改革開放以來黨代會(huì)制度建設(shè)及其啟示

陳 君，孫 功

（安徽理工大學(xué) 人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院，安徽 淮南 232001）

中國共產(chǎn)黨從成立起，就把黨代會(huì)制度作為黨的根本政治制度。建黨九十多年來，黨代會(huì)制度從創(chuàng)立到發(fā)展，歷經(jīng)了曲折的過程。特別是黨的十一屆三中全會(huì)以后，隨著我國進(jìn)入改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新時(shí)期，黨代會(huì)制度建設(shè)也步入了恢復(fù)和快速發(fā)展的正確軌道。考察改革開放三十多年來黨代會(huì)制度建設(shè)的實(shí)踐，總結(jié)黨代會(huì)制度建設(shè)的歷史經(jīng)驗(yàn)，對(duì)進(jìn)一步健全和完善黨代會(huì)制度，更好地發(fā)揮黨代會(huì)的作用，并以此為突破口，推進(jìn)黨內(nèi)民主的健康發(fā)展，提高黨的執(zhí)政能力，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、改革開放以來黨代會(huì)制度建設(shè)

1978年黨的十一屆三中全會(huì)以后，我國進(jìn)入改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新的歷史時(shí)期，黨代會(huì)制度建設(shè)也隨之步入了恢復(fù)和快速發(fā)展的正確軌道，這主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）全面恢復(fù)黨的七大所構(gòu)建的黨代會(huì)非年會(huì)制和黨的全國代表會(huì)議制度

黨的十二大制定的新黨章，全面清除了九大、十大、十一大黨章中“左”的錯(cuò)誤，繼承并發(fā)展了七大、八大黨章的優(yōu)點(diǎn)，進(jìn)一步明確規(guī)定了全國黨代會(huì)的召開、職權(quán)及其與中央委員會(huì)的關(guān)系。十二大黨章第18條規(guī)定：“黨的全國代表大會(huì)每五年舉行一次，由中央委員會(huì)召集。中央委員會(huì)認(rèn)為有必要，或者有三分之一以上的省一級(jí)組織提出要求，全國代表大會(huì)可以提前舉行；如無非常情況，不得延期舉行?！盵1]P107十二大黨章恢復(fù)了對(duì)全國黨代會(huì)職權(quán)的規(guī)定。黨章第19條明確規(guī)定了全國黨代會(huì)的職權(quán)：“（一）聽取和審查中央委員會(huì)的報(bào)告；（二）聽取和審查中央顧問委員會(huì)、中央紀(jì)律檢查委員會(huì)的報(bào)告；（三）討論并決定黨的重大問題；（四）修改黨的章程；（五）選舉中央委員會(huì)；（六）選舉中央顧問委員會(huì)和中央紀(jì)律檢查委員會(huì)。”[1]P107十二大黨章還對(duì)全國黨代會(huì)與中央委員會(huì)的關(guān)系做出新的規(guī)定。十二大黨章第20條規(guī)定：“在全國代表大會(huì)閉會(huì)期間，中央委員會(huì)執(zhí)行全國代表大會(huì)的決議，領(lǐng)導(dǎo)黨的全部工作，對(duì)外代表中國共產(chǎn)黨?！盵1]P108這一新規(guī)定旨在理順中央委員會(huì)與全國黨代會(huì)之間的關(guān)系。從黨的十二大到十七大，全國黨代會(huì)按時(shí)召開，沒有再出現(xiàn)拖延的現(xiàn)象。為了討論中央關(guān)于制定“七五”計(jì)劃的建議和解決干部新老交替過程中出現(xiàn)的問題，1985年9月，中央還召開了黨的全國代表會(huì)議，這是建國后召開的第二次全國代表會(huì)議。

（二）逐步規(guī)范黨代會(huì)制度

黨的十一屆三中全會(huì)以來，特別是黨的十三屆四中全會(huì)以來，黨代會(huì)制度建設(shè)逐步走上了規(guī)范化、制度化的軌道。

1.黨代會(huì)召開的時(shí)間走向規(guī)范。十四大黨章對(duì)十三大黨章關(guān)于地方黨代會(huì)召開的時(shí)間做了調(diào)整，使之進(jìn)一步規(guī)范。十四大黨章第24條規(guī)定：“黨的省、自治區(qū)、直轄市、設(shè)區(qū)的市和自治州的代表大會(huì)，每五年舉行一次。黨的縣（旗）、自治縣、不設(shè)區(qū)的市和市轄區(qū)的代表大會(huì)，每五年舉行一次?！盵1]P133這就明確規(guī)定，縣以上的各級(jí)黨代會(huì)的時(shí)限都是五年，從而使黨代會(huì)的時(shí)限規(guī)定與人民代表大會(huì)的時(shí)限規(guī)定相銜接，保持了一致性。

2.黨代會(huì)的職權(quán)走向規(guī)范。在黨的十二大之前，歷次黨章對(duì)黨代會(huì)的職權(quán)，要么未作規(guī)定，要么規(guī)定得不全面。從十二大開始，歷次黨章對(duì)黨代會(huì)的職權(quán)都做出了完備的規(guī)定。在實(shí)際運(yùn)行中，黨代會(huì)也都能夠按照黨章規(guī)定認(rèn)真履行職權(quán)，充分發(fā)揮其最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的作用。

3.黨委會(huì)的工作制度走向規(guī)范。黨的十三大從中央做起，建立了一系列有關(guān)政治局常委、政治局、中央委員會(huì)的定期報(bào)告工作的制度與工作規(guī)則，并要求地方各級(jí)黨委組織也要建立和完善相關(guān)規(guī)章制度。黨的十四屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的建設(shè)的幾個(gè)重大問題的決定》，對(duì)黨委集體討論重大問題作了明確的規(guī)定。1996年中共中央頒布了《中國共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例（試行）》，對(duì)地方黨委如何有效地實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)作了比較全面的制度安排。在黨的十六屆三中全會(huì)上，胡錦濤代表中央政治局向黨的中央委員會(huì)報(bào)告上作，為進(jìn)一步完善黨的委員會(huì)制度起了重要的示范作用。與此同時(shí)，黨的各級(jí)委員會(huì)的工作逐步規(guī)范，工作質(zhì)量不斷提高。

（三）積極開展黨代會(huì)常任制的試點(diǎn)工作

十二大黨章雖然消除了十一大黨章中“左”的錯(cuò)誤，繼承和發(fā)展了七大、八大黨章的優(yōu)點(diǎn)，但沒有恢復(fù)八大提出的黨的代表大會(huì)常任制。對(duì)此，主持新黨章起草工作的胡喬木，在就新黨章產(chǎn)生的經(jīng)過和重要意義答記者問時(shí)說：“在新黨章的多次討論和修改過程中，曾經(jīng)考慮過代表要實(shí)行常任制的意見，1980年2月發(fā)出的修改草案中就曾經(jīng)作過這樣的規(guī)定。但是經(jīng)過多方面的考慮，最后還是沒有作這樣的規(guī)定?！盵1]P330胡喬木還具體解釋了十二大沒有恢復(fù)黨的代表大會(huì)常任制的原因：一是八大規(guī)定行不通；二是黨代會(huì)的任務(wù)主要是確定黨在一個(gè)階段內(nèi)的路線、方針和基本政策，產(chǎn)生比較穩(wěn)定的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，因而不需要也不可能每年都開會(huì)；三是如果實(shí)行代表常任制，對(duì)黨代表的任務(wù)和職權(quán)及其與各級(jí)黨委的關(guān)系難以作出明確具體的規(guī)定。胡喬木的回答，反映了當(dāng)時(shí)黨對(duì)這一重大問題的慎重考慮。由于胡喬木的解釋在當(dāng)時(shí)是權(quán)威觀點(diǎn)，使十二大前夕要求恢復(fù)黨代會(huì)常任制的呼聲一度歸于沉寂。

1987年黨的十三大提出：“在新的歷史條件下，在黨的建設(shè)上走出一條不搞政治運(yùn)動(dòng)，而靠改革和制度建設(shè)的新路子”[2]P54的方針后，中央有關(guān)部門開始在部分市、縣進(jìn)行黨代表大會(huì)常任制的試點(diǎn)。1988年到1989年，中組部先后選擇了浙江省臺(tái)州市椒江區(qū)、紹興市、永嘉縣、瑞安市，黑龍江省林甸縣、肇東市，山西省大同市礦區(qū)、洪洞縣、晉中市榆次區(qū)和順縣，河北省辛集市，湖南省衡山縣等12個(gè)市、縣組織進(jìn)行了黨的代表大會(huì)常任制的試點(diǎn)。但是，到十六大召開以前，除浙江的紹興市、瑞安市、臺(tái)州市椒江區(qū)和山西的晉中市榆次區(qū)和順縣等五個(gè)市縣區(qū)還在試點(diǎn)外，其它幾個(gè)市縣己經(jīng)停止試點(diǎn)工作。這主要是因?yàn)樵谶@期間中央態(tài)度一直不很明朗，實(shí)行黨代會(huì)常任制試點(diǎn)的相關(guān)部門也一直沒有獲得明確指示，長期處于一種尷尬境地，黨的代表大會(huì)常任制試點(diǎn)搞了14年，總體上來說進(jìn)展不大。2002年黨的十六大提出“要以保障黨員民主權(quán)利為基礎(chǔ)，以完善黨的代表大會(huì)制度和黨的委員會(huì)制度為重點(diǎn)，以改革體制入手，建立健全充分反映黨員和黨組織意愿的黨內(nèi)民主制度。擴(kuò)大在市、縣進(jìn)行黨的代表大會(huì)常任制的試點(diǎn)。積極探索黨的代表大會(huì)閉會(huì)期間發(fā)揮代表作用的途徑和形式”[3]P52的要求，這為探索黨的代表大會(huì)常任制問題提供了新的理論空間。2002年黨的十六大后，黨代表大會(huì)常任制的新一輪改革又蓬勃興起。四川雅安市、眉山市、自貢市等近20個(gè)市縣區(qū)進(jìn)行了黨代會(huì)常任制試點(diǎn)的工作。除了四川以外，山東乳山市、山西石樓縣、廣西象州縣、廣東惠州市、湖北宜都市、江蘇射陽縣等也加入了試點(diǎn)的行列?，F(xiàn)在有一半以上的省、市、自治區(qū)都在積極開展黨代表大會(huì)常任制試點(diǎn)的工作。

二、改革開放以來黨代會(huì)制度建設(shè)的歷史啟示

要將全國黨代會(huì)制度建設(shè)好，絕非易事，它每發(fā)展一步，都需要全黨付出極大的努力，同時(shí)也提供了豐富而寶貴的歷史經(jīng)驗(yàn)。認(rèn)真總結(jié)這方面的經(jīng)驗(yàn)，從中汲取思想營養(yǎng)和政治智慧，是中國共產(chǎn)黨進(jìn)一步健全和完善全國黨代會(huì)制度的重要條件。

（一）必須嚴(yán)格遵守黨章規(guī)定，牢固確立全國黨代會(huì)是黨的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的觀念

全國黨代會(huì)是黨的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，全國黨代會(huì)的最高領(lǐng)導(dǎo)地位決定了它具有最高領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。根據(jù)現(xiàn)行黨章規(guī)定，全國黨代會(huì)擁有六個(gè)方面的職權(quán)：聽取和審查中央委員會(huì)的報(bào)告；聽取和審查中央紀(jì)律檢查委員會(huì)的報(bào)告；討論并決定黨的重大問題；修改黨的章程；選舉中央委員會(huì)；選舉中央紀(jì)律檢查委員會(huì)。歸結(jié)起來，就是擁有最高選舉權(quán)、決策權(quán)、立法權(quán)和監(jiān)督權(quán)。黨章對(duì)全國黨代會(huì)地位和職權(quán)的規(guī)定表明，凡是黨的重大問題，如黨的指導(dǎo)思想的確立、綱領(lǐng)路線和方針政策的制定、黨章的制定和修改、新的中央領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的選舉等等，都應(yīng)當(dāng)由全國黨代會(huì)來討論決定。召開全國黨代會(huì)的目的和意義，就是要充分發(fā)揮它的最高領(lǐng)導(dǎo)作用，切實(shí)解決黨在歷史發(fā)展的緊要關(guān)頭所面臨的重大問題。確立全國黨代會(huì)是黨的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的觀點(diǎn)，就是要求全黨堅(jiān)決尊重和維護(hù)全國黨代會(huì)的地位，認(rèn)真行使全國黨代會(huì)的職權(quán)，充分發(fā)揮全國黨代會(huì)的作用。

歷史已經(jīng)證明，凡是具有里程碑意義的全國黨代會(huì)，都充分發(fā)揮了作為黨的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的作用，都切實(shí)解決了黨所面臨的重大問題，從而推動(dòng)了黨和國家事業(yè)的發(fā)展。十一屆三中全會(huì)以來的歷次全國黨代會(huì)，開辟了中國特色社會(huì)主義道路，推進(jìn)了黨和國家的事業(yè)不斷發(fā)展，具有里程碑的意義。黨的十二大制定了全面開創(chuàng)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新局面的宏偉綱領(lǐng)；黨的十三大系統(tǒng)地闡述了關(guān)于我國社會(huì)主義初級(jí)階段的理論，正確地制定了黨在社會(huì)主義初級(jí)階段的基本路線、基本綱領(lǐng)；黨的十四大確立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制為經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)；黨的十五大在黨的十四大基礎(chǔ)上，確立鄧小平理論為黨的指導(dǎo)思想，從而為開創(chuàng)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新局面樹立了旗幟，指明了方向，為中國的發(fā)展開辟了前所未有的前景；黨的十六大把“三個(gè)代表”重要思想確立為黨的指導(dǎo)思想，提出了全面建設(shè)小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)和任務(wù)；黨的十七大把科學(xué)發(fā)展觀確立為我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要指導(dǎo)方針，這將極大地推動(dòng)中國社會(huì)的發(fā)展。

歷史經(jīng)驗(yàn)告訴我們，全黨必須牢固確立黨代會(huì)是黨的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的觀念，嚴(yán)格遵守黨章的規(guī)定，切實(shí)維護(hù)黨代會(huì)在黨內(nèi)的最高地位，充分發(fā)揮黨代會(huì)議黨之大事、定國之大策的重要作用。

（二）必須加強(qiáng)黨代會(huì)的制度建設(shè)，不斷提高黨代會(huì)制度的規(guī)范化水平

鄧小平曾對(duì)制度建設(shè)的重要性做出十分精辟的論述。他指出：“為了保障人民民主，必須加強(qiáng)法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變。”“我們過去發(fā)生的各種錯(cuò)誤，固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風(fēng)有關(guān)，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵妗！盵4]P146他還強(qiáng)調(diào)：“不是說個(gè)人沒有責(zé)任，而是說領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。這種制度問題，關(guān)系到黨和國家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視?！盵4]P333要注重從制度上加強(qiáng)黨的建設(shè)，這是全黨經(jīng)歷嚴(yán)重曲折，付出沉重代價(jià)后得出的重要結(jié)論。

黨代會(huì)是黨的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，黨代會(huì)的這一原則規(guī)定只有體現(xiàn)在一系列具體制度中，才可能真正發(fā)揮黨代會(huì)對(duì)黨和國家事業(yè)發(fā)展的推動(dòng)作用。離開了具體制度作保障，再正確的原則規(guī)定最后也會(huì)因無法落實(shí)而流于形式。長期以來，由于種種原因，人們對(duì)黨代會(huì)制度建設(shè)的重要性沒有足夠的重視，導(dǎo)致黨章中關(guān)于黨代會(huì)的原則性規(guī)定在實(shí)踐中難以正確的貫徹執(zhí)行。因此，要維護(hù)和發(fā)揮全國黨代會(huì)應(yīng)有的地位和作用，僅僅對(duì)黨章關(guān)于全國黨代會(huì)的制度規(guī)定給予高度重視是不夠的，還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)全國黨代會(huì)的制度建設(shè)，不斷提高全國黨代會(huì)制度的規(guī)范化水平。十一屆三中全會(huì)以來，中國共產(chǎn)黨在全國黨代會(huì)制度建設(shè)上進(jìn)行了不懈的努力，已經(jīng)形成了許多好的制度和規(guī)定。例如，《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》、《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》中的一些制度和規(guī)定，把黨章關(guān)于全國黨代會(huì)的原則性規(guī)定進(jìn)一步細(xì)化，形成了具有一定操作性的制度體系，極大地推進(jìn)了全國黨代會(huì)制度建設(shè)的發(fā)展。注重從制度上建設(shè)全國黨代會(huì)，是從中國共產(chǎn)黨實(shí)行黨代會(huì)制度90多年經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)中得出的重要結(jié)論。

（三）必須以黨代會(huì)為核心發(fā)展黨內(nèi)民主，不斷提高黨內(nèi)民主生活水平

黨內(nèi)民主是黨的生命。黨代會(huì)制度是黨內(nèi)民主的一項(xiàng)根本性制度，黨內(nèi)民主的其它制度，如選舉制、任期制、罷免制、黨委制、報(bào)告制、監(jiān)督制等，都依賴于和服務(wù)于代表大會(huì)制度[5]P253。黨代會(huì)制度是否健全與完善，對(duì)黨內(nèi)政治生活民主化有著重大影響，是黨內(nèi)政治生活是否正常的重要標(biāo)志。因此，必須不斷推進(jìn)黨代會(huì)制度的民主化進(jìn)程，以黨代會(huì)為核心促進(jìn)黨內(nèi)民主的發(fā)展。從而逐步提高黨內(nèi)民主水平。

召開黨代會(huì)的過程，就是體現(xiàn)和發(fā)展黨內(nèi)民主的過程。因?yàn)?，黨代會(huì)的籌備、召開以及選舉，無一不與黨內(nèi)民主有著密切關(guān)系。在以黨代會(huì)為基本形式堅(jiān)持和發(fā)展黨內(nèi)民主方面，中國共產(chǎn)黨有著成功的經(jīng)驗(yàn)。黨的十二大以后的6次全國黨代會(huì)，不僅徹底糾正了黨的九大、十大所出現(xiàn)的錯(cuò)誤，而且也極大地發(fā)揚(yáng)了黨的七大、八大的優(yōu)良傳統(tǒng)，為堅(jiān)持和發(fā)展黨內(nèi)民主作出了不懈的努力。在選舉方面，黨代會(huì)代表的選舉，越來越尊重選舉人的意志和民主權(quán)利，使大會(huì)代表具有真正廣泛的代表性。在決策方面，黨代會(huì)對(duì)黨的重大問題的決策，堅(jiān)持集體討論、集體決定（而不是集體討論、個(gè)人決定）的決策。如歷次全國黨代會(huì)主要文件的形成，都在一定范圍內(nèi)廣泛征求意見，做到群策群力，集思廣益，最大程度集中全黨智慧，反映廣大黨員和人民的共同意志。在監(jiān)督方面，不斷完善全國黨代會(huì)的監(jiān)督制度，發(fā)揮其最高監(jiān)督機(jī)關(guān)的應(yīng)有作用。在會(huì)議公開方面，對(duì)會(huì)議的召開、會(huì)議的進(jìn)程、會(huì)議的各項(xiàng)決議文件以及會(huì)議的選舉結(jié)果都及時(shí)公布，在一定程度上增加了大會(huì)的透明度和公開性。所有這些不僅使全國黨代會(huì)制度本身不斷地得到健全和完善，也由此推動(dòng)了黨內(nèi)民主的逐步發(fā)展。

黨代會(huì)是進(jìn)行黨內(nèi)選舉、決策、監(jiān)督以及制定和修改黨章的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，也是全體黨員通過自己選出的代表來行使民主權(quán)利的重要途徑。黨代會(huì)制度的完善，對(duì)發(fā)展黨內(nèi)民主，健全黨內(nèi)民主的其他制度具有關(guān)鍵性的作用?？偨Y(jié)改革開放三十年黨代會(huì)制度建設(shè)的歷史經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識(shí)到黨代會(huì)對(duì)黨內(nèi)民主的重大意義，并以黨代會(huì)為核心不斷提高黨內(nèi)民主生活的水平。

[1]中國共產(chǎn)黨章程匯編（從一大——十六大）[M].北京：中共中央黨校出版社，2006.

[2]十三大以來重要文獻(xiàn)選編（上冊(cè)）[M].北京：人民出版社，1991.

[3]江澤民.全面建設(shè)小康社會(huì)，開創(chuàng)中國特色社會(huì)主義事業(yè)新局面[M].北京：人民出版社，2002.

[4]鄧小平.鄧小平文選（第2卷）[M].北京：人民出版社，1994.

[5]李鐵映.論民主[M].北京：人民出版社和中國社會(huì)科學(xué)出版社，2001.