前的行政管理體制和制度設(shè)計中，國資委應(yīng)當(dāng)擔(dān)此重任。①《中華人民共和國公司法》關(guān)于國有獨資公司的規(guī)定，也明確了國資委經(jīng)授權(quán)履行出資人職責(zé)。但這一設(shè)計的正當(dāng)性與合理性，頗值得推敲。《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》是國資委成立的法律依據(jù)，它對國資委的性質(zhì)作出了如下規(guī)定:國資委是代表國務(wù)院履行出資人職責(zé)、負(fù)責(zé)監(jiān)督管理企業(yè)國有資產(chǎn)的直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)。②《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》中亦有類似規(guī)定。國資委既是國有資產(chǎn)的出資人，要代表國家行使股東權(quán)利;同時它還是國有資產(chǎn)的監(jiān)督管理者，要對國有企業(yè)的運營和收益進(jìn)行監(jiān)管。無論是作為國有企業(yè)經(jīng)營者的董事會，還是作為出資人的股東，抑或是作為內(nèi)部監(jiān)督者的監(jiān)事會，都在國資委的監(jiān)管范圍之內(nèi)。國資委身份的重疊，導(dǎo)致出現(xiàn)“自己監(jiān)管自己”的尷尬局面。更何況，國資委并非獨立法人組織，不具備以股東身份參與法律行為的民事權(quán)利能力。因此，作為行使股東權(quán)利的國有資產(chǎn)的出資人，不宜由國資委擔(dān)任，更不宜由國資委直接持股。

基于此，筆者認(rèn)為，在現(xiàn)有的法律框架內(nèi)，建立信托可以實現(xiàn)委托人、受托人和受益人的分離。委托人由進(jìn)一步明確定位的國資委擔(dān)任，履行出資人權(quán)利，進(jìn)行監(jiān)督管理;只享受利益的受益人，則由財政部代表國家將收益入庫。至于受托人即實際經(jīng)營者，則由經(jīng)授權(quán)依法成立的企業(yè)法人按照市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則獨立運營。2010年底成立的中國國新控股有限責(zé)任公司，即是這方面的嘗試。我們期待著這一嘗試進(jìn)一步深化并逐步實現(xiàn)制度化。

(三)倡導(dǎo)社會監(jiān)督

1.社會監(jiān)督的合法性依據(jù)

從理論上分析，在我國，國有企業(yè)是全民所有制的一種表現(xiàn)形式。所謂全民所有制，是指全體勞動者作為一個統(tǒng)一體對生產(chǎn)資料共同占有。國家和政府只是代表全體國民行使所有權(quán)。從邏輯上看，國民作為一個整體是實質(zhì)意義上的國有資產(chǎn)出資人，國家作為全民的當(dāng)然代表是形式意義上的國有資產(chǎn)出資人。至于政府，只是實際操作意義上的國有資產(chǎn)出資人。［8］因此，每一位國民都有權(quán)利對其共同共有的國有企業(yè)行使監(jiān)督的權(quán)利，都有權(quán)利督促其代表者即政府履行職責(zé)以維護(hù)自己的權(quán)益。

從現(xiàn)有法律規(guī)范分析，除了憲法的規(guī)定之外，《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》在這一方面作出了更為明確的規(guī)定:國務(wù)院和地方人民政府應(yīng)當(dāng)依法向社會公布國有資產(chǎn)狀況和國有資產(chǎn)監(jiān)督管理工作情況，接受社會公眾的監(jiān)督。任何單位和個人都有權(quán)對造成國有資產(chǎn)損失的行為進(jìn)行檢舉和控告。同時，按照《中華人民共和國政府信息公開條例》的規(guī)定，涉及公民、法人或者其他組織切身利益的政府信息應(yīng)當(dāng)主動公開。國有企業(yè)利潤上繳的情況及其用途事關(guān)全民利益，屬于該條例規(guī)定的政府應(yīng)當(dāng)主動公開的事項。這同樣為社會監(jiān)督提供了法律依據(jù)。

2.社會監(jiān)督的開展

作為國有企業(yè)理論上的所有者，每一位國民都有權(quán)獲悉國有企業(yè)的經(jīng)營狀況和利潤去向，都有權(quán)要求政府行使所有權(quán)中的收益權(quán)能。具體來說，社會監(jiān)督可以從以下三個方面開展:首先，大眾有權(quán)要求將國有企業(yè)的贏利狀況、利潤分配情況和上繳利潤的使用情況加以公開。這是公民知情權(quán)的體現(xiàn)，也是進(jìn)一步行使監(jiān)督權(quán)力的前提。其次，社會大眾皆有權(quán)通過合法的渠道和法定的程序，監(jiān)督國有企業(yè)的利潤上繳和政府的使用情況，并就相關(guān)機(jī)構(gòu)和個人的違法違紀(jì)行為向有關(guān)部門檢舉控告。這同樣是公民法定政治權(quán)利的體現(xiàn)。再次，作為民意集中反映渠道的社會輿論，也應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對國有企業(yè)利潤上繳和使用的監(jiān)督。國有企業(yè)利潤的上繳，涉及數(shù)百億資金的用途和歸屬，更涉及國計民生和每一位國民的福祉。因此，社會輿論有責(zé)任也有義務(wù)關(guān)注這一問題，并在法律規(guī)定的權(quán)限內(nèi)以合法的方式加以監(jiān)督。

無論是從權(quán)利義務(wù)關(guān)系視角出發(fā)，還是從社會公共利益的理論出發(fā)，國有企業(yè)都應(yīng)依法、足額上繳其利潤，并按動態(tài)基數(shù)大幅提高上繳比例。這是其社會責(zé)任的體現(xiàn)，也是其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的基本義務(wù)。在此基礎(chǔ)上，筆者期待著國有企業(yè)承擔(dān)更多的社會責(zé)任。在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的今天，國有企業(yè)應(yīng)當(dāng)發(fā)揮更多的表率作用，在科技創(chuàng)新、節(jié)能環(huán)保等領(lǐng)域引領(lǐng)風(fēng)潮，為“中國制造”向“中國創(chuàng)造”的歷史跨越作出卓越貢獻(xiàn)。

當(dāng)然，相比利潤上繳比例、上繳方式的討論，國有企業(yè)利潤的使用是更為重要的問題。目前，我國的國有企業(yè)所上繳的利潤，大部分用于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、技術(shù)創(chuàng)新、重組補(bǔ)助等方面，并未用于公共福利和公益事業(yè)。這就意味著國有企業(yè)發(fā)展的紅利，并未與國民共享。筆者期待著國有企業(yè)在發(fā)展壯大的同時，將更多的利潤上繳國家(國家應(yīng)將這部分利潤用于民生事業(yè))，讓國企發(fā)展的成果惠及每一位國民，從而充分體現(xiàn)社會主義制度的優(yōu)越性。

［1］ 2010年國企實現(xiàn)利潤近2萬億元 上繳紅利440億元［EB/OL］.［2011 － 03 － 01］.http://jx.people.com.cn/GB/190316/190317/13968214.htm l.

［2］ 吳漢洪.壟斷經(jīng)濟(jì)學(xué)［M］.北京:經(jīng)濟(jì)日報出版社，2008:4.

［3］ 徐文秀.改革開放以來我國國企利潤分配體制的變遷特征及趨向［J］.重慶工商大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)，2010(2):7.

［4］ 張文顯.法哲學(xué)范疇研究［M］.北京:中國政法大學(xué)出版社，2001.

［5］ 〔美〕羅·龐德.通過法律的社會控制·法律的任務(wù)［M］.沈宗靈，董世忠，譯.北京:商務(wù)印書館，1984:81.

［6］ 〔德〕馬克思，恩格斯.馬克思恩格斯全集:第6卷［M］.中共中央馬克思、恩格斯、列寧、斯大林著作編譯局，譯.北京:人民出版社，1961:292.

［7］ 王景斌.論公共利益之界定——一個公法學(xué)基石性范疇的法理學(xué)分析［J］.法制與社會發(fā)展，2005(1):131－132.

［8］ 楊文.國有資產(chǎn)的法經(jīng)濟(jì)分析［M］.北京:知識產(chǎn)權(quán)出版社，2006:20.