臺灣地區(qū)訴愿審議委員會對大陸行政復議委員會試點工作的啟示

黃 磊，王書娟

（1. 福建省人民政府法制辦，福建福州 350003；2. 福建江夏學院法學院，福建福州 350108）

臺灣地區(qū)訴愿審議委員會對大陸行政復議委員會試點工作的啟示

黃 磊1，王書娟2

（1. 福建省人民政府法制辦，福建福州 350003；2. 福建江夏學院法學院，福建福州 350108）

行政復議制度在化解行政爭議、定紛止爭方面發(fā)揮著越來越大的作用,為進一步發(fā)揮行政復議制度的功效，行政復議委員會試點工作正在推進之中，而海峽對岸臺灣地區(qū)的訴愿制度已較為成熟，考察臺灣地區(qū)訴愿委員會的設置及運行模式，對我們進一步推進行政復議委員會試點工作有著重要的借鑒意義。

臺灣訴愿委員會；大陸行政復議委員會試點；借鑒

行政復議是指公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，依法向特定行政機關提出申請，由受理該申請的行政機關對原具體行政行為依法進行審查并作出行政復議決定的活動。[1]在社會管理創(chuàng)新過程中，行政復議制度發(fā)揮著化解行政爭議、定紛止爭的重要作用，是解決行政爭議的主渠道。①為了完善行政復議制度和機制，最大程度地發(fā)揮其作用，從2008年開始，國務院法制辦公室部署在部分地區(qū)開展行政復議委員會試點工作，福建作為試點地區(qū)之一，目前正在研究推進此項工作。試點過程中，除了要汲取大陸其他地區(qū)試點的工作經(jīng)驗外，海峽對岸的臺灣地區(qū)相關制度的實施經(jīng)驗也很值得研究借鑒。筆者根據(jù)掌握的資料，以臺灣訴愿審議委員會的設置及運行模式為考察對象，就做好福建省行政復議委員會試點工作提出設想，以期裨益于兩岸在行政救濟制度方面的交流與借鑒。

一、臺灣訴愿審議委員會的設置

在臺灣地區(qū)，與大陸行政復議相似的制度為“訴愿”制度。臺灣地區(qū)現(xiàn)行訴愿制度，可追溯到1930年制定的“訴愿法”。當時的“訴愿法”只有14條，比較簡約。其后，“訴愿法”經(jīng)1937年、1970年、1979年、1995年、1998年、1999年和2000年七次修改。現(xiàn)行的“訴愿法”是在2000年修改基礎上頒布實施的，共101條。[2]543

根據(jù)“訴愿法”第二節(jié)管轄之規(guī)定，不服“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、市）公所”之行政處分的，向“縣（市）政府”提起訴愿；不服“縣（市）政府所屬各級機關”之行政處分的，向“縣（市）政府”提起訴愿；不服“縣（市）政府”之行政處分的，向 “中央主管部、會、行、處、局、署”提起訴愿；不服“直轄市政府”之行政處分的，向“中央主管部、會、行、處、局、署”提起訴愿；不服“中央各部、會、行、處局、署”之行政處分的，可向“主管院”提起訴愿；不服“中央各院”之行政處分的，可向“原院”提起訴愿。這樣，臺灣地區(qū)訴愿機關的數(shù)量基本上可以計算出來。據(jù)有關學者統(tǒng)計，臺灣地區(qū)共有60個訴愿機關：在“中央”一級，共有“行政院”及各部等34個訴愿機關；在“地方”一級，共有“省、市、縣政府”26個訴愿機關。[3]臺灣地區(qū)訴愿機關辦理案件都采取訴愿審議委員會的形式。②“訴愿法”第52條規(guī)定，各機關辦理訴愿事件，應設訴愿審議委員會；“訴愿審議組織規(guī)程及審議規(guī)則，由主管院定之”。據(jù)此，臺灣地區(qū)“行政院”專門制定了“行政院及各級行政機關訴愿審議委員會組織規(guī)程”和“行政院及各級行政機關訴愿審議委員會審議規(guī)則”。[4]其他院也制定有相關規(guī)則。各有權(quán)的“政府”也相應制定了有關規(guī)則。比如，臺北市政府訂立了“臺北市政府訴愿審議委員會組織規(guī)程”，高雄市政府訂立了“高雄市政府訴愿審議委員會設置要點”。

綜合上述相關規(guī)則，臺灣地區(qū)訴愿審議委員會的設置有如下三個特點：

1. 訴愿審議委員會是政府的內(nèi)設機構(gòu)，是訴愿事件的承辦單位，不具有獨立機關的地位，其行為均以所屬政府的名義作出?！霸V愿法”第89條要求，訴愿決定書應當載明“決定機關及其首長”。顯然，這是要求訴愿審議委員會所作決定以“政府”名義對外。同樣，“臺北市政府訴愿審議委員會組織規(guī)程”第八條規(guī)定：“訴愿決定書、訴愿撤回之準駁，均以府文行之，其它公文得以本會名義行之?！薄案咝凼姓V愿審議會設置要點”第6條第一款規(guī)定：“訴愿決定書、訴愿案件之撤回、移轉(zhuǎn)管轄及勘驗調(diào)查，均以本府名義行之”。

2. 訴愿審議委員會在內(nèi)部組織上具有相對獨立性，獨立承辦案件。訴愿審議委員會與所屬“政府”之間存在著相對獨立性或者說是權(quán)威性。所屬“政府”一般不干涉訴愿審議委員會的辦案，尊重訴愿審議委員會的決定。雖然“訴愿法”沒有明確訴愿審議委員會委員獨立行使職權(quán)的保障，但“訴愿法”第53、54條規(guī)定：“訴愿決定應經(jīng)訴愿審議委員會會議之決議，其決議以委員過半數(shù)之出席，出席委員過半數(shù)之同意行之”?！霸V愿審議委員會審議訴愿事件，應指定人員制作審議紀錄附卷。委員于審議中所持與決議不同之意見，經(jīng)其請求者，應列入紀錄”。換言之，行政機關首長“均不得影響獨立判斷”。[2]551相關制度也體現(xiàn)了這種認識。如，“行政院及各級行政機關訴愿審議委員會審議規(guī)則”第28條規(guī)定，決定書以本機關名義行之，除載明決定機關及其首長外，并應列入訴愿會主任委員及參與決議之委員姓名。“高雄市訴愿審議會設置要點”第六條規(guī)定，訴愿決定書除載明決定機關及市長外，并應列入本會主任委員及參與決議之委員姓名。據(jù)有關學者觀察，在馬英九擔任臺北市“市長”期間，“訴愿決定雖然名義上是臺北市政府作出的，馬英九要簽名，但是事實上，訴愿委員會討論案件或者經(jīng)過口頭審理案件后作出的訴愿決定，馬英九從未否決過，完全是照單全收”。也就是說，“行政首長放手讓訴愿委員會以自己的名義裁決案件”。[3]

3. 訴愿審議委員會的組織規(guī)則及審議規(guī)則較為獨立?！霸V愿法”第52條第3款規(guī)定：“訴愿審議委員會組織規(guī)程及審議規(guī)則，由主管院定之”。如，“行政院及各級行政機關訴愿審議委員會組織規(guī)程”規(guī)定：各機關應依其業(yè)務需要訂立訴愿會編組表，列明職稱、職等、員額，報經(jīng)行政院核定后實施，專職人員“于本機關預算員額內(nèi)勻用”?！芭_北市政府訴愿審議委員會組織規(guī)程”第4條規(guī)定：“本會置主任秘書、專門委員、組長、秘書、編審、專員、分析師、組員、辦事員及書記?！钡?條規(guī)定：“本規(guī)程所列各職稱之官等職等及員額，另以編制表定之；各職稱官等職等，依職務列等表之規(guī)定?！睋?jù)有學者觀察，“臺北市政府的訴愿委員會配有專職工作人員作為辦案人員”，“均為法律專業(yè)畢業(yè)，需要通過考試或者遴選才能進入訴愿審議委員會”。[3]可見，臺北市政府訴愿審議委員會與政府法制局并不是同一批人員，而是有自己獨立的辦事人員和獨立的辦事機構(gòu)。這也反映了設置訴愿審議委員會的初衷之一在于解決訴愿辦案人手不足、獨立性不夠的問題?！拔┻^去縣（市）級政府仍未普遍設置，由秘書室法制股人員兼辦”，“非專設訴愿承辦單位，恐不易應付也”。[5]故而要求成立專門訴愿審議委員會，并有專門機構(gòu)、專門人員從事案件辦理。

二、訴愿審議委員會委員的構(gòu)成及選聘

大陸之所以開展行政復議委員會試點，目的之一就在于吸收社會力量參與相關案件辦理，提高行政復議的公信力和權(quán)威性。因此，委員的構(gòu)成決定了行政復議委員會的獨立性和權(quán)威性。目前，大陸開展試點的地方都很重視委員的選聘，均以“政府主導、社會參與、專業(yè)保障”為指導原則。但具體到委員的構(gòu)成和選聘，則不同地區(qū)又有差異。臺灣地區(qū)在這方面由于有“訴愿法”的統(tǒng)一規(guī)定，因此，臺灣地區(qū)訴愿審議委員會委員的構(gòu)成及選聘則相對統(tǒng)一。

1. 委員分類?！霸V愿法”第 52條的規(guī)定：“訴愿審議委員會，由本機關高級職員及遴聘社會公正人士、學者、專家擔任之；其中社會公正人士、學者、專家人數(shù)不得少于二分之一?！睋?jù)此，臺灣地區(qū)訴愿審議委員會委員實際上包含兩部分人員：一部分是行政機關內(nèi)部人員，即“本機關高級職員”；另一部分是不少于總?cè)藬?shù)二分之一的社會人士。總體來看，盡管各行政機關訴愿審議委員會委員組成人數(shù)不同，但大致都是由這兩部分人員組成。比如，“行政院及各級行政機關訴愿審議委員會組織規(guī)程”規(guī)定，訴愿會置委員五人至十五人，委員由機關首長就本機關高級職員調(diào)派專任或兼任，并遴聘社會公正人士、學者、專家擔任；社會公正人士、學者、專家擔任不得少于委員人數(shù)二分之一?！芭_北市政府訴愿審議委員會組織規(guī)程”第2條規(guī)定：“本會置委員十二人至十五人，除主任委員及副主任委員為當然委員外，余由本府就所屬各局、處、會之高級職責派兼之，或遴聘社會公正人士、學者、專家擔任，其中社會公正人士、學者、專家不得少于委員人數(shù)二分之一?！薄案咝凼姓V愿審議會設置要點”第2條規(guī)定：“高雄市政府訴愿審議會置委員九人至十三人”，“除法制局局長、副局長為當然委員外；其他委員由本府就社會公正人士、學者專家及本府人員聘（派）兼之；其中社會公正人士、學者、專家不得少于委員人數(shù)二分之一?！倍鴵?jù)高雄市政府法制局網(wǎng)站介紹，高雄市政府的訴愿委員除主任委員外，政府內(nèi)部人員兩名，政府外的社會人士十位，其中學者兩名、會計師一名，律師兩名，法院五名。這樣設定的目的，顯然有利于減少民眾官官相護的疑慮。[4]

2. 委員條件。臺灣地區(qū)訴愿審議委員會委員有嚴格的任用條件?！霸V愿法”第52條規(guī)定：委員“以具有法制專長者為原則”。通過組成人員的專業(yè)化，提升訴愿決定品質(zhì)，促進公正，提高公信力。當然，何為“原則”，“訴愿法”沒有規(guī)定，而其他相關規(guī)則中則普遍要求“具有法制專長”的委員不少于委員人數(shù)的二分之一。比如，“行政院及各級行政機關訴愿審議委員會組織規(guī)程”規(guī)定：“委員應有二分之一以上具有法制專長”?！芭_北市政府訴愿審議委員會組織規(guī)程”第二條規(guī)定：“委員應有二分之一以上具有法制專長”。“高雄市政府訴愿審議會設置要點”第二條規(guī)定：“委員具法制專長者不得少于二分之一”。

3. 委員選任及任期。臺灣地區(qū)訴愿審議委員會的委員分為兩個層面。一是主任委員、副主任委員。按照“行政院及各級行政機關訴愿審議委員會組織規(guī)程”的規(guī)定，其五至十五人的委員中有一名為“主任委員”， 由“機關首長就本機關副首長或具法制專長之高級職員調(diào)派專任或兼任”。臺北市、高雄市政府訴愿審議委員會則設主任委員、副主任委員。如根據(jù)“臺北市政府訴愿審議委員會組織規(guī)程”第2條的規(guī)定，臺北市政府訴愿審議委員會“置主任委員，承市長之命，綜理會務，并指揮監(jiān)督所屬員工；置副主任委員一人，襄理會務。主任委員辭職或因故不能執(zhí)行職務時，由副主任委員代理。”高雄市訴愿審議委員會的九人至十三人委員中，設一名主任委員、一名副主任委員。主任委員由法制局局長兼任，副主任委員由法制局副局長兼任。二是一般委員。一般委員中又分為行政機關內(nèi)部人員以及社會人士。行政機關內(nèi)部人員由行政機關任命或調(diào)派。如，“行政院及各級行政機關訴愿審議委員會組織規(guī)程”規(guī)定，由本機關調(diào)派高級職員專任或兼任委員。臺北市、高雄市均由政府“派兼”。社會人士則由政府“遴聘”。所有的委員任期均為二年，期滿可以續(xù)派或續(xù)聘，任期出缺時，補充遴聘或調(diào)派，其任期至原任期屆滿之日止。

三、訴愿審議委員會的辦案機制

大陸行政復議委員會試點地區(qū)都對運行機制進行了創(chuàng)新。在行政復議委員會及其辦公室之間的分工上，大部分地方的行政復議委員會只是對重大、復雜、疑難的案件進行審議，審議采取合議形式，少數(shù)服從多數(shù)，在合議意見的基礎上形成合議報告，并據(jù)此作出決定；這些案件里涉及到的調(diào)查取證等行為，以及程式性行為，則由行政復議委員會辦公室（法制機構(gòu)）承擔。除重大、復雜、疑難的案件外的大量一般案件，由行政復議委員會辦公室（法制機構(gòu)）具體辦理，并作出行政復議決定。這一點與臺灣地區(qū)訴愿審議委員會有較大的不同。按照“訴愿法”第53條的規(guī)定，“訴愿決定應經(jīng)訴愿審議委員會會議之決議”。根據(jù)“訴愿法”第77條至第84條的規(guī)定，訴愿決定包括不受理決定、駁回決定、撤銷變更決定等。換言之，幾乎所有案件都應當由訴愿審議委員會通過會議形式?jīng)Q議后作出決定。

（一）案件審查機制

根據(jù)“訴愿法”的規(guī)定，訴愿以書面審查為原則，必要時可以聽取陳述意見、進行言詞辯論、實施證據(jù)調(diào)查。

訴愿案件的書面審查、證據(jù)調(diào)查，由訴愿審議委員會指定專人進行審查，提出意見后呈送訴愿審議委員會委員審查，并由委員提出審查意見。比如，“行政院及各級行政機關訴愿審議委員會審議規(guī)則”第11條規(guī)定：“訴愿事件經(jīng)答辯完備，并踐行本法規(guī)定之審理程序，承辦人員應即擬具審議意見連同卷證，送由訴愿會全體委員或三人以上分組委員審查；委員于詳閱卷證、研析事實及應行適用之法規(guī)后，核提審查意見，供審議之準備”。

聽取陳述意見，可以由專門承辦人員完成，也可以指定委員進行。“訴愿法”第64條規(guī)定：“訴愿審議委員會主任委員得指定委員聽取訴愿人、參加人或利害關系人到場之陳述”?！靶姓杭案骷壭姓C關訴愿審議委員會審議規(guī)則”第10條規(guī)定：“訴愿會主任委員得依本法第六十四條規(guī)定，指定委員偕同承辦人員，聽取意見之陳述，并作出紀錄附訴愿卷宗”。“臺北市政府訴愿審議委員會陳述意見及言詞辯論要點”第4條規(guī)定：“陳述意見之聽取，由主任委員指定委員偕同承辦人員于指定場所為之，或于委員會議中由全體委員聽取”。

言詞辯論則要求在訴愿審議委員會會議中進行。換言之，言詞辯論要求委員們參加。比如，“行政院及各級行政機關訴愿審議委員會審議規(guī)則”第14條規(guī)定，言詞辯論應于訴愿會會議中進行?！芭_北市政府訴愿審議委員會陳述意見及言詞辯論要點”第4條規(guī)定，言詞辯論于委員會議舉行，由主席指揮之。

這里就涉及到訴愿審議委員會專職辦事人員與委員之間的關系的問題，顯然相關規(guī)則對此規(guī)定也不太明確。有學者提出，“應使訴愿辦事人員均成為專任委員，外聘適量的兼任委員。大部分案件由三名專任委員組成的訴愿庭解決。外聘的兼任委員與專任委員共同形成的訴愿會議，僅專門用來解決專任委員意見不一致，或者三位專任委員中任一認為應提會討論，或者進行言詞辯論的案件，使訴愿會議成為專門用來討論案件和進行言語辯論的場所”。[2]552

（二）案件審議機制

訴愿案件由訴愿審議委員會會議決議?！霸V愿法”第53條規(guī)定：“訴愿決定應經(jīng)訴愿審議委員會會議之決議，其決議以委員過半數(shù)之出席，出席委員過半數(shù)之同意行之?！钡?4條規(guī)定：“審議時應指定人員制作審議紀錄附卷，委員于審議中所持與決議不同的意見，經(jīng)其請求的，應列入紀錄?！?/p>

“行政院及各級行政機關訴愿審議委員會審議規(guī)則”對審議會議召開程序規(guī)定得更加詳細。首先，訴愿會委員對訴愿案件提出審查意見；然后，由主任委員指定期日開會審議；第三，訴愿會會議由主任委員召集，委員應親自出席，不得由他人代理，開會時并以主任委員為主席。主任委員因故不能召集或出席時，指定委員一人代行主席職務?！案咝凼姓V愿審議會設置要點”的規(guī)定與此類似，其第3條規(guī)定：“本會會議由主任委員召集并為主席；主任委員因故不能出席時，由副主任委員代理；主任委員及副主任委員均不能出席時，得由主任委員指定委員一人代理之。本會委員應親自出席會議，不得代理?！?/p>

（三）訴愿決定機制

訴愿案件由訴愿審議委員會委員過半數(shù)出席、出席委員過半數(shù)同意始能通過決議。決議后，承辦人員應當根據(jù)決議內(nèi)容制作訴愿決定書，層送訴愿機關行政長官簽發(fā)，然后以訴愿機關的名義印發(fā)。訴愿決定書除由首長署名蓋印外，還要列入訴愿委員會主任委員及參與決定的委員姓名。

臺灣地區(qū)訴愿審議委員會的審理、決議機制，充分體現(xiàn)了委員獨立辦案、獨立判斷的精神。

四、臺灣地區(qū)訴愿審議委員會制度對大陸行政復議制度改革的三點啟示

任何解決糾紛的制度，其核心要求都是公正。保障行政復議機構(gòu)的中立地位，才能保證行政復議的公正性。[6]大陸試點行政復議委員會，目的也在于提高行政復議制度的公信力，增強相對人對行政復議制度的信任。臺灣訴愿審議委員會經(jīng)過近40年的實踐，在確保公正性、獨立性、權(quán)威性方面的很多做法值得大陸借鑒，對大陸下一步開展行政復議委員會試點工作、深化行政復議制度改革至少有以下三點啟示：

1. 行政復議委員會的運行要與改革行政復議管轄制度相結(jié)合。大陸行政復議制度運行效率不高、成效不彰，一個很重要的原因是管轄的分散。從中央到省、市、縣，不光政府可以成為行政復議機關，政府部門也可以成為行政復議機關，而且申請人對行政復議機關還有選擇權(quán)。這雖然方便了申請人，但也造成無端的扯皮與資源浪費。現(xiàn)有的狀況就是各個部門都有人員從事行政復議工作，但各個部門的行政復議力量均感不足。因此，有必要借鑒臺灣地區(qū)訴愿制度的做法，實行政府統(tǒng)一管轄，把部門的行政復議權(quán)力集中到政府，把分散的行政復議力量集中起來。這也為今后行政復議委員會的組建奠定基礎。否則，一級政府的若干個部門有若干行政復議委員會，顯然在人員力量安排上不現(xiàn)實。

2. 行政復議委員會試點不要拘泥于“行政化”、“司法化”之爭。一直以來，大陸行政復議制度是走“行政化”道路還是走“司法化”道路的紛爭不斷，影響了改革。這一點，臺灣地區(qū)訴愿制度的發(fā)展中也曾經(jīng)遇到。臺灣地區(qū)訴愿審議委員會實際上是具有“準司法”性質(zhì)的機構(gòu)，“訴愿審議委員會組織外成員比例不得低于二分之一，企圖使其成為更具公正性的第三者地位；增強委員決議的正確性與透明性；雖然仍采取書面審查和職權(quán)調(diào)查主義，但加上當事人主動聲請舉行言詞辯論及意見陳述、鑒定和查勘等規(guī)定，均屬保護人民權(quán)利的規(guī)定”。[2]546這項制度在具體實踐中對于解決行政爭議、化解社會矛盾起到了積極的作用。據(jù)統(tǒng)計，2009年，臺北市政府訴愿審議委員會作出訴愿決定 1762件，其中提起行政訴訟的149件；2010年，臺北市政府訴愿審議委員會作出訴愿決定1557件，其中提起行政訴訟112件。這些行政訴訟案件中，法院否定訴愿決定的不到8%。[4]可見，經(jīng)過訴愿后向法院起訴的少，被法院否定的更少。訴愿審議委員會的公正性、專業(yè)性、權(quán)威性無疑得到了最好的印證。因此，只要有利于提高行政復議制度的公信力，有利于增強群眾對行政復議制度的信任度，有利于行政爭議的有效解決，行政復議委員會的建構(gòu)就應當被采納，而不論這種設計究竟是“行政化”還是“司法化”的。

3. 行政復議委員會既要注重委員構(gòu)成的中立性、專業(yè)化，同時也要注重案件辦理效率。選聘行政復議委員會委員要做到社會人士、專業(yè)人士參與，不應都是行政機關的工作人員，以保障其中立性。在行政復議委員會運行過程中，行政復議委員會的審議與行政復議委員會辦事機構(gòu)的職能分工也很重要。可以通過設置行政復議委員會，成立行政復議委員會辦事機構(gòu)，由辦事機構(gòu)負責承擔行政復議案件的審查和審議準備工作。同時，行政復議委員會辦事機構(gòu)可以成為市縣政府法制機構(gòu)的實體機構(gòu)，進而使政府法制工作機構(gòu)能夠發(fā)揮其最大效能。

注 釋：

① 胡錦濤總書記于2011年3月在中央政治局第二十七次集體學習時的講話。

② 1930年“訴愿法”沒有關于訴愿機關設置訴愿審議委員會的規(guī)定。1970年“訴愿法”修訂增加了“各機關辦理訴愿事件，應設訴愿審議委員會”的規(guī)定。1995年“訴愿法”修訂要求訴愿審議委員會外聘委員不少于委員總數(shù)的 1/3，1998年修訂時這一比例提高到1/2。

[1] 曹康泰. 中華人民共和國行政復議法釋義[M]. 北京: 中國法制出版社, 1999: 1.

[2] 周漢華. 行政復議司法化：理論、實踐與改革[M]. 北京: 北京大學出版社, 2005: 543.

[3] 劉莘. 臺灣訴愿制度見聞錄[N]. 法制日報, 2010-10-20(12).

[4] 吳劍萍. 臺海兩岸行政復議制度功能解析比較[J]. 福建論壇（社科教育版）, 2011(8): 34.

[5] 翁岳生. 行政法（下冊）[M]. 北京: 中國法制出版社, 2002: 1250.

[6] 趙詠梅. 海峽兩岸行政復議制度之立法比較[J]. 福建省社會主義學院學報, 2011(2): 70.

（責任編輯：蘇 婷）

D927.582.21;D922.1

A

1674-8557（2012）04-0036-06

2012-10-08

黃磊（1974-），男，福建福州人，福建省人民政府法制辦行政復議處副處長。王書娟（1974-），女，遼寧凌源人，法學碩士，福建江夏學院法學院副教授。