基于系統(tǒng)控制視角的高校監(jiān)察審計(jì)職能

□文/許志軍

（大連職業(yè)技術(shù)學(xué)院 遼寧·大連）

目前，隨著國(guó)家反腐倡廉工作的全面深入開(kāi)展，高校監(jiān)察審計(jì)工作進(jìn)一步得到重視。筆者通過(guò)對(duì)我國(guó)高校監(jiān)察審計(jì)工作的調(diào)查及參考有關(guān)國(guó)家法律法規(guī)，結(jié)合自身工作。基于系統(tǒng)控制視角思考高校監(jiān)察審計(jì)職能，力求為高校監(jiān)察審計(jì)工作的開(kāi)展貢獻(xiàn)綿薄之力。

一、高校監(jiān)察審計(jì)工作的再定義

目前，對(duì)高校監(jiān)察審計(jì)工作的認(rèn)識(shí)存在將其視為監(jiān)察機(jī)關(guān)和審計(jì)機(jī)關(guān)的誤區(qū)，依據(jù)《監(jiān)察部關(guān)于全民所有制企業(yè)事業(yè)單位監(jiān)察工作若干問(wèn)題的意見(jiàn)》，大部分高校作為事業(yè)單位，其監(jiān)察工作是內(nèi)部管理的重要組成部分，是其自我約束機(jī)制的必要環(huán)節(jié)，對(duì)于貫徹執(zhí)行黨的基本路線及黨和國(guó)家的方針政策，遵守國(guó)家法律、法規(guī)，完成本單位的根本任務(wù)，發(fā)揮監(jiān)督保障作用有積極意義。高校的監(jiān)察機(jī)構(gòu)是本單位行使監(jiān)察職能的專門(mén)機(jī)構(gòu)，在本單位主要負(fù)責(zé)人的領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)對(duì)本單位非國(guó)家行政機(jī)關(guān)任命的工作人員進(jìn)行監(jiān)察?！吨腥A人民共和國(guó)審計(jì)法》規(guī)定：“審計(jì)機(jī)關(guān)依據(jù)有關(guān)財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支的法律、法規(guī)和國(guó)家其他有關(guān)規(guī)定進(jìn)行審計(jì)評(píng)價(jià)，在法定職權(quán)范圍內(nèi)作出審計(jì)決定?！笔聦?shí)上，高校審計(jì)更多側(cè)重于內(nèi)部審計(jì)這個(gè)概念。內(nèi)部審計(jì)之父索耶關(guān)于內(nèi)部審計(jì)的定義是：對(duì)組織中各類業(yè)務(wù)和控制進(jìn)行獨(dú)立評(píng)價(jià)，以確定是否遵循公認(rèn)的方針和程序，是否符合規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)，是否有效和經(jīng)濟(jì)地使用了資源，是否在實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)。在我國(guó)，內(nèi)部審計(jì)是指由被審計(jì)單位內(nèi)部機(jī)構(gòu)或人員，對(duì)其內(nèi)部控制的有效性、財(cái)務(wù)信息的真實(shí)性和完整性以及經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的效率和效果等開(kāi)展的一種評(píng)價(jià)活動(dòng)。

筆者通過(guò)對(duì)我國(guó)高校監(jiān)察、審計(jì)工作的調(diào)查了解到，大部分將監(jiān)察審計(jì)工作合署辦公，事實(shí)證明這是非?？茖W(xué)的，因?yàn)樵趯?shí)際工作中單靠某一職能的實(shí)施是難以完全擔(dān)負(fù)監(jiān)督任務(wù)的，必須加強(qiáng)配合，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，才能形成綜合的監(jiān)督合力。因此，我們不能將高校的監(jiān)察審計(jì)工作看作是監(jiān)察和審計(jì)工作的簡(jiǎn)單結(jié)合，而應(yīng)當(dāng)是兩者的完美融合，組成了一個(gè)新的名詞。依據(jù)各高校對(duì)監(jiān)察審計(jì)工作部門(mén)的職責(zé)及有關(guān)法律法規(guī)，筆者認(rèn)為：高校監(jiān)察審計(jì)是監(jiān)察審計(jì)部門(mén)依照國(guó)家法律、法規(guī)和學(xué)校內(nèi)部規(guī)章制度衡量高校工作人員在貫徹執(zhí)行法律、法規(guī)、內(nèi)部制度的過(guò)程中，是否滿足符合性、經(jīng)濟(jì)性、效益性，提出管理建議和采取處理措施，預(yù)防腐敗、減少浪費(fèi)、提高效能，促進(jìn)高校又快又好地向前發(fā)展。

二、高校監(jiān)察審計(jì)職能的系統(tǒng)控制體系構(gòu)成

依據(jù)上述定義，高校監(jiān)察審計(jì)是發(fā)揮監(jiān)察審計(jì)“預(yù)防腐敗、減少浪費(fèi)、提高效能”的必然要求，從系統(tǒng)控制的角度，充分認(rèn)識(shí)監(jiān)察審計(jì)的體系構(gòu)成，是有效發(fā)揮其職能的有效基礎(chǔ)。

（一）監(jiān)察審計(jì)的對(duì)象是完整的系統(tǒng)。系統(tǒng)論認(rèn)為，整體性、關(guān)聯(lián)性、動(dòng)態(tài)平衡性、時(shí)序性等是所有系統(tǒng)的共同基本特征。系統(tǒng)論的任務(wù)不僅在于認(rèn)識(shí)系統(tǒng)的特點(diǎn)和規(guī)律，更重要的還在于利用這些特點(diǎn)和規(guī)律去控制、管理、改造系統(tǒng)，使它的存在與發(fā)展合乎人的目的需要。也就是說(shuō)，研究系統(tǒng)的目的在于調(diào)整系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，系統(tǒng)內(nèi)各要素關(guān)系，使系統(tǒng)達(dá)到優(yōu)化目標(biāo)。監(jiān)察審計(jì)工作“全過(guò)程”就是需要對(duì)監(jiān)察審計(jì)對(duì)象的整體性、關(guān)聯(lián)性，動(dòng)態(tài)平衡性、時(shí)序性進(jìn)行全面了解，并進(jìn)行有效控制和管理，從而使系統(tǒng)達(dá)到最優(yōu)狀態(tài)。

（二）監(jiān)察審計(jì)的過(guò)程是有效的控制。在控制論中，“控制”一般是通過(guò)獲得信息、加工信息并利用采取一定的方法措施改善受控對(duì)象的性能，引導(dǎo)其發(fā)展?？刂普撓到y(tǒng)的主要特征為：1、預(yù)定的穩(wěn)定狀態(tài)或平衡狀態(tài)；2、信息的傳遞；3、校正行動(dòng)的裝置；4、自動(dòng)調(diào)節(jié)的機(jī)制。包括三個(gè)基本步驟：1、確立標(biāo)準(zhǔn)；2、衡量成效；3、糾正偏差。

高校監(jiān)察審計(jì)工作則是一個(gè)典型的控制過(guò)程：1、參與標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立（明確有關(guān)規(guī)定要求和立項(xiàng)要求）；2、跟蹤運(yùn)行過(guò)程（了解信息交換與處理過(guò)程）；3、揭示成效與標(biāo)準(zhǔn)之間的差（比較判斷）；4、采取糾正措施（提出建議和采取處理措施）；5、使監(jiān)察審計(jì)對(duì)象穩(wěn)定在預(yù)定的目標(biāo)狀態(tài)中（達(dá)到預(yù)防腐敗、減少浪費(fèi)、提高效能的目標(biāo)）。

三、高校監(jiān)察審計(jì)系統(tǒng)控制的困境

目前，大部分高校還存在對(duì)監(jiān)察審計(jì)系統(tǒng)控制認(rèn)識(shí)不足，高校監(jiān)察審計(jì)工作面臨諸多困難。一是監(jiān)察審計(jì)人員總讓人另眼相看，或者會(huì)當(dāng)做對(duì)立面的人物來(lái)看待，給參與系統(tǒng)控制拉上了一道屏障；二是監(jiān)察審計(jì)人員得不到重視，項(xiàng)目人員認(rèn)為監(jiān)察審計(jì)人員過(guò)程參與并不重要，項(xiàng)目結(jié)束，通知來(lái)參與一下就行，注重結(jié)果而不注重系統(tǒng)完整；三是監(jiān)察審計(jì)人員得到表面重視，每一個(gè)項(xiàng)目都要求其參與，但項(xiàng)目人員并不讓其知道項(xiàng)目的來(lái)龍去脈，注重系統(tǒng)而不注重控制；四是監(jiān)察審計(jì)人員自身參與過(guò)程中只看表面現(xiàn)象而不注重事情的背景，既不注重系統(tǒng)又不注重控制；五是監(jiān)察審計(jì)人員過(guò)多注重實(shí)質(zhì)性的技術(shù)細(xì)節(jié)而不注重管理控制。這些情景在高校的監(jiān)察審計(jì)工作中屢見(jiàn)不鮮，對(duì)監(jiān)察審計(jì)工作的順利實(shí)施產(chǎn)生了很大的阻礙。

四、基于系統(tǒng)控制視角做好監(jiān)察審計(jì)工作的建議

針對(duì)目前監(jiān)察審計(jì)所面臨的困境，筆者認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)監(jiān)察審計(jì)工作系統(tǒng)控制，必須首先實(shí)現(xiàn)兩個(gè)思想轉(zhuǎn)變：一是監(jiān)察審計(jì)由“俯視”的監(jiān)督審查到“平視”的跟蹤服務(wù)；二是由注重結(jié)果到注重過(guò)程。加強(qiáng)監(jiān)察審計(jì)工作“全過(guò)程”，建議應(yīng)著重理順以下七個(gè)方面的工作：

（一）加強(qiáng)監(jiān)察審計(jì)認(rèn)同感。高校監(jiān)察審計(jì)不是其他職能部門(mén)的對(duì)立面，而是為了高校的事業(yè)發(fā)展與其他部門(mén)共同奮斗的親密伙伴，是為了高校增進(jìn)價(jià)值，改變組織運(yùn)營(yíng)而進(jìn)行的獨(dú)立、客觀的確認(rèn)和咨詢活動(dòng)，它通過(guò)系統(tǒng)而嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆椒▉?lái)評(píng)價(jià)和改善風(fēng)險(xiǎn)管理，提高內(nèi)部控制和治理程序的有效性，以幫助組織實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)。獲得項(xiàng)目組織者的認(rèn)同，讓其由抵觸轉(zhuǎn)為歡迎系統(tǒng)控制。

（二）保持相對(duì)獨(dú)立性。監(jiān)察審計(jì)機(jī)構(gòu)在本單位主要負(fù)責(zé)人的領(lǐng)導(dǎo)下，應(yīng)當(dāng)結(jié)合內(nèi)部管理制度，對(duì)內(nèi)部控制的有效性進(jìn)行監(jiān)督檢查。監(jiān)察審計(jì)機(jī)構(gòu)對(duì)監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的內(nèi)部控制缺陷，應(yīng)當(dāng)按照高校內(nèi)部管理工作程序進(jìn)行報(bào)告；對(duì)監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的內(nèi)部控制重大缺陷，有權(quán)直接向負(fù)責(zé)人報(bào)告。

（三）熟悉監(jiān)察審計(jì)依據(jù)。監(jiān)察審計(jì)部門(mén)是監(jiān)管高校內(nèi)部管理的一項(xiàng)重要職責(zé)?！侗O(jiān)察部關(guān)于全民所有制企業(yè)事業(yè)單位監(jiān)察工作若干問(wèn)題的意見(jiàn)》中指出監(jiān)督檢查監(jiān)察對(duì)象貫徹執(zhí)行國(guó)家法律、法規(guī)、政策、計(jì)劃、決定、命令和本單位規(guī)章制度的情況，因此監(jiān)察審計(jì)部門(mén)在開(kāi)展監(jiān)察審計(jì)工作時(shí)要充分運(yùn)用黨組織賦予的權(quán)限和手段，在主要負(fù)責(zé)人的領(lǐng)導(dǎo)下依照有關(guān)法律法規(guī)和政策特別是本單位的規(guī)章制度，充分履行職能。要根據(jù)新問(wèn)題、新特點(diǎn)和新情況，適時(shí)地建議制定必要的制度和規(guī)定，用良好的制度加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約，使黨的紀(jì)律和制度法規(guī)與內(nèi)部管理制度相互照應(yīng)，共同發(fā)揮作用。這些都是高校開(kāi)展監(jiān)察審計(jì)的依據(jù)。這就要求監(jiān)察審計(jì)部門(mén)對(duì)有關(guān)的法律法規(guī)和政策要熟悉，推動(dòng)建立健全本單位的規(guī)章制度并熟練掌握。

（四）明確監(jiān)察審計(jì)工作地位。在系統(tǒng)控制中做到：到位不缺位，定位不越位，組織不代替，協(xié)調(diào)不包辦。要針對(duì)全局性、傾向性問(wèn)題，及時(shí)提出對(duì)策和建議，積極發(fā)揮其他職能部門(mén)的作用，督促他們按照各自的職責(zé)開(kāi)展工作。同時(shí)，要不斷完善組織協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)各個(gè)方面的協(xié)調(diào)配合，形成整體合力。

（五）采取防范和處理相結(jié)合的工作方式。通過(guò)系統(tǒng)控制，監(jiān)察審計(jì)部門(mén)要堅(jiān)持全面防范和重點(diǎn)處理相結(jié)合的原則，圍繞學(xué)院中心工作，制定有效監(jiān)督措施，全程參與，從源頭上預(yù)防，從過(guò)程上治理，從結(jié)果上反饋。同時(shí)，要認(rèn)真履行職責(zé)，對(duì)可能的疏漏及時(shí)提出整改意見(jiàn)，對(duì)出現(xiàn)的不良行為堅(jiān)決進(jìn)行查處。

（六）拓寬監(jiān)察審計(jì)領(lǐng)域。從系統(tǒng)和控制理論角度，監(jiān)察審計(jì)工作不僅包括對(duì)某個(gè)項(xiàng)目的全過(guò)程，還包括學(xué)校運(yùn)行過(guò)程中可能產(chǎn)生腐敗、浪費(fèi)、效率低等環(huán)節(jié)。這就要求監(jiān)察審計(jì)部門(mén)將經(jīng)濟(jì)活動(dòng)納入監(jiān)察審計(jì)范圍之內(nèi)，還需要將非經(jīng)濟(jì)活動(dòng)納入進(jìn)來(lái)。

（七）加強(qiáng)監(jiān)察審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)。對(duì)于監(jiān)察審計(jì)的系統(tǒng)控制，關(guān)鍵在于監(jiān)察審計(jì)隊(duì)伍的建設(shè)，在新的歷史時(shí)期，需要建設(shè)政治堅(jiān)定、公正清廉、紀(jì)律嚴(yán)明、業(yè)務(wù)精通、作風(fēng)優(yōu)良的監(jiān)察審計(jì)干部隊(duì)伍。不斷提高高校紀(jì)檢監(jiān)察審計(jì)干部的政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力，使他們?cè)谒枷胗^念、工作思路、方式方法和精神狀態(tài)等方面有一個(gè)新的轉(zhuǎn)變，為高校事業(yè)的良好發(fā)展提供組織保證。

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