支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財(cái)稅政策完善路徑

□文/張淑欣

（安徽建筑工業(yè)學(xué)院管理學(xué)院 安徽·合肥）

自2010年10月10日國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的決定》，大力發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)成為一項(xiàng)國(guó)家戰(zhàn)略以及我國(guó)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的強(qiáng)勁動(dòng)力。戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的培育需要大量的資金投入，較大的投資風(fēng)險(xiǎn)，使得完全依靠市場(chǎng)機(jī)制很難發(fā)揮作用。為了扶持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，各級(jí)政府紛紛出臺(tái)政策措施，尤其注重發(fā)揮財(cái)稅政策的引導(dǎo)和激勵(lì)作用，但仍存在很多不足，有必要深入研究，以更好地推動(dòng)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

一、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的內(nèi)涵與特征

（一）戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的內(nèi)涵。戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)是指基于新興技術(shù)，科技含量高，出現(xiàn)時(shí)間短且發(fā)展速度快，具有良好市場(chǎng)前景，具有較大溢出作用，能帶動(dòng)一批產(chǎn)業(yè)興起，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展具有戰(zhàn)略支撐作用，最終會(huì)成為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)的業(yè)態(tài)形式。從國(guó)際上看，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)范圍主要包括技術(shù)產(chǎn)業(yè)、生物產(chǎn)業(yè)、新能源產(chǎn)業(yè)、節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)、納米技術(shù)產(chǎn)業(yè)等。

（二）戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的特征。戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)代表著未來(lái)產(chǎn)業(yè)和科技發(fā)展方向，與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)相比，具有鮮明的特征，主要表現(xiàn)為戰(zhàn)略性、外部性、風(fēng)險(xiǎn)性。這些特點(diǎn)決定了戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展更加需要政府強(qiáng)有力的扶持。

1、戰(zhàn)略性。戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)不僅自身具有很強(qiáng)的發(fā)展優(yōu)勢(shì)，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重大貢獻(xiàn)，而且直接關(guān)系經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局和國(guó)家安全，對(duì)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與升級(jí)、實(shí)現(xiàn)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變、提升我國(guó)經(jīng)濟(jì)科技競(jìng)爭(zhēng)力、搶占未來(lái)經(jīng)濟(jì)科技發(fā)展制高點(diǎn)，具有重要意義。

2、外部性。發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的核心是自主創(chuàng)新，只有通過(guò)自主創(chuàng)新，才能占領(lǐng)技術(shù)的戰(zhàn)略制高點(diǎn)。但戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的創(chuàng)新主體個(gè)體收益和社會(huì)收益之間存在差異，即創(chuàng)新主體的創(chuàng)新成果會(huì)外溢給社會(huì)，使其個(gè)人收益小于社會(huì)收益。如果其自主創(chuàng)新的高投入得不到合理補(bǔ)償，會(huì)直接導(dǎo)致市場(chǎng)供應(yīng)的不足。

3、風(fēng)險(xiǎn)性。戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)作為技術(shù)創(chuàng)新的產(chǎn)物，在發(fā)展過(guò)程中存在極大的風(fēng)險(xiǎn)性。很多技術(shù)不夠成熟，一種技術(shù)可能很快被另一種技術(shù)代替，且往往具有顛覆性。此外，新技術(shù)、新產(chǎn)品是否最終能在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中勝出，還要受到用戶的轉(zhuǎn)換成本、消費(fèi)者消費(fèi)習(xí)慣、市場(chǎng)規(guī)模、市場(chǎng)需求和企業(yè)營(yíng)銷策略等市場(chǎng)因素的影響。各種各樣的不確定性，使得必須由政府出面，加大支持力度。

二、財(cái)政支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策手段

財(cái)政支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策手段可概括為：財(cái)政支出政策和稅收政策兩大類：

（一）財(cái)政支出政策。運(yùn)用財(cái)政支出支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是各國(guó)政府扶持政策的一致選擇?？晒┻x擇的支出政策手段包括：

1、一般預(yù)算支出政策。一般預(yù)算直接投入支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要發(fā)揮的作用是，要有效地引導(dǎo)和整合技術(shù)、投融資體制，利用競(jìng)爭(zhēng)驅(qū)動(dòng)使新技術(shù)生產(chǎn)的產(chǎn)品成本下降，同時(shí)使公共部門和私有部門的風(fēng)險(xiǎn)最小，使產(chǎn)品迅速占領(lǐng)市場(chǎng)。

2、國(guó)債政策。國(guó)債投入一般重點(diǎn)投向基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，而戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大戰(zhàn)略，理應(yīng)在國(guó)債資金中占一定的份額。

3、財(cái)政補(bǔ)貼政策。財(cái)政補(bǔ)貼政策是國(guó)際上使用較為普遍的一種支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策手段。其特點(diǎn)是較為靈活，補(bǔ)貼對(duì)象既可以是生產(chǎn)者，也可以是下游的或終端的消費(fèi)者。財(cái)政補(bǔ)貼一般分為投資補(bǔ)貼、產(chǎn)出補(bǔ)貼和消費(fèi)補(bǔ)貼。

4、政府采購(gòu)政策。由于對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)有著其他采購(gòu)主體不可替代的影響，政府采購(gòu)已成為各國(guó)政府經(jīng)常使用的一種經(jīng)濟(jì)調(diào)控和產(chǎn)業(yè)促進(jìn)的重要手段。在政府采購(gòu)中通過(guò)優(yōu)先采購(gòu)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)品或服務(wù)，有利于生產(chǎn)者大量生產(chǎn)以降低成本，從而激勵(lì)戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)開(kāi)拓市場(chǎng)。

（二）稅收政策。稅收作為政府達(dá)到產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)的重要手段，主要通過(guò)稅種的設(shè)置、課稅范圍的選擇、計(jì)稅依據(jù)的確定、稅率設(shè)定、稅收豁免、加速折舊、費(fèi)用扣除、稅收抵免等手段，對(duì)不同產(chǎn)業(yè)設(shè)置差別稅負(fù)，改變其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的成本或收益，從而達(dá)到扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策目標(biāo)。目前，我國(guó)促進(jìn)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的稅收政策，在形式上以稅收優(yōu)惠為主，政策范圍涉及增值稅、營(yíng)業(yè)稅、企業(yè)所得稅、關(guān)稅等多個(gè)稅種，形式包括稅收減免、加速折舊、投資抵免、費(fèi)用加計(jì)扣除等，涉及高新技術(shù)企業(yè)、新能源產(chǎn)業(yè)、節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)、信息產(chǎn)業(yè)等方面。

三、現(xiàn)有政策的不足

近年來(lái)，為了戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的培育和發(fā)展，各級(jí)政府紛紛出臺(tái)了一系列的財(cái)稅措施，這在促進(jìn)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面發(fā)揮了積極的作用，但依然存在很多不足，主要表現(xiàn)在：

（一）財(cái)政支出方面

1、政策體系有待統(tǒng)一。促進(jìn)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財(cái)稅、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、價(jià)格、投融資、人才、進(jìn)出口等政策較零散，特別是財(cái)政在市場(chǎng)準(zhǔn)入、示范應(yīng)用、政府采購(gòu)、財(cái)政補(bǔ)貼等方面，還不健全，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃。

2、支持力度有待加強(qiáng)。從國(guó)家到地方財(cái)政支出在逐年增加，但與戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的要求相比依然有很大差距。如我國(guó)節(jié)能政策深入推進(jìn)，對(duì)節(jié)能技術(shù)進(jìn)步有較高的期望和要求，而目前國(guó)家對(duì)節(jié)能科研的支出相對(duì)不足。2007年科技研發(fā)支出占GDP的比重只有1.49%，遠(yuǎn)低于同期日本的3.39%、美國(guó)的2.62%、德國(guó)的2.53%等發(fā)達(dá)國(guó)家水平。另外，2004年中國(guó)基礎(chǔ)研究支出比重為6%，是美國(guó)、日本和韓國(guó)的1/4到1/3。在過(guò)去的10年中，這個(gè)比例保持在5%～6%，考慮到中國(guó)GDP總額為美國(guó)的1/6，研發(fā)強(qiáng)度為美國(guó)的1/2、基礎(chǔ)研發(fā)支出比重為美國(guó)的1/3，中國(guó)用于基礎(chǔ)研究的支出就只有美國(guó)的3%。

3、支出機(jī)制有待完善。目前，對(duì)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的財(cái)政支持機(jī)制中，仍以傳統(tǒng)的支出及資助方式為主，資金分散，沒(méi)有建立統(tǒng)一的國(guó)家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金或資金，沒(méi)有建立長(zhǎng)期、穩(wěn)定的財(cái)政支出機(jī)制。同時(shí)，對(duì)一些不利于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財(cái)政補(bǔ)貼政策，應(yīng)適時(shí)取消。

4、績(jī)效管理有待強(qiáng)化。現(xiàn)行財(cái)政支出中存在著“虎頭蛇尾”或“雷聲大雨點(diǎn)小”等效率不高問(wèn)題，有必要建立健全績(jī)效預(yù)算與考核制度，努力提高財(cái)政資金的使用效率。

（二）稅收政策方面

1、政策制定缺乏系統(tǒng)性。我國(guó)針對(duì)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的稅收政策大多都是行政法規(guī)和部門規(guī)章、制度，并會(huì)依據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和產(chǎn)業(yè)政策的調(diào)整而進(jìn)行調(diào)整，弱化了法律效力，也缺乏應(yīng)有的權(quán)威性、規(guī)范性和穩(wěn)定性，在執(zhí)行中面臨諸多問(wèn)題。在制定政策時(shí)，僅僅是針對(duì)某個(gè)環(huán)節(jié)或某個(gè)方面，分散零星，缺乏系統(tǒng)性、完整性和針對(duì)性，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)投資、孵化器建設(shè)、自主創(chuàng)新等重點(diǎn)環(huán)節(jié)的支持力度不夠。

2、政策手段單一，缺少針對(duì)性。我國(guó)目前的稅收優(yōu)惠大多數(shù)為直接優(yōu)惠，而間接優(yōu)惠較少，所得稅優(yōu)惠較多而流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的優(yōu)惠少，政策效果不明顯，且主要集中在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，缺乏對(duì)投資和退出環(huán)節(jié)的優(yōu)惠，大多數(shù)是針對(duì)科技成果轉(zhuǎn)化實(shí)現(xiàn)的收入給予優(yōu)惠，使得真正獲得優(yōu)惠的一般是已經(jīng)具有一定科研實(shí)力的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的企業(yè)或單位，而正在進(jìn)行研發(fā)活動(dòng)的中小企業(yè)及研發(fā)失敗產(chǎn)生虧損的并沒(méi)有獲得稅收上的政策扶持，出現(xiàn)政策調(diào)控的缺位。且現(xiàn)行政策基本上是針對(duì)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)制定的，沒(méi)有專門、系統(tǒng)的制定政策，這就存在對(duì)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)針對(duì)性不強(qiáng)、扶持力度不到位的弊端。

3、政策執(zhí)行上效力不高。一方面促進(jìn)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的先征后返、先征后退等稅收政策辦理環(huán)節(jié)多，手續(xù)繁瑣，時(shí)間滯后，缺乏連續(xù)性、系統(tǒng)性，從而造成稅收政策運(yùn)行效率低下；另一方面我國(guó)還缺乏對(duì)稅收政策制定和執(zhí)行的有效評(píng)估機(jī)制，對(duì)促進(jìn)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的稅收政策的實(shí)施狀況和產(chǎn)生的效果缺乏系統(tǒng)的跟蹤管理、評(píng)估及考核，從而產(chǎn)生政策濫用、難以執(zhí)行等現(xiàn)象，限制了政策功能的發(fā)揮。

四、促進(jìn)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財(cái)稅政策完善措施

（一）優(yōu)化財(cái)政支出政策

1、明確財(cái)政支持的重點(diǎn)領(lǐng)域和范圍。根據(jù)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展規(guī)劃，各地財(cái)政部門應(yīng)在明確產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局的基礎(chǔ)上，科學(xué)界定本地財(cái)政支持的重點(diǎn)領(lǐng)域和范圍，有選擇地對(duì)其中的重中之重的產(chǎn)業(yè)，優(yōu)先扶持發(fā)展。尤其針對(duì)存在的缺少擁有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)和核心競(jìng)爭(zhēng)力的內(nèi)資大企業(yè)集團(tuán)、缺少自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的關(guān)鍵技術(shù)和裝備、缺少掌握核心技術(shù)的高層次人才，以及產(chǎn)業(yè)集聚度不高、產(chǎn)業(yè)鏈不完善等問(wèn)題，財(cái)政支出政策應(yīng)重點(diǎn)支持解決這些戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的瓶頸問(wèn)題。

2、加大財(cái)政的科技投入，提高資金使用效率。科研投入是科技進(jìn)步和技術(shù)創(chuàng)新的必要條件，“十二五”時(shí)期，政府應(yīng)大幅提高對(duì)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)研發(fā)的投入，確保資金投入不成為制約其發(fā)展的因素，同時(shí)注重財(cái)政資金的投入方式和使用。財(cái)政補(bǔ)貼在助力戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時(shí)，更應(yīng)該起到引導(dǎo)作用，使企業(yè)意識(shí)到科技進(jìn)步和創(chuàng)新的重要性。為此，首先財(cái)政資金應(yīng)該優(yōu)先投向產(chǎn)業(yè)的關(guān)鍵領(lǐng)域，優(yōu)先支持關(guān)鍵技術(shù)的發(fā)展。其次，政府應(yīng)該靈活支配財(cái)政資金，在對(duì)產(chǎn)業(yè)提供普遍資金扶持的同時(shí)，將財(cái)政補(bǔ)貼資金和企業(yè)的科研成果掛鉤。另外，政府應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)企業(yè)獲得的財(cái)政資金的監(jiān)督，規(guī)定政府撥付的科研資金不得用于一般的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，只能用在技術(shù)開(kāi)發(fā)方面，并制定一套切實(shí)可行的約束方案。

（二）完善稅收政策

1、健全稅收政策法律體系。完善的稅收政策法律體系對(duì)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律迅速健康發(fā)展具有巨大的支撐和激勵(lì)作用。首先，要制定科學(xué)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，針對(duì)不同戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的特點(diǎn)制定不同的稅收政策，并將適用于各個(gè)產(chǎn)業(yè)的稅收政策單獨(dú)在一個(gè)文件中列明，增強(qiáng)稅收政策的針對(duì)性；其次，提升產(chǎn)業(yè)政策的立法層次，增強(qiáng)政策的權(quán)威性、穩(wěn)定性?？蓪⑾嚓P(guān)文件以產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施條例的形式出臺(tái)，從目標(biāo)、受益對(duì)象、政策支持方式等方面規(guī)范產(chǎn)業(yè)政策；最后，建立產(chǎn)業(yè)政策的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，針對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不同階段，對(duì)稅收政策扶持的范圍、發(fā)展階段等制定可以適時(shí)調(diào)整的政策內(nèi)容。

2、完善產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠政策。產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠是指政府根據(jù)社會(huì)發(fā)展的需要，促進(jìn)某些產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展對(duì)其給予的稅收制度上的例外。當(dāng)前，我國(guó)的稅收優(yōu)惠依然以區(qū)域優(yōu)惠為主，在極大地促進(jìn)了重點(diǎn)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時(shí)，也加劇了地方貧富差距，不能體現(xiàn)我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要。因此，完善促進(jìn)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的稅收政策，應(yīng)逐步縮小區(qū)域性的稅收優(yōu)惠，加大產(chǎn)業(yè)性政策的范圍和力度，針對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈上的重點(diǎn)項(xiàng)目的關(guān)鍵環(huán)節(jié)制定優(yōu)惠政策，實(shí)現(xiàn)由區(qū)域主導(dǎo)向產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)、項(xiàng)目主導(dǎo)的轉(zhuǎn)變。

3、加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)，提高政策執(zhí)行效力。為了保證稅收政策切實(shí)、有效地執(zhí)行，必須綜合考慮政策的制定、執(zhí)行、反饋及調(diào)整，使各項(xiàng)政策有機(jī)結(jié)合、相互協(xié)調(diào)、相互補(bǔ)充，共同扶持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。在政策的制定過(guò)程中，可召集各相關(guān)部門進(jìn)行協(xié)商，建立定期通報(bào)機(jī)制。在科學(xué)制定政策的基礎(chǔ)上，多渠道、多形式地做好優(yōu)惠政策的宣傳和解釋。加快制定戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品目錄和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，簡(jiǎn)化各種稅收優(yōu)惠政策的實(shí)際操作手續(xù)，方便適用，提高納稅服務(wù)水平。同時(shí)，要建立稅收政策實(shí)施情況和應(yīng)用效果的跟蹤管理、評(píng)估分析及目標(biāo)考核機(jī)制，為政策調(diào)整提供可靠的決策依據(jù)。

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