公共服務視域下流動商販治理的生態(tài)倫理系統(tǒng)建構

石磊

（華中師范大學 政治學研究院，湖北 武漢 430079）

公共服務視域下流動商販治理的生態(tài)倫理系統(tǒng)建構

石磊

（華中師范大學 政治學研究院，湖北 武漢 430079）

與現代行政理念相適應，現代政府必須是公共服務型政府，因此，流動商販的治理亦必須以這一理念為出發(fā)點。傳統(tǒng)的流動商販治理模式是采取禁止、限制的政策模式，這既不符合人性化生存，亦不利于城市和諧發(fā)展，相反，卻加劇了城管與流動商販的矛盾。為解決這一矛盾，同時實現人性化生存與社會和諧發(fā)展，有必要從公共服務視角，將生態(tài)倫理作為重要因素考慮到流動商販治理模式當中，并將其視為一個系統(tǒng)。在此基礎上明確各方權利與職責，以確保系統(tǒng)能持續(xù)、有效、高效地運行。這樣，城管與流動商販的矛盾以及人性化與社會和諧發(fā)展的問題就轉化為如何在生態(tài)倫理系統(tǒng)內實現社會公共利益最大化的資源配置問題。

公共服務；流動商販；生態(tài)倫理；系統(tǒng)建構

公共服務型政府，既是公共行政和現代政府改革的核心理念，也是今后政府職能發(fā)展的方向。公共政策如何體現公共服務？一直是行政學探索的熱門話題。然而，在以科學發(fā)展觀為核心的和諧發(fā)展價值體系引領之下，生態(tài)倫理問題日益受到社會各界的廣泛關注，因此，現代社會發(fā)展研究應將生態(tài)倫理作為考量維度納入其指標體系。將生態(tài)倫理概念引入至行政領域，則體現為生態(tài)行政。所謂生態(tài)倫理，是指約束人們行為的、按照集體行動邏輯行為的準則[1]P51－P52。公共服務與生態(tài)倫理的現代結合成為政府發(fā)展的支撐點，共同支配政府決策方式、行為模式以及評價體系，二者融合為現代政府發(fā)展提供了新鮮的血液與動力。那么，如何實現二者的融合？最根本的、最有效的方法就是擴大決策主體范圍，善于聽取各級意見和建議，在社會整體框架內決策。如何做到在社會整體框架內決策？對此，系統(tǒng)論者做了很好的解答。戴維·伊斯頓認為，社會公共成員向政治系統(tǒng)輸入“要求”，并不斷施加“壓力”，政治系統(tǒng)會根據公共要求進行決策，輸出結果并進行反饋，這一過程實際上是系統(tǒng)決策過程。[2]同樣，對于流動商販治理，筆者試圖以公共服務和生態(tài)倫理為基點，在生態(tài)倫理系統(tǒng)內構建流動商販治理的公共服務模式。

一、生態(tài)倫理系統(tǒng)的輸入系統(tǒng)：流動商販與城管

流動商販，是指無固定經營場所、無營業(yè)執(zhí)照、無注冊資金且以向市場流動為主要特征的小商小販群體。城市社會學家帕克認為，城市發(fā)展最重要的是要符合人性化生存與發(fā)展。[3]對于流動商販這一游離在社會保障體系之外的群體，筆者將其界定在社會弱勢群體的范圍內。從道德倫理的角度來看，政府和社會應該給予弱勢群體必要的幫助，否則，政府和社會就是不道德的。從公共服務的角度來看，公共領域主體是所有公民而不是政府，政府所起的作用是“服務而不是掌舵”?！胺招驼乃凶鳛槎急仨毥⒃跒槊衽d利和為促進社會發(fā)展和穩(wěn)定上”[4]P408，而在現代城市中，流動商販恰恰是最需要政府興利的群體之一。因此，這就要求我們必須改變舊的城市管理體制中對流動商販打壓、限制的政策，通過法律途徑將其合法化，維護他們的生存權。相應地，流動商販與城管承擔的角色應納入到新的生態(tài)倫理系統(tǒng)中進行協(xié)調。

具體地，按照筆者的設計，城管與流動商販處在生態(tài)系統(tǒng)的輸入子系統(tǒng)之中，是公共服務的直接實施者與受益者。在這里，城管不再充當管理者的角色，而是以協(xié)調者、監(jiān)督者的身份對長期拒不服從行業(yè)協(xié)議的流動攤販進行勸說、教育或強制服從，并向流動商販提供合法化途徑咨詢服務、手續(xù)服務以及對注冊的流動商販進行備案，并發(fā)放一定的憑證。針對商販之間的矛盾，城管有義務進行化解，也有權利進行仲裁。仲裁的結果最嚴重的可以向政府請求注銷流動商販的合法資格，但所有仲裁都應該以充分理由代替任意妄為，對徇私枉法、暴力執(zhí)法、僭位越法的流動商販，行業(yè)協(xié)會依法予以懲處。流動商販是公共服務的服務客體，是行業(yè)協(xié)會的契約人，是制度、權力資源的代理人，也是公共服務的堅定支持者，在整個公共服務當中，所有條款、所有工作、所有服務都是針對流動商販所進行的。流動商販負有以下義務：主動向社區(qū)提出申請備案，注冊成功后才能在社區(qū)規(guī)定的范圍內自由經營；流動商販有義務在社區(qū)組織下建立、加入行業(yè)協(xié)會，通過自由選舉產生行業(yè)協(xié)會負責人，由協(xié)會負責人和社區(qū)專職人員共同起草協(xié)會規(guī)則；流動商販必須嚴格律己，相互之間有義務監(jiān)督之責，對違反規(guī)定的商販向行業(yè)協(xié)會或社區(qū)舉報，舉報者有獎，隱瞞者受罰；流動商販不能和顧客、過路行人發(fā)生沖突，盡量樹立自己在顧客和廣大市民眼中良好的形象。

城管與流動商販角色與身份的轉變不僅是政府新公共服務理念的要求，也是現代城市和諧發(fā)展應有的題中之義。社會和諧才會發(fā)展，社會穩(wěn)定才能繁榮，社會文明才能進步。在輸入系統(tǒng)中，城管與流動商販各自按照所契約的內容行使權力和履行義務，所有的不和諧因素都將被吸納到系統(tǒng)中進行處理，這樣可以避免雙方直接沖突。因之所謂輸入系統(tǒng)，實際上轉化為城管職責輸入與流動商販義務輸入，即所有有關城管與流動商販的信息匯聚成信息流流向決策系統(tǒng)的過程。

二、生態(tài)倫理系統(tǒng)的決策（輸出）系統(tǒng)：行業(yè)協(xié)會與社區(qū)

生態(tài)倫理系統(tǒng)的決策，是按照道德與集體行動邏輯運轉的。其核心思想是要構建一種協(xié)調各方利益、促進社會和諧發(fā)展的決策體系，但應該趨向于關注社會公眾與流動商販的最大利益。決策系統(tǒng)既關注輸入信息，又關注決策結果，還接受反饋系統(tǒng)的質疑與責問，在整個生態(tài)倫理系統(tǒng)中居主導地位。

新制度經濟學理論認為，企業(yè)節(jié)約成本應實現資源所有者與使用者相分離，而這種關系必須通過簽訂契約實現。[5]要實現社會利益最大化即和諧程度最高的發(fā)展，換句話說，就是要降低社會成本最小化，亦即交易費用最小化。流動商販的經營權是一種制度資源，它的所有權實際掌握在政府手中，為了降低交易成本，政府必須進行權力尋租。從整個社會角度的理論邏輯來看，交易費用最小時即為資源的管理者和使用者合二為一的時候，因為這時候不存在交易過程，交易費用幾乎為零。而作為個體的流動商販根本不可能掌握這種權力，因此只能通過流動商販行業(yè)協(xié)會充當其代理人。筆者設定，一方面，行業(yè)協(xié)會由流動攤販自由選舉一定數量圈類人員組成，根據輸入系統(tǒng)提供的信息，負責制定行業(yè)協(xié)會的規(guī)則，如不得占用車道、人行道，在商業(yè)活動中不得與他人發(fā)生沖突以及出現服務質量方面問題等，監(jiān)督這些規(guī)則的實施情況，對流動商販經營情況隨機檢查。另外，協(xié)會負責組織成員進行一定的集中培訓，以提高服務素質。同時，協(xié)會進行年終評審，以發(fā)放問卷的形式進行服務質量調查，對達優(yōu)者進行一定的精神或物質獎勵，不合格者則進行一定的懲罰。行業(yè)協(xié)會還充當流動攤販和政府、城管的橋梁，起監(jiān)督、服務作用等。另一方面，社區(qū)必須充當流動商販行業(yè)協(xié)會的組織者，與行業(yè)協(xié)會負責人共同制定該區(qū)域的經營協(xié)議與規(guī)則，充當流動商販與城管部門交流的樞紐，對流動商販進行區(qū)域性備案，整理后交由城管部門備案，然后直接向政府申請發(fā)放經營牌照。社區(qū)應向在該區(qū)備案的流動商販提供一定的場域進行經營，并為每塊場域配備清潔工人，保證社會環(huán)境清潔，清潔工人的勞務費用由政府撥款（亦可由流動商販共同負擔，視情況而定）給社區(qū)后轉發(fā)，社區(qū)還必須有專職人員對流動商販行業(yè)協(xié)會進行指導、配合、監(jiān)督、管理，專職人員的工資由地方政府財政負擔。社區(qū)居委會沒有執(zhí)法權，不得向流動商販勒索財物或收受賄賂，更不能沒收商販財物。社區(qū)通過行業(yè)協(xié)會協(xié)議對流動商販進行規(guī)劃管理，在必要時可以配合城市管理部門執(zhí)行仲裁的職能。

決策系統(tǒng)實際上是在傳統(tǒng)管理體制中以兩種民間力量替代官方力量，社區(qū)的加入增強了這一體系的合法性，因為社區(qū)是流動商販的直接服務和影響的對象，所以它對流動商販的看法最直接、最真實、也最有說服力；而行業(yè)協(xié)會作為流動商販的利益代言人，不僅分擔了城管的管理職權，也承擔了與社區(qū)溝通以及自我監(jiān)督的任務。簡而言之，決策系統(tǒng)實際上就是將政府管理權力分割為外向的社區(qū)權力與內向的行業(yè)協(xié)會權力，以此來化解社會矛盾、促進社會和諧、維護社會穩(wěn)定的過程。

三、生態(tài)倫理系統(tǒng)的反饋系統(tǒng)：政府與市民

在決策系統(tǒng)中，雖然明確了權力的劃分，但這種決策是否正確？是否有效？是否合理合法？一切都需要實踐進行檢驗。那誰的意見才是最公正、合理的呢？政府與市民是最重要的評價者，也是系統(tǒng)信息最主要的反饋者。在整個生態(tài)倫理系統(tǒng)中，政府不是決策者，也不是控制者，僅僅是系統(tǒng)的響應者和支持者。政府一方面根據決策系統(tǒng)輸出的決策，組織對其決策的合法性與科學性進行評估，并對具體實施情況進行隨機抽樣檢測，對有誤的信息與決策重新反饋給決策者，要求其進行改正；另一方面對決策系統(tǒng)進行的內部評估進行評價，評判其有效性，對需要重新決策或可以改進的決策重新反饋至行業(yè)協(xié)會與社區(qū)，在行業(yè)協(xié)會自治基礎上由行業(yè)協(xié)會與社區(qū)共同決策。市民則是公共服務的直接評判者，是流動商販是否合法經營的重要監(jiān)督者，也是城市管理如何進行的建議者。市民是與流動商販持續(xù)交往的行為個體，對流動商販提供的服務是否安全衛(wèi)生、是否方便可靠了如指掌，因此，由市民充當這一角色最為適當。當然，評價的具體操作并不應該由政府和市民來完成，政府只是反饋的督促者和監(jiān)督者，市民只是反饋受訪的對象。行業(yè)協(xié)會和社區(qū)應承擔這一義務，動員廣大市民參與到對流動商販的年終評價中來，處理好市民的反饋并及時通報給政府。除了年終評價外，市民可以自由參與流動商販平時經營活動的信息反饋，即對流動商販經營是否滿意或對社區(qū)管理是否滿意以及對流動商販對社區(qū)居住環(huán)境的不良影響向行業(yè)協(xié)會、社區(qū)、城管、政府直接反映。市民還可以根據實際情況提建議，以促進社區(qū)的和諧發(fā)展。

反饋系統(tǒng)實際上也充當了輸入系統(tǒng)的角色，因為反饋的結果必須通過政府輸入到輸入系統(tǒng)中去，讓城管和流動商販根據政府的建議作出整改和規(guī)劃，然后重新作為資源輸入到決策系統(tǒng)。必須考慮的是，反饋系統(tǒng)的特殊性在于，它不是建立在流動商販與政府、城管、社區(qū)的集體行動的契約之上的，它不是系統(tǒng)內生而是外在延續(xù)，因此，它不受生態(tài)倫理的規(guī)制，反饋者即市民可能不太愿意充當這一角色，這就要求行業(yè)協(xié)會與社區(qū)采用一定策略。

[1]孫玉娟，王曉為.生態(tài)倫理制度運行機制的構建及其作用[J].農業(yè)現代化，2010，（1）.

[2][美]戴維·伊斯頓.政治生活的系統(tǒng)分析[M].王浦劬，譯.北京：華夏出版社，1998.

[3][美]帕克，等.城市社會學[M].宋俊嶺，等譯.北京華夏出版社，1987.

[4]吳玉宗.服務型政府:概念、內涵與特點[J].西南民族大學學報，2004，（2）.

[5]程恩富，胡樂明.新制度經濟學——現代外國經濟學大系叢書[M].北京：經濟日報出版社，2005.