試論中國旅館業(yè)管理立法的構(gòu)建

趙 菲

（武漢商業(yè)服務(wù)學(xué)院 學(xué)工處，湖北 武漢430056）

旅館業(yè)既是我國與國際接軌較早又是我國旅游業(yè)中發(fā)展最快的行業(yè)，但由于種種原因，我國旅館業(yè)所實(shí)施的涉外管理制度使之產(chǎn)生了兩套基本隔離的旅館行業(yè)管理體制。目前我國關(guān)于旅館業(yè)管理的專門立法匱乏，現(xiàn)有的法律資源滯后于旅館業(yè)的發(fā)展需要。政出多門，監(jiān)管缺失，業(yè)態(tài)邊界含混等諸多問題越來越突出。在旅館業(yè)尚不能達(dá)到行業(yè)自律的背景下，為維護(hù)旅客和旅館經(jīng)營者雙方主體合法權(quán)益，加快我國旅館業(yè)管理立法步伐，保障我國旅館業(yè)依法管理顯得尤為重要。

一、立法的必要性和可行性

（一）立法的必要性

1.旅館業(yè)迅猛發(fā)展

改革開放以來，我國旅館業(yè)在產(chǎn)業(yè)規(guī)模、服務(wù)設(shè)施以及在經(jīng)營管理觀念等諸多方面都得到快速發(fā)展。商務(wù)部2011年11月15日頒發(fā)《“十二五”期間促進(jìn)住宿業(yè)規(guī)范發(fā)展》中指出截至2010年底，全國住宿業(yè)企業(yè)16萬家，從業(yè)人員211萬人，營業(yè)收入2814億元。①旅館網(wǎng)點(diǎn)布局遍及城鄉(xiāng)，完成了管理體制新舊模式的轉(zhuǎn)變，國有、私營、股份和外資四分天下，是國內(nèi)市場競爭比較充分的行業(yè)。②隨著旅游消費(fèi)需求的持續(xù)擴(kuò)容，各行各業(yè)的各類資本市場主體都紛紛參與到旅館投資與運(yùn)營，產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)進(jìn)入了星級(jí)酒店、經(jīng)濟(jì)型酒店、社會(huì)旅館、家庭旅館等多元并存的新興時(shí)代，在一定程度上滿足了國內(nèi)外消費(fèi)者多種多樣、不同檔次的需求。

2.旅館行業(yè)管理相對(duì)薄弱

一是行業(yè)發(fā)展缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃。十一屆三中全會(huì)后，中國向世界敞開大門，外賓住宿難問題影響到我國對(duì)外開放形象,鄧小平同志1978年10月9日指出“利用外資建旅館”,其具體工作放在了當(dāng)時(shí)的中國旅行游覽事業(yè)管理總局。③自此形成涉外酒店行業(yè)管理歸旅游行政管理部門、非涉外酒店行業(yè)管理歸商業(yè)行政管理部門的涉外管理制度，即現(xiàn)在的星級(jí)酒店歸屬旅游部門管理、非星級(jí)酒店歸屬商務(wù)部門管理慣例，由此產(chǎn)生兩套基本隔離的旅館行業(yè)管理體制，使得統(tǒng)一的、有交叉的、有市場內(nèi)在聯(lián)系的旅館業(yè)被體制因素分割。

二是旅館業(yè)管理法律規(guī)范匱乏。除公安部頒布的《旅館業(yè)治安管理辦法》和國家旅游局頒布的《中華人民共和國評(píng)定旅游涉外飯店星級(jí)的規(guī)定》等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)之外，全國性的法律規(guī)范匱乏。地方上除上海市制定了《上海市旅館業(yè)管理辦法》外，地方性的旅館業(yè)專門法規(guī)片面缺失。當(dāng)前處理旅館的法律糾紛，大多依照民事方面的法律處理，雖在一定程度上可使部分問題得到解決，但仍存在著很多規(guī)范盲點(diǎn)。

三是旅館業(yè)行業(yè)自律能力較弱。在政府主導(dǎo)旅游業(yè)發(fā)展的情況下，行業(yè)協(xié)會(huì)缺乏生存空間，長期以來主要強(qiáng)調(diào)協(xié)助政府管理行業(yè)的功能和擴(kuò)大對(duì)行業(yè)的服務(wù)，而保護(hù)消費(fèi)者和旅館業(yè)雙重利益，加強(qiáng)業(yè)內(nèi)會(huì)員協(xié)作，提升業(yè)內(nèi)專業(yè)性的作用發(fā)揮得并不明顯。且消費(fèi)者保護(hù)運(yùn)動(dòng)在我國起步晚，企業(yè)和行業(yè)協(xié)會(huì)尚未進(jìn)入自覺參與保護(hù)消費(fèi)者的社會(huì)保護(hù)階段，行業(yè)自律、保護(hù)消費(fèi)者利益的意識(shí)與發(fā)達(dá)國家還有很大差距。

3.旅館業(yè)管理亟待立法

借鑒發(fā)達(dá)國家旅館業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)，對(duì)旅館業(yè)的管理往往是在一定法律規(guī)范的基礎(chǔ)上（如法國、美國、日本、新加坡等國都頒布了旅館專門法，我國香港地區(qū)則頒布了《旅館業(yè)條例》，臺(tái)灣地區(qū)頒發(fā)了《觀光旅館業(yè)管理規(guī)則》），借助行業(yè)規(guī)范手段，旅館按照各種法律、法規(guī)，自行經(jīng)營，自生自滅。同時(shí)這些國家都十分重視行業(yè)的自律管理，行業(yè)組織的作用都發(fā)揮得非常充分。在目前我國旅館業(yè)尚不能達(dá)到行業(yè)自律的背景下，有必要通過立法理順行政執(zhí)法、實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌規(guī)劃、規(guī)范企業(yè)經(jīng)營、維護(hù)主體合法權(quán)益，以促進(jìn)行業(yè)發(fā)揮自律管理功能。

（二）立法的可行性

我國對(duì)旅館業(yè)管理進(jìn)行立法，不僅必要，同時(shí)也是可行的，理由有三：

1.立法需求較為具體明確。我國旅館業(yè)經(jīng)過這三十余年的快速發(fā)展，諸多旅館糾紛及法律問題的不斷涌現(xiàn)，立法中需要解決的問題已經(jīng)暴露得比較充分，如行業(yè)發(fā)展統(tǒng)籌規(guī)劃問題、旅客在旅館中的權(quán)益保護(hù)問題、國際慣例與傳統(tǒng)消費(fèi)思考模式矛盾問題、機(jī)動(dòng)車停車損失及貴重物品保管遺失法律責(zé)任問題、新興業(yè)態(tài)界定及設(shè)置管理問題等，對(duì)這些問題的研究和處理，已經(jīng)積累了很多的案例和經(jīng)驗(yàn)，提出了較為具體、明確的立法需求。

2.地方立法取得實(shí)質(zhì)性突破

上海作為國際化大都市，2003年8月，上海市突破旅館管理上的體制瓶頸，將所有星級(jí)飯店和社會(huì)旅館一并納入市旅游委管理，為旅館業(yè)立法創(chuàng)造了條件。為迎接世博會(huì)的召開，規(guī)范旅館業(yè)的管理，2009年上海市政府出臺(tái)《上海市旅館業(yè)管理辦法》，成為第一個(gè)對(duì)旅館行業(yè)專項(xiàng)立法的城市，彌補(bǔ)了旅館業(yè)管理現(xiàn)有法律資源的空白，為其他城市旅館業(yè)的管理和立法起到了積極的示范作用，同時(shí)為全國性的旅館業(yè)管理立法提供了樣本，并對(duì)旅館業(yè)管理的國家立法起到重要的推進(jìn)作用。

3.部門立法正在起草制訂

為提升住宿業(yè)服務(wù)質(zhì)量，推動(dòng)住宿業(yè)規(guī)范發(fā)展，商務(wù)部2010年3月22日出臺(tái)《關(guān)于加快住宿業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，在此基礎(chǔ)上，按照商務(wù)部要求，中國飯店協(xié)會(huì)開展調(diào)研、收集相關(guān)資料等工作并成立《住宿業(yè)管理辦法》起草小組，先后對(duì)辦法規(guī)范的主要內(nèi)容、結(jié)構(gòu)和體例進(jìn)行研究和商榷。2010年7月第一稿完成并上報(bào)商務(wù)部，去年起草小組盡量聽取多種不同角度的意見和建議，目前還在反復(fù)完善修改過程中。

二、關(guān)于立法基本構(gòu)建的思考

（一）立法總體思路

立法應(yīng)將星級(jí)酒店和非星級(jí)的經(jīng)濟(jì)型酒店、社會(huì)旅館、家庭旅館等，只要是利用專門住宿設(shè)施，主要提供住宿服務(wù)的經(jīng)營場所都全部納入統(tǒng)一的旅館業(yè)管理范疇。立法總體定位應(yīng)是通過立法明確旅館與旅客，旅館與行政管理部門之間，行業(yè)協(xié)會(huì)與政府、行業(yè)協(xié)會(huì)與旅館之間的關(guān)系。即立法應(yīng)明確旅館業(yè)管理主體、界定管理職責(zé)、統(tǒng)籌行業(yè)發(fā)展；對(duì)不同層次、等級(jí)旅館的基本條件、配套保障條件提出要求，通過設(shè)立和劃分經(jīng)營的相應(yīng)約束條件明確旅館責(zé)任，約束進(jìn)入和退出行為；在遵循國際慣例、國際同業(yè)規(guī)范的基礎(chǔ)上，對(duì)一些復(fù)雜問題不能機(jī)械地恪守，在合法合理公平的前提下學(xué)會(huì)變通性地加以解決，達(dá)到建立健全我國旅館業(yè)基本經(jīng)營規(guī)范，保護(hù)消費(fèi)者和旅館合法權(quán)益、維護(hù)行業(yè)經(jīng)營秩序的目的；在立法中應(yīng)突出行業(yè)協(xié)會(huì)作用的發(fā)揮，更多地運(yùn)用行政規(guī)劃、行政統(tǒng)計(jì)、行政指導(dǎo)等柔性行政手段，強(qiáng)調(diào)行業(yè)協(xié)會(huì)的指導(dǎo)、服務(wù)、協(xié)調(diào)功能的實(shí)現(xiàn)，促進(jìn)行業(yè)自律。

（二）立法位階

經(jīng)過改革開放30年來的快速發(fā)展，旅游業(yè)已經(jīng)成為我國國民經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，在當(dāng)前國際國內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢下，大力發(fā)展旅游業(yè)，對(duì)于擴(kuò)大內(nèi)需、調(diào)整結(jié)構(gòu)、改善民生具有重要意義。為促進(jìn)旅游業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，進(jìn)一步規(guī)范旅游市場，解決當(dāng)前旅游業(yè)存在的問題，必須建立健全與之配套的法律法規(guī)體系。盡管國務(wù)院、旅游局及其他行政管理機(jī)構(gòu)、飯店行業(yè)協(xié)會(huì)等先后頒布了大量有關(guān)旅游業(yè)管理的法規(guī)規(guī)章與行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，但具有較強(qiáng)權(quán)威性的法律法規(guī)相對(duì)較少。目前，全國人大常委會(huì)已授權(quán)十一屆全國人大財(cái)經(jīng)委負(fù)責(zé)起草一部綜合性的旅游法，旅游法有望成為我國第一部由國家最高立法機(jī)關(guān)全國人民代表大會(huì)或其常務(wù)委員會(huì)制定的綜合性法律?！白　弊鳛槁糜谓?jīng)濟(jì)運(yùn)行六大要素之一，旅館業(yè)與旅行社、交通業(yè)并稱旅游業(yè)三大支柱，對(duì)旅館業(yè)管理進(jìn)行立法，使之法律位階、法律效力與《旅行社條例》相同，即由國務(wù)院頒布實(shí)施，同屬行政法規(guī)，有利于形成對(duì)上位法的有力支撐，共同構(gòu)成完整的旅游法律法規(guī)體系。同時(shí)，為了旅館管理立法能夠有效地實(shí)施，加強(qiáng)其可操作性，可由行政主管部門制定配套性的實(shí)施細(xì)則或?qū)嵤l例。

（三）立法基本原則

在立法中應(yīng)堅(jiān)持以下幾個(gè)原則：

一是宏觀管理原則。隨著對(duì)外開放的不斷深入，特別是入世以后，按照“國民待遇”和“非歧視”原則,外國旅游者入住旅館時(shí),已不再有涉外與非涉外的區(qū)別,我國旅館業(yè)必須實(shí)現(xiàn)行業(yè)的統(tǒng)一宏觀調(diào)控。立法中應(yīng)根據(jù)中國旅游業(yè)、旅館業(yè)現(xiàn)狀，參考成熟國際經(jīng)驗(yàn)，統(tǒng)一行政執(zhí)法主體，理順其與相關(guān)職能部門的關(guān)系，使其實(shí)現(xiàn)對(duì)整個(gè)旅館業(yè)（星級(jí)和非星級(jí)）的管理。同時(shí)在管理過程應(yīng)體現(xiàn)其宏觀性，具體表現(xiàn)為對(duì)行政管理主體的職權(quán)應(yīng)限定在統(tǒng)籌性、協(xié)調(diào)性和監(jiān)督職能的發(fā)揮上，要注重通過立法來促進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)等自律組織的建設(shè)發(fā)展，幫助其最終實(shí)現(xiàn)行業(yè)自律功能。

二是權(quán)利保護(hù)原則。保護(hù)旅游者的合法權(quán)益是旅游權(quán)利理念的核心內(nèi)容，旅客作為旅館業(yè)法律關(guān)系的核心主體之一，立法應(yīng)充分體現(xiàn)對(duì)旅客各項(xiàng)合法權(quán)益的尊重和保護(hù)，平等公正地對(duì)待不同種族、膚色、性別、身殘或國籍的旅客。在加強(qiáng)對(duì)旅客合法權(quán)益的保護(hù)的同時(shí)并不意味著對(duì)旅館合法權(quán)益的忽視，法律上旅客和旅館雙方是平等的法律關(guān)系主體，雙方權(quán)利義務(wù)是對(duì)等的，立法在注重保護(hù)旅客合法權(quán)益的同時(shí)，也應(yīng)注重體現(xiàn)對(duì)旅館合法權(quán)益的保護(hù)，以維護(hù)法律的公平公正性。

三是分類管理的原則。目前我國旅館業(yè)完成了管理體制新舊模式的轉(zhuǎn)變，國有、私營、股份和外資四分天下，星級(jí)酒店、經(jīng)濟(jì)型酒店、溫泉?jiǎng)e墅、精品酒店、青年旅館、汽車旅館、產(chǎn)權(quán)式酒店、家庭旅館、農(nóng)家樂等產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)眾多，服務(wù)質(zhì)量認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)不一。隨著旅游業(yè)的持續(xù)發(fā)展，市場需求的不斷變換，各種新興產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)還會(huì)不斷涌現(xiàn)。鑒于以上產(chǎn)業(yè)發(fā)展態(tài)勢，結(jié)合我國旅館業(yè)管理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，可對(duì)我國旅館業(yè)采取星級(jí)和非星級(jí)分類管理原則。

四是遵循國際慣例原則。中國入世已經(jīng)十年，在全球經(jīng)濟(jì)一體化的大背景下，遵循國際慣例與國際同業(yè)規(guī)范顯得格外重要。國際慣例一般是不成文的、任意性規(guī)范，但是，一旦當(dāng)事人明確表示適用某慣例時(shí)，該慣例對(duì)當(dāng)事人就產(chǎn)生約束力，當(dāng)事人必須遵守，當(dāng)然也可以對(duì)其進(jìn)行修改或補(bǔ)充，如1978年國際私法協(xié)會(huì)起草了《關(guān)于旅館合同的國際協(xié)定草案》，雖未生效，但可作為各國的立法范本和仲裁基礎(chǔ)。另外國際飯店協(xié)會(huì)執(zhí)行委員會(huì)1981年批準(zhǔn)了《國際飯店法》，此法現(xiàn)仍生效，并獲得了國際飯店業(yè)的普遍承認(rèn)。要加快我國旅館業(yè)國際化進(jìn)程，提高我國旅館業(yè)管理質(zhì)量，在立法過程中應(yīng)遵循國際慣例和國際行業(yè)規(guī)范；當(dāng)然，對(duì)一些復(fù)雜問題，在合法合理公平的前提下可適當(dāng)?shù)匦薷暮脱a(bǔ)充，以避免機(jī)械的恪守。

（四）立法主要內(nèi)容

參考國外同類法律，根據(jù)中國旅館業(yè)的實(shí)際情況，立法主要內(nèi)容應(yīng)包括：

1.旅館業(yè)定義及分類

在《科利爾百科全書》中，旅館是指為公眾提供住宿、膳食和服務(wù)的建筑與機(jī)構(gòu)；在《大不列顛百科全書》中，旅館是指在商業(yè)性的基礎(chǔ)上向公眾提供住宿也往往提供膳食的建筑物；在《美利堅(jiān)百科全書》中，旅館是指裝備完好的公共住宿設(shè)施，它一般都提供膳食、酒類以及其他服務(wù)；在《牛津插圖英語辭典》中，旅館是指提供住宿、膳食等而收費(fèi)的住所。在《辭?！分袑?duì)旅館的解釋是指供旅游者或其他臨時(shí)客人住宿的營業(yè)性的房子。古代泛指供旅人住宿的房屋。近、現(xiàn)代專指營業(yè)性的供旅客住宿的地方。

由此可見，旅館是指利用專門住宿設(shè)施，主要提供住宿服務(wù)的經(jīng)營場所。這樣的定義，包含的范圍極廣，不僅將現(xiàn)有星級(jí)旅游飯店囊括其中，更是將經(jīng)濟(jì)型酒店，旅社、賓館、度假村、招待所等各類名稱的社會(huì)旅館以及近年新興的家庭旅館等各類新興業(yè)態(tài)均包括在內(nèi)。旅館業(yè)管理立法不僅應(yīng)將其全部納入其適用范圍，更要根據(jù)其服務(wù)層次和認(rèn)證條件不同實(shí)行分類管理。鑒于星級(jí)飯店管理在我國已積累一定經(jīng)驗(yàn)，且2011年1月1日開始實(shí)施的國家標(biāo)準(zhǔn)《飯店星級(jí)的劃分與評(píng)定》（GB/T14308-2010）對(duì)原來所有星級(jí)酒店均為綜合性服務(wù)進(jìn)行了調(diào)整，將一二三星級(jí)酒店劃分有限服務(wù)，四星和五星屬于完全服務(wù)；并還增加例外條款，引導(dǎo)特色經(jīng)營。④因此在現(xiàn)有星級(jí)飯店管理的基礎(chǔ)上，可設(shè)定自愿加入原則，鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)型連鎖酒店、特色鮮明的精品飯店向星級(jí)飯店靠攏；對(duì)于數(shù)量龐大非星級(jí)社會(huì)旅館、家庭旅館等，設(shè)定最低標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)市場準(zhǔn)入條件、經(jīng)營范圍、接待設(shè)施、服務(wù)項(xiàng)目等，以法律的形式作出規(guī)定，沒有必要做繁復(fù)的星級(jí)評(píng)定，以保證旅客基本的利益和需求。因此，建議立法將旅館業(yè)分為星級(jí)和非星級(jí)兩類即可，避免新興業(yè)態(tài)出現(xiàn)又缺乏認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)的尷尬。

2.基本行業(yè)規(guī)范

目前我國行業(yè)協(xié)會(huì)尚不能充分發(fā)揮自律功能，一些基本的行業(yè)規(guī)范需要通過立法加以明確。這些基本行業(yè)規(guī)范應(yīng)主要包括住宿登記、住宿預(yù)訂、委托預(yù)訂、住宿押金、產(chǎn)品價(jià)格和服務(wù)信息明示、住宿時(shí)間結(jié)算等內(nèi)容。立法過程中，在遵循借鑒國際慣例、國際同業(yè)規(guī)范的同時(shí)，對(duì)一些情況復(fù)雜、經(jīng)常引起雙方爭議的環(huán)節(jié)，要精心設(shè)計(jì)、反復(fù)推敲，盡量做到平衡雙方利益。例如住宿時(shí)間統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)問題，《中國旅游飯店行業(yè)規(guī)范》2009年8月修訂版中，已經(jīng)刪去了“12點(diǎn)退房，超過12點(diǎn)加收半天房費(fèi)，超過18點(diǎn)加收1天房費(fèi)”的規(guī)定，取而代之的是：“飯店應(yīng)在前廳顯著位置明示客房價(jià)格和住宿時(shí)間結(jié)算方法，或者確認(rèn)已將上述信息用適當(dāng)方式告知客人?！雹荨渡虾Ｊ新灭^業(yè)管理辦法》第十七條規(guī)定：“旅館與旅客約定住宿時(shí)間結(jié)算方法的，住宿時(shí)間按照約定的方法結(jié)算”?！奥灭^與旅客沒有約定住宿時(shí)間結(jié)算方法的，住宿時(shí)間按照旅館在入住登記處等醒目位置明示的方法結(jié)算?！鄙虅?wù)部《住宿業(yè)管理辦法》（征求意見稿）中住宿時(shí)間統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)與《上海市旅館業(yè)管理辦法》相同⑥。兩者其實(shí)都是考慮到《合同法》所規(guī)定的約定優(yōu)先原則，旅客與旅館如有約定時(shí)間統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的，按照約定方法來計(jì)算為宜。

3.旅客權(quán)益保護(hù)

旅客權(quán)益保護(hù)，包括旅館對(duì)客人的人身財(cái)物安全的保護(hù)。立法應(yīng)明確規(guī)定旅館對(duì)旅客人身和財(cái)物安全應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，雙方在這方面的主要權(quán)利義務(wù)，并通過旅館投保公眾責(zé)任保險(xiǎn)，對(duì)因旅館責(zé)任造成的旅客人身、財(cái)產(chǎn)損害得到相應(yīng)賠償。對(duì)旅客隱私權(quán)、平等權(quán)的保護(hù)，立法應(yīng)通過旅客個(gè)人信息保護(hù)、不允許未經(jīng)登記和許可第三人進(jìn)入客人房間、無障礙設(shè)施建設(shè)等具體條件條款予以落實(shí)。而機(jī)動(dòng)車作為旅客財(cái)產(chǎn)的一部分，雖然國際國內(nèi)尚無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，法律上還存在著盲點(diǎn)，但旅館對(duì)機(jī)動(dòng)車的保管應(yīng)成為住宿服務(wù)合同的附隨義務(wù)，無論旅館是否向旅客出具口頭或書面的安全承諾，合同的附隨義務(wù)都隨之產(chǎn)生并客觀存在。立法中應(yīng)根據(jù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，合理界定旅客機(jī)動(dòng)車停放性質(zhì)，保護(hù)旅客財(cái)產(chǎn)安全。

4.經(jīng)營者權(quán)益保護(hù)

立法在尊重和保護(hù)旅客各項(xiàng)合法權(quán)益的同時(shí)，應(yīng)維護(hù)旅館的相關(guān)權(quán)益，保護(hù)旅館正常經(jīng)營秩序。如旅館經(jīng)營者在尊重和保障旅客人身財(cái)產(chǎn)安全，提供應(yīng)有服務(wù)的同時(shí)，也享有收取相關(guān)費(fèi)用，對(duì)于患有傳染病、攜帶危險(xiǎn)物品、從事違法活動(dòng)、無支付能力等旅客不予接待，對(duì)旅客在飯店內(nèi)的不良行為進(jìn)行制止、對(duì)違法行為進(jìn)行舉報(bào)及進(jìn)行相關(guān)處理的權(quán)利。

5.行政管理

世界各國飯店業(yè)管理模式一般可以簡單概括為三種形式，即以泰國為代表的政府主導(dǎo)管理型，以美國、瑞士為代表的飯店協(xié)會(huì)管理型，以日本、英國、韓國為代表的政府與飯店協(xié)會(huì)共同管理型。鑒于韓國發(fā)展旅游業(yè)和旅館業(yè)與我國有著基本相似的發(fā)展軌跡，政府與飯店協(xié)會(huì)共同管理模式與我國現(xiàn)有國情也較為合適，我國旅館業(yè)管理立法應(yīng)在充分借鑒國內(nèi)外旅館業(yè)先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，加強(qiáng)政府與飯店協(xié)會(huì)共同管理模式的研究。立法應(yīng)針對(duì)行業(yè)管理的職能是由政府行政管理部門和飯店協(xié)會(huì)協(xié)同進(jìn)行的特點(diǎn)，對(duì)政府行政管理部門的職權(quán)加以限定，對(duì)行業(yè)組織的職能加以明確。

（1）政府行政管理相關(guān)規(guī)定。立法應(yīng)明確規(guī)定兩方面的內(nèi)容：

一是明確行政執(zhí)法主體。鑒于國際慣例（如同樣實(shí)行政府主導(dǎo)型發(fā)展戰(zhàn)略的日本、英國，特別是在發(fā)展旅游業(yè)和旅館業(yè)有和中國基本相似發(fā)展軌跡的韓國的旅館業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)），總結(jié)北京、上海、成都等城市已將旅館業(yè)的管理統(tǒng)統(tǒng)劃歸旅游部門的現(xiàn)實(shí)做法，從國家旅游局的行業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)、部門職能定位、行業(yè)影響力上綜合考慮，將國家旅游局作為我國整個(gè)旅館行業(yè)管理行政執(zhí)法主體較為合適。

二是限定政府職權(quán)。立法應(yīng)強(qiáng)調(diào)政府行政管理部門宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管的功能，從旅館業(yè)的發(fā)展規(guī)劃編制、信息統(tǒng)計(jì)與發(fā)布、旅館基本設(shè)立條件、備案登記、聯(lián)合年檢、行政執(zhí)法規(guī)范等方面進(jìn)行明確規(guī)定。鑒于旅館業(yè)屬于特殊行業(yè)，關(guān)系到旅客的人身和財(cái)物安全，關(guān)系到公共利益和公共秩序，按照分類管理原則，星級(jí)酒店參照現(xiàn)有《飯店星級(jí)的劃分與評(píng)定》標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，對(duì)于非星級(jí)旅館，立法應(yīng)明確規(guī)定經(jīng)營者的從業(yè)資格、資金和服務(wù)質(zhì)量、旅館的建筑物、設(shè)備設(shè)施、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生等方面條件設(shè)立最低準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。

（2）行業(yè)組織相關(guān)規(guī)定。鑒于國家從立法上對(duì)協(xié)會(huì)職能并無界定，客觀上限制了協(xié)會(huì)組織在行業(yè)自律管理中的作用。在政府主導(dǎo)管理模式下，旅館業(yè)行業(yè)協(xié)會(huì)缺乏生存的空間，各行業(yè)協(xié)會(huì)作用發(fā)揮得并不明顯，長期以來主要強(qiáng)調(diào)協(xié)助政府管理行業(yè)的功能和擴(kuò)大對(duì)行業(yè)的服務(wù)，而反映企業(yè)訴求、組織制定“行規(guī)行約”并監(jiān)督實(shí)施、協(xié)調(diào)維護(hù)企業(yè)利益、督促企業(yè)履行社會(huì)責(zé)任方面明顯不足。因此旅館業(yè)管理立法應(yīng)合理界定旅館行業(yè)組織的功能、設(shè)立程序、運(yùn)行規(guī)則等方面內(nèi)容，使其成為旅館之間的橫向聯(lián)結(jié)點(diǎn)，又是政府與企業(yè)之間的中介，實(shí)現(xiàn)政府對(duì)旅館業(yè)的間接管理。

6.投訴救濟(jì)制度

保障旅客和旅館的合法權(quán)益的救濟(jì)途徑，主要有協(xié)商與調(diào)節(jié)、行政解決、司法解決和仲裁解決幾種方式。實(shí)踐中，旅館與旅客的糾紛處理多事通過行政解決方式，即當(dāng)事人將有關(guān)爭議提交旅館行政主管部門，由其對(duì)旅館與旅客之間的糾紛做出裁決決定。立法對(duì)行政投訴管理機(jī)關(guān)、投訴受理、投訴處理等應(yīng)予以明確規(guī)定，以維護(hù)旅館業(yè)正常經(jīng)營和旅客的合法權(quán)益。

注 釋：

①商務(wù)部《“十二五”期間促進(jìn)住宿業(yè)規(guī)范發(fā)展》商服貿(mào)發(fā)[2011]435號(hào)。

②中國飯店協(xié)會(huì)：《住宿業(yè)管理辦法》（征求意見稿）編制說明。

③ 李嵐清：《突圍》，中央文獻(xiàn)出版社出版，2008年版。

④ 國家標(biāo)準(zhǔn)《飯店星級(jí)的劃分與評(píng)定》（GB/T14308-2010）5.5，10。

⑤中國旅游飯店業(yè)協(xié)會(huì)：《中國旅游飯店行業(yè)規(guī)范》2009年8月修訂版第九條、第十條。

⑥中國飯店協(xié)會(huì)：《中華人民共和國住宿業(yè)管理辦法》（征求意見稿）第十五條。

[1]中華人民共和國商務(wù)部.“十二五”期間促進(jìn)住宿業(yè)規(guī)范發(fā)展[Z].商服貿(mào)發(fā)[2011]435號(hào).

[2]劉平，吳堅(jiān)勇，汪劍明，趙衛(wèi)忠，等.上海旅館業(yè)管理立法研究[Z].政府法制研究，2006，（11）.

[3]中國飯店協(xié)會(huì).關(guān)于征求《住宿業(yè)管理辦法》意見的函[Z].中飯協(xié)函[2011]01號(hào).

[4]上海市人民政府.上海市旅館業(yè)管理辦法[Z].上海市人民政府令，2009，（10）.

[5]戴斌.當(dāng)前飯店產(chǎn)業(yè)環(huán)境與政府管制體系的調(diào)整[R].中外酒店·第二屆高峰論壇.

[6]王健.關(guān)于中國旅館業(yè)立法的思考[J].旅游學(xué)刊，2010，25（11）：73-77.

[7]GB/T14308-2010，飯店星級(jí)的劃分與評(píng)定[S].2010.