淺析反行政性壟斷中公益訴訟制度的引入

閆麗燕

（中國礦業(yè)大學(xué) 文法學(xué)院，江蘇 徐州221008）

淺析反行政性壟斷中公益訴訟制度的引入

閆麗燕

（中國礦業(yè)大學(xué) 文法學(xué)院，江蘇 徐州221008）

行政性壟斷對于市場經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展還不夠完善、正處于重要的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期的我國來說，有其嚴(yán)重的不利影響，隨著“行政萬能論”的失效、社會本位觀的興起，用以規(guī)制行政性壟斷行為的一種新型的訴訟方式——公益訴訟制度的引入成為了必然趨勢，本文對什么是反行政性壟斷公益訴訟制度、為什么在反行政性壟斷中要引入公益訴訟制度以及引入過程中應(yīng)注意什么問題等作了分析，目的是為我國建立反壟斷公益訴訟制度提供有效的對策建議。

行政性壟斷；反行政性壟斷公益訴訟；原因；引入

在我國，鐵路、電信、石油、電力等關(guān)系國家經(jīng)濟(jì)命脈的國有企業(yè)，在政府管制下幾乎在市場中處于壟斷狀態(tài)，常常隨便找?guī)讉€原因，石油價格就上漲了，而對于成為我們生活中重要一部分的手機而言，中國移動制定的霸王條款讓消費者深受其害。行政性壟斷已經(jīng)對市場、對消費者的利益等造成了嚴(yán)重的損害。而隨著近些年從丘建東告電信到喬占祥起訴鐵道部春運票價上浮再到“一元錢”的官司案，反壟斷公益訴訟已經(jīng)逐漸出現(xiàn)并發(fā)展起來，作為一種新型的訴訟方式和手段，在反壟斷法中建立公益訴訟制度是必然的。

一、行政性壟斷與反行政性壟斷公益訴訟制度的概述

目前，我國現(xiàn)有的法律法規(guī)中尚找不到關(guān)于行政壟斷的權(quán)威性定義，學(xué)界對行政壟斷存在眾多不同表述。1988年，經(jīng)濟(jì)學(xué)家胡汝銀在其專著《壟斷與競爭：社會主義微觀經(jīng)濟(jì)分析》中最早使用“行政壟斷”概念。之后陸續(xù)有學(xué)者對行政壟斷進(jìn)行了定義，如，“行政壟斷國家機構(gòu)運用公共權(quán)力對市場競爭的禁止、限制或排斥”；“行政壟斷是指中國在經(jīng)濟(jì)市場化進(jìn)程中，企業(yè)與行政機構(gòu)以某種形式聯(lián)合起來利用行政權(quán)力構(gòu)筑政治壁壘而形成的一種排他性控制”。國家發(fā)展和改革委員會宏觀經(jīng)濟(jì)研究院的王學(xué)慶認(rèn)為，“我國的壟斷是由計劃經(jīng)濟(jì)直接轉(zhuǎn)化來的，計劃經(jīng)濟(jì)是以行政權(quán)力維系運轉(zhuǎn)的，目前我國的壟斷，都帶有濃厚的行政壟斷色彩”；“行政性壟斷是指在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中，政府、政府職能部門以及法律、法規(guī)的授權(quán)組織，憑借行政權(quán)力，介入經(jīng)濟(jì)生活，排斥、限制競爭，破壞市場競爭秩序?！辈还苋绾味x行政性壟斷，我們都可以看到行政性壟斷的主體是政府或擁有行政權(quán)力的組織；主要表現(xiàn)是為謀取地區(qū)、部門甚至個人利益而濫用行政權(quán)力；它對公平有序的市場秩序造成的侵害。

一般而言，行政性壟斷可以分為兩種：橫向的地區(qū)性行政壟斷和縱向的行業(yè)壟斷。

前者是指地方政府及其職能部門以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)，運用行政權(quán)力構(gòu)筑各種地方市場壁壘或直接取代本地市場化的資源配置方式，以實施地方保護(hù)，人為分割市場，妨礙各種生產(chǎn)要素在地區(qū)間的自由流動，由此來限制和排斥非本地企業(yè)生產(chǎn)的商品和服務(wù)以及勞動力、資本等要素參與公平競爭的一種行為。目的是為了保護(hù)地方局部的經(jīng)濟(jì)利益或政治利益；后者是指國家行業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門（含授權(quán)管理某一行業(yè)的事業(yè)單位和行政性公司）憑借行使各種行政權(quán)力（如投資權(quán)、資源管理權(quán)、財政權(quán)、企業(yè)管理權(quán)等），構(gòu)筑各種進(jìn)入壁壘限制或阻止其他部門的經(jīng)營者或本行業(yè)內(nèi)其他經(jīng)營者參與從事及規(guī)制某種經(jīng)營活動，從而限制競爭，使其所支持的企業(yè)實現(xiàn)壟斷和維持壟斷狀態(tài)的行為。

反行政性壟斷公益訴訟制度是指政府及其所屬部門濫用行政權(quán)力排除或限制市場競爭的行為，使市場競爭機制遭受嚴(yán)重扭曲進(jìn)而使社會經(jīng)濟(jì)公共利益遭受侵害或有侵害之虞時，法律允許公民或團(tuán)體為維護(hù)社會經(jīng)濟(jì)公共利益而向法律提起訴訟的制度。[2]

它有其顯著特點：第一，反行政性壟斷的公益訴訟制度所訴訟的行為不僅直接危害受害人的利益，而且間接損害或危及到了市場競爭秩序，從而損害社會公共利益。如果直接危害到自身利益，公民通過傳統(tǒng)的訴訟手段維護(hù)自身利益即可。但當(dāng)社會公共利益受到損害或威脅，而傳統(tǒng)的法律訴訟只允許是“直接利益相關(guān)者”的情況下時，該怎么辦？公益訴訟制度放寬了對原告起訴資格的限制，它允許公民個人以及社會團(tuán)體等能夠通過司法訴訟維護(hù)社會公共利益；第二，反壟斷公益訴訟并非是一種獨立的訴訟類型，而是與原告資格認(rèn)定相關(guān)的訴訟手段。在反行政性壟斷公益訴訟中，它的被訴對象是行政機關(guān)或其他公共權(quán)力機構(gòu)[3]，它是適用于行政程序的反壟斷公益訴訟。而如果被訴對象是企業(yè)、公司等，它就屬于反壟斷民事公益訴訟。第三，反行政性壟斷公益訴訟有明顯的預(yù)防作用。無論是反壟斷公益訴訟還是具體到反行政性壟斷公益訴訟，它并不要求損害事實的發(fā)生，只要發(fā)現(xiàn)對公共利益、公共秩序等有損害的可能，公民、組織或其他社會團(tuán)體就可以提起訴訟，從而將損害扼殺在萌芽狀態(tài)。因為壟斷造成的損害是很大的，它往往會破壞市場競爭秩序，而一旦這種破壞既成事實，市場機制遭到破壞是很難恢復(fù)的，所以，法律應(yīng)該建立這樣一種公益訴訟制度，對這種重大損害予以排除，維護(hù)公共經(jīng)濟(jì)利益。

二、建立反行政性壟斷公益訴訟的原因分析

（一）現(xiàn)實依據(jù)

行政性壟斷的弊端要求建立反行政性壟斷公益訴訟制度。首先，行政性壟斷，破壞統(tǒng)一市場、限制公平競爭，阻礙現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善。建立和完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制是我國經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)，而行政性壟斷以地區(qū)和部門的利益為目標(biāo)，將某地區(qū)與行業(yè)的經(jīng)濟(jì)活動與其他地區(qū)和行業(yè)的經(jīng)濟(jì)活動相分離，從而導(dǎo)致地區(qū)的經(jīng)濟(jì)封鎖或部門的經(jīng)濟(jì)割裂，破壞了社會市場的開放與統(tǒng)一。市場經(jīng)濟(jì)是市場在資源配置中起基礎(chǔ)性作用的經(jīng)濟(jì)，而行政性壟斷使得市場相割裂，阻礙了公平競爭；其次，侵犯消費者利益，給社會造成巨大損失。根據(jù)尋租經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論，壟斷會扭曲資源的有效配置，給消費者造成損失。行業(yè)壟斷部門可以以各種理由巧立名目非法收取各項費用，將自身低效運營的成本和發(fā)展的投資強加給廣大消費者，使得消費者的利益遭受損失。最終使社會福利受到嚴(yán)重?fù)p失。最后，行政性壟斷，助長、維護(hù)和強化行政腐敗，毒化社會風(fēng)氣。行政性壟斷使行政人員濫用手中的權(quán)力對經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行不當(dāng)干預(yù)，為地區(qū)、部門謀取不當(dāng)利益，同時行政壟斷也成為權(quán)錢交易、滋長腐敗的溫床，侵蝕了社會風(fēng)氣，擾亂了國家的行政秩序。行政壟斷在經(jīng)濟(jì)上的腐敗表現(xiàn)，是以公共機構(gòu)的名義甚至以政府的名義、人民的名義和濫用公共權(quán)力的手段獲取巨額的壟斷租金，具體表現(xiàn)為：高額的壟斷價格；掠奪性定價；價格串謀或價格協(xié)議；價格歧視等。

正是因為行政性壟斷的種種弊端，使得公民、社會團(tuán)體等有必要通過司法力量維護(hù)社會公共利益，而傳統(tǒng)的法律訴訟又無法滿足這種要求，所以，在反行政性壟斷中建立公益訴訟制度成為了可能。

（二）法理依據(jù)

隨著社會的發(fā)展，尤其是我國和諧社會的建立，公共利益的維護(hù)越來越受到重視，團(tuán)體主義思想取代了以前個人主義、自由主義等法律思想，社會本位觀興起。在市場經(jīng)濟(jì)體制下，傳統(tǒng)國家優(yōu)位的法理念逐步向社會優(yōu)位的法理念轉(zhuǎn)變。這就為建立公益訴訟制度提供了理論依據(jù)。為了維護(hù)社會公共利益，首先訴訟法需要進(jìn)行革新。傳統(tǒng)的訴訟法堅持“無利益即無訴訟權(quán)”的原則，但隨著像壟斷這樣的糾紛出現(xiàn)時，由于主持權(quán)利的主體的不特定，法律有可能不承認(rèn)訴的利益[2]。所以，基于增加國民接近法院或使用訴訟的機會或途徑，擴大訴訟手段解決紛爭和保護(hù)權(quán)益的功能，應(yīng)盡量擴大“訴之利益”的范圍，對于“訴之利益”的衡量，不僅應(yīng)從消極功能，也應(yīng)從積極功能的角度來進(jìn)行。[4]反壟斷訴訟中，首先要突破“訴的利益觀”的限制，不僅僅只有訴訟利益的歸屬主體才能成為案件的主體，以便更好地保護(hù)公共利益，維護(hù)社會的公平正義。

此外，由于目前我國公益違法行為越來越多，而現(xiàn)有訴訟制度對于制裁公益違法案件又存在嚴(yán)重的制度缺陷。而又因為我國民法不能夠有效制止非競爭行為，“行政萬能論”又逐步失效，因此，建立反行政性壟斷公益訴訟制度成為公共利益的有效救濟(jì)路徑。

三、我國反行政性壟斷公益訴訟制度的構(gòu)建

（一）訴訟主體范圍的規(guī)定

傳統(tǒng)的訴訟法規(guī)定“無直接利害關(guān)系便無訴訟權(quán)”，而在壟斷行為中，尤其是行政性壟斷行為往往破壞的是整個社會的公共利益，社會公平競爭秩序，在這樣的情況下，公民、團(tuán)體并非直接利益相關(guān)者，所以為了維護(hù)公共利益，促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在反行政性壟斷行為中必須擴展訴訟主體，可以分為三類：一是民眾。在反行政性壟斷行為中最主要的是消費者，由于壟斷行為，消費者的利益受到嚴(yán)重?fù)p害，反公益訴訟制度為消費者利益的維護(hù)提供了救濟(jì)途徑。二是經(jīng)營者。反壟斷訴訟中一個最主要的訴訟主體便是經(jīng)營者，行政性壟斷企業(yè)由于受政府的庇護(hù)，往往排擠其他經(jīng)營者，利用自身的壟斷地位，損害其他經(jīng)營者的利益，所以經(jīng)營者便成為反行政性壟斷的一個比不可少的主體。三是社會團(tuán)體，即非政府組織。它包括慈善機構(gòu)、援助組織、青年團(tuán)體、宗教組織、工會、合作協(xié)會、經(jīng)營者協(xié)會等。社會團(tuán)體并非行政性壟斷行為的直接受害者，但它作為非營利性活動組織，社會的一個重要力量，對于維護(hù)社會公共正當(dāng)利益有著不可替代的作用，所以我國反行政性壟斷公益訴訟應(yīng)該賦予社會團(tuán)體作為原告提起反壟斷訴訟的權(quán)利[2]。四是國家機關(guān)。具有維護(hù)市場競爭秩序職責(zé)的國家各級反壟斷執(zhí)行機構(gòu)有權(quán)對其他機關(guān)的行政壟斷行為提起反壟斷公益性行政訴訟[3]。許多學(xué)者專家或人大代表極力主張檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)作為反壟斷公益訴訟當(dāng)中的主力。因為檢察機關(guān)是天生的利益代表者，作為國家法律的監(jiān)督者，檢查機關(guān)代表國家利益行使訴權(quán)，可以彌補現(xiàn)行法律中所規(guī)定的種種不足，而且檢察機關(guān)較一般公民個體、組織具有較高地位和人財物等優(yōu)勢，有更高的權(quán)威和制度保障。

（二）舉證責(zé)任的合理配置

在反行政性壟斷訴訟中，與普通的行政訴訟案件一樣，應(yīng)該由作為被告的行政機關(guān)承擔(dān)舉證責(zé)任，因為壟斷損害的認(rèn)定并非易事，有很強的技術(shù)性。再加之行政法規(guī)、規(guī)章以及相關(guān)的規(guī)范性文件數(shù)量繁多、內(nèi)容復(fù)雜，考慮到雙方利益的均衡和依法行政的要求，也應(yīng)由被告的行政機關(guān)承擔(dān)提供法律法規(guī)及規(guī)范性文件的責(zé)任[3]。當(dāng)如果訴訟主體是一般的民眾的時候，同樣遵循無過錯原則和舉證責(zé)任倒置原則，因為本身公民在獲取、享有信息等方面就處于不利地位，如果讓他們提供證據(jù)就有失司法公正。此外，我們在反行政性壟斷中建立公益訴訟制度，還應(yīng)該注意，在法定的可適用行政公益訴訟的幾個領(lǐng)域內(nèi)，可以在相關(guān)的實體法中對實體意義上的說服責(zé)任之分配分別加以規(guī)定，是舉證責(zé)任在不同領(lǐng)域中得到不同特點的配置。[5]

此外，還應(yīng)該建立訴訟時效制度?？梢越梃b現(xiàn)行其他法律訴訟的時效制度，對反壟斷公益訴訟時效規(guī)定一般時效（2年）和特殊時效（即未經(jīng)授權(quán)給國家、集體、公民個人的利益造成損害的，不受上述時效的限制），目的是保證使侵害國家和社會公共利益的違法行為受到法律的制裁，維護(hù)法律的尊嚴(yán)和社會公共秩序。再者，因為行政性壟斷最終破壞的是市場的競爭秩序，危害甚大，所以，應(yīng)該確立不可調(diào)解原則。

（三）對提起反行政性壟斷公益訴訟原告的鼓勵與獎勵

對于反行政性壟斷中提起公益訴訟的無直接利害者而言，因為沒有直接利益的沖突，訴訟成本之高以及訴訟的被告可能是政府機關(guān)，所以為了調(diào)動其積極性，維護(hù)社會公共利益和公平的競爭秩序，應(yīng)規(guī)定相應(yīng)的獎勵措施來鼓勵他們?yōu)楣怖娑崞鸸嬖V訟。例如，借鑒國外，當(dāng)事人在提起訴訟之時并不需繳納訴訟費用，只有在敗訴時才按規(guī)定繳納相關(guān)費用，但這些費用相當(dāng)?shù)汀＿@就廣泛地調(diào)動了公眾參與公益訴訟的積極性。同時，在當(dāng)事人提起公益訴訟勝訴時，可以給予一定的獎勵，如美國會給予勝訴人高于其損失賠償和律師費的獎勵性賠償。而這種賠償費用來源于對被告進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)制裁如罰款、罰金等。這樣才能在訴訟請求對于訴訟當(dāng)事人極不經(jīng)濟(jì)的情況，調(diào)動他們的積極性。除此之外，為了避免原告中途撤訴造成司法資源的浪費，規(guī)定訴訟原告繳納一定比例的保證金也是必要的。訴訟結(jié)束后可如數(shù)歸還。

隨著近幾年壟斷行為愈演愈烈，消費者、社會公共利益受到嚴(yán)重?fù)p害，尤其是行政性壟斷行為危害更為嚴(yán)重，結(jié)合我國現(xiàn)有的法律體系建立反行政性壟斷公益訴訟制度是必要的。

[1]柴麗俊，閆志晗.論中國行政壟斷[J].經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊，2010.238-240.

[2]劉佳妮.行政性壟斷與公益訴訟[J].濮陽職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報，2008，（1）：46-47.

[3]張明華.反壟斷公益訴訟制度初探[J].燕山大學(xué)學(xué)報，2003，（1）：71-76.

[4][日]呂太郎.訴之利益之判決[A].民事訴訟法之研討（四）[C].臺北：三民書店有限公司，1993.

[5]鄭春艷.論民眾訴訟[J].法學(xué)，2001，（4）：197.