日本與英、德國家郵政事業(yè)民營化改革比較及啟示

張乃麗 王男男

一、導(dǎo)言

2010年開始肆虐歐洲的債務(wù)危機(jī)的影響有日益擴(kuò)大之勢，其根源性原因一方面在于這些國家實體經(jīng)濟(jì)缺乏增長動力，另一方面在于其公共事業(yè)、工資水平、社會福利等方面卻支出巨大超出國家財政的支付能力造成的。目前在歐元區(qū)17國中，“PIIGS五國”(葡萄牙、愛爾蘭、意大利、希臘與西班牙)的債務(wù)問題嚴(yán)重，但德國經(jīng)濟(jì)發(fā)展卻一直保持良好態(tài)勢，政府債務(wù)也保持在占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重允許的范疇中。英國不在歐元區(qū)之中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展暫且可以獨善其身。但是可以肯定的是，在德國和英國始自上世紀(jì)末推行的國有事業(yè)民營化改革的作用應(yīng)該是發(fā)揮了重要作用的。上世紀(jì)80年代后期西方一些發(fā)達(dá)國家飽受財政赤字威脅，為減少它對經(jīng)濟(jì)帶來更大不良沖擊，歐美許多國家的政府在推行“放寬管制”的同時，也開始對部分傳統(tǒng)的國有事業(yè)實行民營化改革。除了鐵路、航空、電信之外，郵政事業(yè)是其中重要的一個行業(yè)，而且這一改革進(jìn)程一直延續(xù)到今天。目前，世界范圍內(nèi)受現(xiàn)代化通信工具及私營速遞業(yè)發(fā)展的影響，傳統(tǒng)的郵政業(yè)面臨著越來越大的競爭壓力。為擺脫困境，尋求更有效的運營機(jī)制，許多國家都在更深地探討對郵政事業(yè)民營化進(jìn)程中的改革措施和適當(dāng)?shù)恼?。盡管各國的郵政改革由于國情不同而在改革內(nèi)容和方法上不盡相同，但因為各國郵政事業(yè)改革的最終目的基本相同，因此我們可以從其經(jīng)驗教訓(xùn)中得到許多啟示，特別是一些發(fā)達(dá)國家的做法，值得關(guān)注。

日本是最近幾年進(jìn)行郵政事業(yè)改革的較有代表性的國家，其最重要的改革背景也是基于國內(nèi)嚴(yán)重的財政赤字和過重的財務(wù)負(fù)擔(dān)。國內(nèi)學(xué)者吳漢洪(2006)①吳漢洪:《日本郵政民營化改革解析及啟示》，《經(jīng)濟(jì)理論與經(jīng)濟(jì)管理》2006年第2期。認(rèn)為:日本郵政民營化改革的基本背景是郵政公社在日本郵政事務(wù)中長期居絕對壟斷地位，以致造成該行業(yè)競爭力下降、財政壓力過重等其他諸多弊端。日本的郵政民營化改革在小泉政府時期作為施政綱領(lǐng)提出后，開始大規(guī)模推動。主要目標(biāo)是實現(xiàn)“小政府、大經(jīng)濟(jì)”。盡管郵政民營化改革議案最初遭到了部分國民以及在野黨和執(zhí)政黨的反對，但小泉所采取的“問信于民”的策略使郵政民營化改革議案最終獲得了通過。日本郵政民營化改革在放寬市場準(zhǔn)入、引入競爭機(jī)制、重視體制改革中的利益集團(tuán)問題、重視“問信于民”的改革策略等方面都取得較好成效。趙放(2008)①趙放:《對日本郵政民營化改革的是非評析》，《東北亞論壇》2008年第1期。研究分析了日本從郵政公社到郵政民營化的歷史進(jìn)程，認(rèn)為目前日本郵政事業(yè)體制正經(jīng)歷著實質(zhì)性變化。由于這一進(jìn)程涉及到國家財政、相關(guān)利益集團(tuán)、民間金融、資金循環(huán)結(jié)構(gòu)等諸多重大事項，因而引起了多方關(guān)注，并引發(fā)了激烈的爭論，這表明郵政事業(yè)改革的重要性和復(fù)雜性。目前，我國對德國和英國郵政改革的研究并不充分，有文章提出德國屬于成功模式的典范(胡仲元，2006)②胡仲元:《德國郵政監(jiān)管對中國郵政改革的啟示》，《財經(jīng)界》2006年第12期。、英國改革經(jīng)歷過多曲折，付出成本過高等等。因此，本文將對日本與德國、英國這幾個發(fā)達(dá)國家郵政事業(yè)做一比較，在豐富該領(lǐng)域研究的同時，以期對我國郵政事業(yè)改革進(jìn)程提供一些參考或借鑒。

二、日本與英、德郵政事業(yè)改革模式比較

日本郵政始于1871年，日本郵政公社的成立是日本郵政業(yè)132年來的最大改革。目前，日本郵政公社正式開始私有化。日本郵政業(yè)務(wù)分為郵政、儲蓄、簡易保險三大類。三大業(yè)務(wù)分設(shè)會計，實行獨立核算。日本郵政過去是典型的國營體制，在近年進(jìn)行了兩次改革。2001年1月，由原來的郵政省、總務(wù)廳和自治省組建成總務(wù)省。2003年4月1日，日本郵政在改革的道路上又邁出了一大步——成立日本郵政公社。日本郵政正式撤消了總務(wù)省郵政事業(yè)廳，成立了日本郵政公社，這是一個自負(fù)盈虧的國有公共公司。其目標(biāo)是提供全面的、迅捷的函件和包裹寄遞業(yè)務(wù)，簡單、安全的儲蓄業(yè)務(wù)和匯兌業(yè)務(wù)以及簡易保險業(yè)務(wù)等，同時保留普遍服務(wù)。2009年全球500強(qiáng)排行榜中，日本郵政公社以1986.99億美元年銷售額首次進(jìn)入世界500強(qiáng)，并高居11名。

而英國，作為世界第一枚郵票的誕生地，一個多世紀(jì)來始終走在世界郵政改革的前沿。英國郵政事業(yè)160多年來的發(fā)展歷程，可視為近現(xiàn)代世界郵政史的典型縮影。進(jìn)入21世紀(jì)，英國郵政部門也正醞釀著一場新的變革。經(jīng)過長期不懈的革新和發(fā)展，目前英國郵政業(yè)也已形成了可觀的效益和規(guī)模。調(diào)查表明，在英國市場上，“英國郵政總局”是僅次于可口可樂的第二大最具實力的品牌。英國郵政業(yè)主要劃分為郵遞、包裹和郵局營業(yè)網(wǎng)等三大塊，其年營業(yè)總額達(dá)到70億英鎊(約合112億美元)。英國還是當(dāng)今世界第二大郵件“出口國”。此外，由1.9萬家遍布全英國的營業(yè)所組成的郵局營業(yè)網(wǎng)，其營業(yè)所數(shù)量不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過英國各大銀行營業(yè)點總和，而且該網(wǎng)絡(luò)也是歐洲范圍內(nèi)最大的單一零售網(wǎng)。這一網(wǎng)絡(luò)直抵偏遠(yuǎn)的鄉(xiāng)村，深入到社區(qū)的核心;除傳輸郵件外，還負(fù)責(zé)政府養(yǎng)老金和社會福利津貼的發(fā)放。近年來，受顧客需求的細(xì)分和多樣化、電子信息技術(shù)傳輸手段的不斷發(fā)展和郵政業(yè)務(wù)加速全球化的影響，郵政業(yè)正經(jīng)歷著深刻變革。這使英國郵政業(yè)面臨前所未有的挑戰(zhàn)，也給它帶來了發(fā)展的新機(jī)遇。

在德國，過去的十幾年里，其郵政事業(yè)經(jīng)歷了歷史性的改革，從一個國有制單位變成德國郵政國際集團(tuán)。1989年，德國郵政被分拆成三個不同的實體:郵政、電信和郵政銀行。1990年，東西德國合并，兩個郵政也合并成為德國聯(lián)邦郵政。1995年，德國郵政變?yōu)楣煞萦邢薰尽聡]政公司。2000年11月，德國郵政集團(tuán)的股票成功上市，使其成為歐洲物流公司中的龍頭老大，同時也成為世界上最大的上市物流企業(yè)。

可見，這些發(fā)達(dá)國家的郵政事業(yè)在歷史進(jìn)程中都經(jīng)歷了適合時代潮流和符合國情的大變革，經(jīng)過變革取得的成就引人矚目。日本、英國、德國三國郵政事業(yè)改革的代表性就在于它們由于歷史環(huán)境、經(jīng)濟(jì)背景和地理位置的差異表現(xiàn)出各不相同的特點，但也由于相同的發(fā)展目標(biāo)和遵循市場經(jīng)濟(jì)的原則又使其有許多相同之處，等等都這些都將值得我們分析和探討。

(一)日本與英、德郵政事業(yè)民營化改革的相同之處

日本、英國、德國作為發(fā)達(dá)國家，在實行郵政民營化改革方面由于受歷史進(jìn)程以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境的影響采取了不同的方法，其進(jìn)程也表現(xiàn)出不同的模式，但是我們也發(fā)現(xiàn)作為發(fā)達(dá)國家和市場經(jīng)濟(jì)體制的維護(hù)者它們有許多相似之處，其共同點主要表現(xiàn)在以下幾個方面:

1.郵政事業(yè)改革的戰(zhàn)略目標(biāo)非常明確。德國郵政重組的戰(zhàn)略目標(biāo)十分明確，主要是為全球化提供全方位的服務(wù)?！暗聡]政改革以來采取的所有重大行動，如政企分開、改組為有限公司、原有公務(wù)員的處理、剝離非核心業(yè)務(wù)的資產(chǎn)、營業(yè)網(wǎng)點的壓縮和調(diào)整、大量收購快遞和物流公司、組建德國郵政世界網(wǎng)、業(yè)務(wù)重新整合、在海外大力發(fā)展業(yè)務(wù)、購回德國郵政銀行等，都與戰(zhàn)略目標(biāo)緊密相關(guān)，從其改革的進(jìn)程中可以看出其指導(dǎo)思路非常清晰，非常連貫”①張琦:《德國郵政改革模式對我國郵政物流改革的啟示》，《商業(yè)現(xiàn)代化》2006年第6期。。英國和日本郵政也十分重視政府的政策變化、市場變化、高新技術(shù)的發(fā)展，并依此制定了較為詳細(xì)的企業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略。此外，三國均設(shè)有郵政改革監(jiān)管機(jī)構(gòu)，并且改革過程都有法律制度作為保障。

2.在郵政事業(yè)改革中實施企業(yè)化運作模式。在郵政事業(yè)改革進(jìn)程中，英國與日本采用的是國有獨資企業(yè)②國家單獨出資、由國務(wù)院或者地方人民政府授權(quán)本級人民政府國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)履行出資人職責(zé)的有限責(zé)任公司。運作的模式。按照2001年3月英國新頒布的郵政法規(guī)定，建立了“郵政市場監(jiān)管委員會”和“郵政用戶理事會”，原英國郵政改組為國有有限責(zé)任公司，成為郵政行業(yè)眾多經(jīng)營實體之一。日本于2003年4月1日成立郵政公社，是自負(fù)盈虧的國有公共公司。而德國則是采用股份有限公司③全部資本分為等額股份，股東以其所持股份金額為限對公司承擔(dān)責(zé)任，公司以其全部資產(chǎn)對公司債務(wù)承擔(dān)責(zé)任的企業(yè)法人。制度，德國郵政改組為股份有限責(zé)任公司并公開上市。公開上市后，許多郵政職工成為公司的股東，增強(qiáng)了與郵政的聯(lián)系?？梢?，日本、英國和德國在改革模式上均是采用了企業(yè)化的運行機(jī)制，而且各國基本都從各自的國情出發(fā)，選用了符合本國國情的商業(yè)化運作模式。企業(yè)化運作模式的優(yōu)點就在于使各國傳統(tǒng)的郵政事業(yè)與政府建起了一種符合國內(nèi)外大環(huán)境的新型關(guān)系，改變了舊有官僚化、壟斷化、低效率化的郵政體系，提高了郵政事業(yè)的管理水平和業(yè)務(wù)競爭能力，改善其冗員過多、財政負(fù)擔(dān)過重等不利狀況。

3.郵政事業(yè)改革中解決了長期以來的專營權(quán)問題。德國的郵政專營權(quán)問題思路是，郵政法賦予德國郵政專營業(yè)務(wù)的權(quán)利，同時要求其承擔(dān)普遍服務(wù)義務(wù);其他公司擁有在普遍業(yè)務(wù)領(lǐng)域開展業(yè)務(wù)的許可證，但是沒有普遍服務(wù)的義務(wù)。到2007年12月31日，隨著郵政專營權(quán)利的終止，德國郵政所擔(dān)負(fù)的強(qiáng)制性普遍服務(wù)義務(wù)也將隨之終止。2008年1月起，德國境內(nèi)所有的許可證經(jīng)營者都有義務(wù)提供普遍服務(wù)。而英國郵政服務(wù)市場從2006年1月起全面開放，任何持有合法執(zhí)照者都可以從事商業(yè)與居民客戶投遞服務(wù)。

(二)日本與英、德郵政事業(yè)民營化改革存在的不同之處

日本是地處亞洲的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家，戰(zhàn)后長時期內(nèi)郵政事業(yè)為國家所有。此外，由于受東方文化以及其他諸多要素的影響，在歷史變革進(jìn)程中表現(xiàn)出與西方的英國、德國郵政事業(yè)改革的明顯差異，如在改革進(jìn)程方面、對待郵政事業(yè)的公益性方面以及普遍服務(wù)保障和郵政物流方面等等。這說明，各國重視符合國情的歷史改革路線的意圖明顯。

1.改革模式的選擇存在不同。日本與德國在郵政事業(yè)改革中采用的是“漸進(jìn)式改革”，這種改革的特點就是“穩(wěn)步推進(jìn)”;而英國采用的是較為“激進(jìn)式的改革”，表現(xiàn)為“急于求成”的特點。激進(jìn)式改革要求在較短時間內(nèi)完成較大規(guī)模的制度改革，這種方式的最大優(yōu)點在于改革進(jìn)程的迅速快、時間短，改革進(jìn)程中可以最大程度地減少來自既得利益集團(tuán)的阻礙、減少不必要的浪費。此外，這種方式的改革一般較為全面，這在某種程度上有助于發(fā)揮政府在推進(jìn)改革中的實質(zhì)作用。而“漸進(jìn)式改革”不僅注重考慮新規(guī)則、新制度的制定，它更側(cè)重于新制度在一個比較長的時期內(nèi)的成長與發(fā)展?！皾u進(jìn)式改革”一般是分階段進(jìn)行，同時在這一進(jìn)程中逐漸減少政府干預(yù)，使郵政事業(yè)從原來的國有逐步向私有轉(zhuǎn)變，在制度、產(chǎn)權(quán)上一步一步明晰化。這種方式的優(yōu)勢是可以有效緩解郵政事業(yè)改革的沖擊力，有計劃、較順利地實現(xiàn)既定政策目標(biāo)。以日本為例，如《郵政民營化相關(guān)法案》中就有規(guī)定，對于民營化前后郵政儲蓄存款和簡易保險保單，采用“老合同老辦法，新合同新辦法”，這一規(guī)定有效地保證了制度的銜接，減少了浪費，也便于民眾接受。

2.對社會公益性、普遍服務(wù)保障問題的處置方式存在不同。郵政事業(yè)具有明顯的社會公益性，政府不應(yīng)該通過改革“甩包袱”，將本應(yīng)由政府承擔(dān)的公共服務(wù)職能丟給企業(yè)或市場。一個好的政府，必定會為國民提供更多的服務(wù)。德國為保障郵政普遍服務(wù)的實現(xiàn)，由聯(lián)邦政府制定了相關(guān)法律規(guī)定予以保障，其中制定的《郵政法》就對此做出了明確的解釋:普遍服務(wù)是郵政服務(wù)中的一部分，是以可擔(dān)負(fù)得起的價格按規(guī)定質(zhì)量在德國全境提供的郵政服務(wù)。也就是說，郵政普遍服務(wù)覆蓋德國所有地區(qū)、所有人群，價格低廉，定時定質(zhì)。為使《郵政法》關(guān)于郵政普遍服務(wù)的內(nèi)容得到落實，德國政府還專門制定了《郵政普遍服務(wù)條例》，對郵政普遍服務(wù)的范圍、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和資費等進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。而德國監(jiān)管機(jī)構(gòu)從范圍到內(nèi)容，從資費到質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，從政策到法規(guī)，進(jìn)行全面系統(tǒng)的而又十分具體的監(jiān)管，以確保郵政普遍服務(wù)的真正實現(xiàn)和水平的不斷提高。英國雖然也規(guī)定了普遍服務(wù)的范圍，設(shè)立了郵政監(jiān)管機(jī)構(gòu)，但結(jié)果似乎并不盡如人意。英國郵政公司成立之后，解散了原英國郵政。而原英國郵政所承擔(dān)的普遍服務(wù)責(zé)任將由新成立的郵政公司承擔(dān)。英國郵政公司成為郵政普遍服務(wù)的主體。在這個過程中，政府雖然有對郵政公司的補(bǔ)貼，但這種間接地普遍服務(wù)方式是否有效率也引起諸多人的不滿。有人認(rèn)為，這樣既損害了公司利益即員工利益，又傷害了部分公民的利益，還曾引起郵政業(yè)內(nèi)的罷工和民眾的不滿。為此對“普遍服務(wù)”的范圍又都進(jìn)行了多次調(diào)整，如規(guī)定，競爭者不得進(jìn)入普遍服務(wù)領(lǐng)域的特殊投遞業(yè)務(wù)等。通過以上調(diào)整，英國郵政又回到以普遍服務(wù)為宗旨、國家給予諸多政策性保護(hù)的發(fā)展道路上?？傊]政事業(yè)的特點決定了它的國家參與和“公益性”的一面。

3.對郵政事業(yè)改革中轉(zhuǎn)讓國有股權(quán)的做法不同。德國在推進(jìn)公有事業(yè)改革中，無論是整體出售還是部分出售，無不采取了規(guī)范的公開招標(biāo)的方式，杜絕出現(xiàn)“私相授受①非公開的給予和接受?！毙袨?。而日本政商勾結(jié)，上層官僚利用民營化獲取個人利益。郵政民營化的背后，常常是市場利益的爭奪，不排除官僚為獲取利益賤賣國家資產(chǎn)的嫌疑。如，日本郵政公社下屬多家療養(yǎng)設(shè)施，資產(chǎn)遍布日本各大觀光勝地。但由于經(jīng)營不善，每年經(jīng)營赤字高達(dá)約50億日元，這令日本郵政公社十分頭疼。日本相關(guān)法律規(guī)定，這些設(shè)施要在郵政民營化5年之內(nèi)或轉(zhuǎn)讓或停止經(jīng)營。2006年至2007年間，日本郵政公社轉(zhuǎn)賣了15家療養(yǎng)設(shè)施。其中，鳥取縣的“鳥取巖井”療養(yǎng)設(shè)施以1萬日元賣出，時隔半年，買家又以6000萬日元的高價，轉(zhuǎn)手賣給了當(dāng)?shù)匾患疑鐣＠ㄈ?，獲利十分驚人。而日本郵政公社與日本ORIX房產(chǎn)公司達(dá)成的協(xié)議，打算將其所屬的全國共70家療養(yǎng)設(shè)施等不動產(chǎn)，以108.86億日元的價格一并轉(zhuǎn)讓給后者。實際上據(jù)估算，僅這些設(shè)施的土地費用就高達(dá)300多億日元，再加上當(dāng)初約2100億日元的建設(shè)費用，資產(chǎn)至少在2400億日元以上。由此可見，在股權(quán)轉(zhuǎn)讓方面，建立嚴(yán)格的監(jiān)管機(jī)制應(yīng)該是各國在郵政事業(yè)民營化過程中的一項重點工作。

4.對物流業(yè)發(fā)展的態(tài)度不同。德國采取了可行的措施來發(fā)展物流業(yè)。德國主要是通過大量購買已有的且較為成功的物流企業(yè)直接進(jìn)入物流市場，包括外國物流市場，然后再將郵政的資源逐步投入進(jìn)去，同時對各個公司進(jìn)行整合，最終形成郵政業(yè)的物流體系。此外值得一提的是德國較早地將物流作為一個部門采取了讓其獨立運行的做法。這些做法對德國郵政而言非常成功。英國郵政業(yè)對電子商務(wù)中的物流問題，在很早就給予了高度關(guān)注，并適時推出了眾多的新業(yè)務(wù)，如郵政匯票、投遞確認(rèn)，并在美國市場處于領(lǐng)導(dǎo)地位的ReTurn物流有限公司的成果基礎(chǔ)上開發(fā)出來一項反向物流服務(wù)②反向物流就是為了資源回收或正確處理廢棄物，在高效及適當(dāng)成本下，對原材料、在制品、產(chǎn)成品及相關(guān)信息從消費點到產(chǎn)出點的流動和儲存進(jìn)行規(guī)劃、實施和控制的過程。。而日本郵政并沒有采取積極措施發(fā)展物流業(yè)，日本郵政業(yè)的資金儲備約350萬億日元，如此巨大的資金采用民間方式來運營，對現(xiàn)有的民間資金產(chǎn)生壓制作用，搶占民間企業(yè)的現(xiàn)有市場，引起了物流業(yè)的強(qiáng)烈反對。因此，日本在推動郵政物流方面表現(xiàn)的嚴(yán)重滯后。郵政物流本身就具有得天獨厚的優(yōu)勢:有一個遍布城鄉(xiāng)的郵政網(wǎng)絡(luò)與一支訓(xùn)練有素的投遞隊伍;郵政企業(yè)擁有龐大的姓名、地址等信息資源;郵政的服務(wù)品牌和企業(yè)信譽(yù)，已在廣大用戶中產(chǎn)生了極大的影響，是一筆巨大的無形資產(chǎn)。郵政物流應(yīng)該抓住如此大的優(yōu)勢，加強(qiáng)自身競爭力。

三、日本與英、德郵政事業(yè)民營化改革比較的啟示

20世紀(jì)80年代開始的政府“放寬管制”浪潮推動了諸多發(fā)達(dá)國家著手于傳統(tǒng)國有企業(yè)“郵政業(yè)”的民營化。日本、英國、德國是較為典型的三個國家，概括這三個國家的在郵政事業(yè)改革中的經(jīng)驗得失，對目前正在進(jìn)行的中國的郵政事業(yè)改革進(jìn)程具有極大的參考價值和現(xiàn)實意義。

(一)中國郵政事業(yè)改革中存在的問題

自1998年中國郵政改革以來，也取得了一些成果。2001年底，中國郵政扭虧為盈，2007年1月組建中國郵政集團(tuán)公司，2007年3月中國郵政儲蓄銀行正式成立，2009年4月《中華人民共和國郵政法》(修訂)(簡稱新《郵政法》)經(jīng)全國人大常委會表決通過，于2009年10月1日起施行。這是我國第一次在立法層面明確提出了郵政普遍服務(wù)的制度設(shè)計，第一次制定了有關(guān)快遞市場準(zhǔn)入制度的法律規(guī)定。但是新郵政法仍是引起了不少爭議，尤其是郵政專營權(quán)問題、監(jiān)管機(jī)構(gòu)問題等。中國郵政事業(yè)存在問題的主要表現(xiàn)為:首先，郵政機(jī)構(gòu)臃腫、效率低，分工不明確。人員崗位職責(zé)不明確，忙亂與閑置并存。其次，普遍服務(wù)的質(zhì)量不高。壓在郵政上的高指標(biāo)是造成服務(wù)質(zhì)量不高的主要原因。為了完成指標(biāo)，基層的郵政就去攬儲等從事營銷活動，使員工本職以外的任務(wù)多，主次不分。第三，市場化進(jìn)程緩慢。由于外部競爭壓力小，內(nèi)部缺乏激勵和約束機(jī)制，市場準(zhǔn)入的限制較多，競爭不充分，市場沒有活力。第四，監(jiān)管機(jī)構(gòu)無法讓人信服。郵政改革后政企分開，國家郵政局只負(fù)責(zé)監(jiān)管，經(jīng)營職能由郵政集團(tuán)公司承擔(dān)，但它們畢竟仍同屬一個集團(tuán)，這種做法無法讓其他非郵政企業(yè)信服。第五，郵政體制并未發(fā)生實質(zhì)性變化，政府管理職能和企業(yè)經(jīng)營職能的相互分離還僅僅停留在規(guī)劃設(shè)計階段，郵政事業(yè)仍然在政府嚴(yán)格的監(jiān)管之下運營，并未從法律制度上對相關(guān)事項做出具體安排和嚴(yán)格限定，改革的步驟及目標(biāo)也不清晰。第六，郵政過度放開。在不能通過有效監(jiān)管確保本國郵政公共性的前提下，讓眾多國內(nèi)外快遞公司以各種名義紛紛進(jìn)入郵政專營領(lǐng)域，導(dǎo)致中國郵政市場十分混亂。

(二)日本與英、德國家郵政改革比較中的啟示

德國郵政經(jīng)過幾次改革，建立完善了監(jiān)管機(jī)構(gòu)，規(guī)范了郵政市場，提高了郵政服務(wù)水平，促進(jìn)了郵政事業(yè)的發(fā)展，經(jīng)驗值得借鑒;英國雖然走過彎路，但也在積極探求改革的良方;而日本即便由于2009年9月新內(nèi)閣的阻礙郵政改革計劃部分?jǐn)R置，但是其前期所做的大量工作亦不可忽視。中國處于改革的關(guān)鍵時期，雖然不會完全模仿其他國家改革的模式，但是完全可以從其中找到適合我國進(jìn)行改革的方法，借鑒這些國家的成功經(jīng)驗。

1.要有完善的法律制度作為保障。日本與德國郵政改革尤為值得稱道的便是法制先行。他們改革的每一重大步驟都有相關(guān)的法律保證，一般說都是在法律明確后再進(jìn)行實際的操作。這樣做的好處在于使改革有法可依，改革的目標(biāo)和實施方式都受到法律保護(hù)和約束，不會因政府行為的隨意改變和公權(quán)力的濫用而產(chǎn)生不確定性。我國新郵政法的出臺明確了備受關(guān)注的普遍服務(wù)問題以及郵政專營范圍，是很大的進(jìn)步。但是涉及監(jiān)管機(jī)構(gòu)的具體服務(wù)范圍和質(zhì)量以及懲罰措施仍是要本著公平公正的態(tài)度完善起來。而普遍服務(wù)的補(bǔ)償機(jī)制也應(yīng)該明確，使郵政無后顧之憂的為人民服務(wù)。我們不僅要有完善的法律，還應(yīng)該有一支高素質(zhì)的執(zhí)法隊伍，這樣才能更好地推進(jìn)郵政改革順利進(jìn)行。

2.私營化不是郵政改革的目的，要合理推動企業(yè)化、市場化。市場是資源配置的基礎(chǔ)性力量，郵政企業(yè)應(yīng)該高度重視市場機(jī)制的作用和引導(dǎo)，在郵遞市場競爭越來越激烈的形勢下確保我國郵政市場競爭的效率。近年來，我國郵政緊跟時代步伐，經(jīng)過不斷改革發(fā)展，引入了市場機(jī)制，進(jìn)行了企業(yè)式經(jīng)營，這些對加快郵政改革、促進(jìn)郵政發(fā)展、增強(qiáng)郵政活力、提高郵政服務(wù)水平起到了不容置疑的巨大作用。但是，我國是發(fā)展中大國，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，郵政服務(wù)水平與發(fā)達(dá)國家相比差距還較大，尤其普遍服務(wù)量大面廣是世界上任何一個國家所不能比擬的。因此，我國郵政的發(fā)展在適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的要求、在可以引入市場機(jī)制運作的地方進(jìn)行商業(yè)化、專業(yè)化經(jīng)營，以通過市場激勵增強(qiáng)企業(yè)發(fā)展活力的同時，也必須靠政府政策的支持，靠國家法律的保護(hù)?！懊駹I化”和“放松管制”不是改革的主要目標(biāo)，而是要把是否促進(jìn)競爭和提供良好公共服務(wù)作為改革的評價標(biāo)準(zhǔn)。改革是要讓顧客有更多選擇，并使服務(wù)價格更具競爭性。郵政事業(yè)社會公益性很強(qiáng)的方面不適合完全推向市場，政府也應(yīng)該保護(hù)公民的通信秘密、保障通信安全，不可以將郵政事業(yè)驟然推向市場，不顧弱勢群體利益，政府還是應(yīng)該統(tǒng)籌考慮改革、發(fā)展、穩(wěn)定三者之間的關(guān)系，從維護(hù)最廣大人民群眾的根本利益出發(fā)。前萬國郵聯(lián)①萬國郵聯(lián)是商定國際郵政事務(wù)的政府間國際組織，自1948年7月1日起成為聯(lián)合國一個關(guān)于國際郵政事務(wù)的專門機(jī)構(gòu)，總部設(shè)在瑞士首都伯爾尼，宗旨是促進(jìn)、組織和改善國際郵政業(yè)務(wù)，并向成員提供可能的郵政技術(shù)援助。國際局總局長利維先生認(rèn)為:國家開辦國家所有，承擔(dān)普遍服務(wù)職責(zé)，可以企業(yè)式經(jīng)營但不能民營化(私有化)，是郵政改革必須遵循的三個基本原則。

3.確保郵政的專營范圍以保持郵政公共性。世界各國郵政改革的經(jīng)驗證明，郵政作為一種特殊的公用事業(yè)，即使其運營主體實現(xiàn)了多元化，經(jīng)營活動實現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)化，郵政的公共性也是不能忽視的。特別是信函等郵政普通服務(wù)在一定程度上保持專營是維護(hù)郵政公共性的主要手段?？v觀世界各國，目前還沒有一個國家在真正意義上取消了郵政專營。特別是在傳統(tǒng)的信函郵遞方面，各國的專營程度仍然相當(dāng)高，“放開”的程度也只限定在不影響郵政專營市場占有率的前提下。新《郵政法》中對郵政專營范圍的規(guī)定是“同城快遞五十克以下、異地快遞一百克以下由郵政專營”，這引起了許多民營快遞企業(yè)的不滿，但是一個行業(yè)尤其是一個特殊的公用事業(yè)如果沒有一個合理的底線，可能會造成行業(yè)的混亂。確保郵政專營，一方面能維護(hù)郵政的公共性;另一方面，保存競爭空間，既可使郵政事業(yè)提高服務(wù)質(zhì)量和水平，又可使民營快遞積極創(chuàng)新、業(yè)務(wù)多元化。

4.提高郵政改革中的創(chuàng)新能力。與國民經(jīng)濟(jì)相關(guān)產(chǎn)業(yè)相比，郵政網(wǎng)絡(luò)的技術(shù)含量不高，市場競爭能力不強(qiáng)，業(yè)務(wù)持續(xù)創(chuàng)新能力不足，總體發(fā)展速度相對緩慢;部分干部職工的思想觀念、經(jīng)營理念比較陳舊，與市場經(jīng)濟(jì)的要求不相適應(yīng)，目光僅僅局限在固有的業(yè)務(wù)范圍內(nèi)，對市場缺乏敏銳快速的反應(yīng)能力，在高收益、競爭激烈的新興業(yè)務(wù)的市場競爭中處于被動。而且中國郵政硬件軟件設(shè)施較為落后、創(chuàng)新能力欠缺等也不利于郵政的發(fā)展。以日本為例，日本郵政公社時期就對外宣布，在郵政行業(yè)引入豐田汽車的生產(chǎn)管理方式，實施大型創(chuàng)新性改革。在郵政業(yè)務(wù)中通過把投遞地址分揀作業(yè)由2次減為1次等方法削減多余的作業(yè)，推進(jìn)業(yè)務(wù)效率化，使郵政部門的生產(chǎn)效率提高了20%，最終實現(xiàn)了節(jié)約經(jīng)費400億日元的目標(biāo)。美國《財富》雜志2010年公布的2009年全球500強(qiáng)排行榜中，日本郵政公社以1986.99億美元年銷售額首次進(jìn)入世界500強(qiáng)，并高居11名。以英國來說，它非常重視IT技術(shù)的推廣和應(yīng)用，實現(xiàn)電子化營業(yè)(相當(dāng)于我國的“一臺清”作業(yè))，從倫敦的大郵局到農(nóng)村支局所，全部采用計算機(jī)作業(yè)，郵件處理中心實現(xiàn)自動化分揀，采用衛(wèi)星定位系統(tǒng)，對運輸車輛進(jìn)行指揮調(diào)度，采用地理信息系統(tǒng)對投遞道段進(jìn)行管理，大大地提高了郵政服務(wù)質(zhì)量，提高了郵政事業(yè)的各項效率。結(jié)合郵政當(dāng)前實際，中國應(yīng)該提高技術(shù)創(chuàng)新、業(yè)務(wù)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新、制度創(chuàng)新能力。加快信息化進(jìn)程，提高郵政網(wǎng)絡(luò)的技術(shù)含量;挖掘傳統(tǒng)業(yè)務(wù)潛力，延長其生命周期，同時推出新的業(yè)務(wù)品種，鞏固和擴(kuò)大用戶群體;引入現(xiàn)代科學(xué)經(jīng)營管理理念，實現(xiàn)傳統(tǒng)管理向現(xiàn)代管理、經(jīng)驗管理向科學(xué)管理、行政管理為主向經(jīng)濟(jì)管理為主的轉(zhuǎn)變，建立適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求、滿足競爭需要的新型管理模式;逐步建立起現(xiàn)代企業(yè)制度和規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)。此外，中國郵政也應(yīng)該重視職工教育培訓(xùn)工作，提高員工素質(zhì)，保證服務(wù)水平;大力推進(jìn)資本運營，實現(xiàn)生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的動態(tài)重組，積極主動的調(diào)整業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)，發(fā)展郵政物流業(yè);探索郵儲的資金運作渠道，使其流向收益更高的投資項目，提高資金的使用效率。中國郵政還要加強(qiáng)與其他國家的交流與合作，2009年2月中歐郵政改革和快遞服務(wù)研討會在北京召開，同年10月中美郵政改革和快遞服務(wù)研討會在南京舉行，研討會有助于分享郵政行業(yè)改革和發(fā)展的思路及經(jīng)驗、探討信息技術(shù)的推廣和應(yīng)用、交流兩國在郵政行業(yè)的共同利益和合作空間，互相學(xué)習(xí)，增進(jìn)互信，能夠為進(jìn)一步的發(fā)展和合作奠定基礎(chǔ)。德國雖為改革成效較顯著的國家，但中國郵政改革卻不能完全模仿德國的做法。因為兩國國情不同，如果盲目模仿德國郵政“精兵簡政”的經(jīng)驗，不僅提高不了我國郵政的效率，還會降低目前的普遍服務(wù)水平。日本郵政改革幾乎與我國同時起步，距離其成功也比較遙遠(yuǎn)。所以中國應(yīng)該在借鑒其他國家成功經(jīng)驗的同時，結(jié)合自國實際情況，突出國家特色，走出一條符合中國國情的郵政改革之路。