憲法視野下多黨合作制度的規(guī)范化路徑

郭祎

(成都市社會主義學(xué)院，四川成都 610110）

憲法視野下多黨合作制度的規(guī)范化路徑

郭祎

(成都市社會主義學(xué)院，四川成都 610110）

推動和促進(jìn)我國多黨合作制度的規(guī)范化是發(fā)展中國特色社會主義政治文明的重要內(nèi)容及必然要求，對于建設(shè)中國特色社會主義民主政治道路而言意義重大。新時期，只有從凝聚和強化憲法共識開始、以憲法基本精神為方向指引、通過憲法實施和權(quán)威加強探索多黨合作制度規(guī)范化的根本路徑，才能保持多黨合作制度規(guī)范化的正確方向，使多黨合作制度規(guī)范化的成果更好地服從服務(wù)于中國特色社會主義偉大事業(yè)。

多黨合作制度;規(guī)范化;憲法;

黨的十六大報告提出，我國社會主義政治明的發(fā)展方向，就是要充分發(fā)揚民主，著重加強制度建設(shè)，實現(xiàn)社會主義民主政治的制度化、規(guī)范化和程序化。我國政黨制度的“三化”建設(shè)是中國特色社會主義政治文明建設(shè)的必然要求，是我國政黨制度進(jìn)一步深化和發(fā)展的具體體現(xiàn)?？梢哉f，我國多黨合作制度朝著制度化、規(guī)范化和程序化發(fā)展方向的問題不是制度本身的再造或再選擇的問題，而是如何適應(yīng)時代和形勢的發(fā)展要求來逐步發(fā)展及完善的問題。但就中國多黨合作制度的“規(guī)范化”而言，一方面是實現(xiàn)多黨合作制度的由政治邏輯向法律邏輯轉(zhuǎn)變，尤其是向憲法治理邏輯轉(zhuǎn)變;另一方面是確立多黨合作制度的各種標(biāo)準(zhǔn)及行為規(guī)范，為我國多黨合作制度及整個政黨制度的科學(xué)發(fā)展創(chuàng)造條件。如果說法律邏輯的根本起點是憲法，那么標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的實施則需要憲法權(quán)威的強有力推動。

一、憲法共識:多黨合作制度規(guī)范化的前提

多黨合作制度規(guī)范化的基本前提是包括中國共產(chǎn)黨在內(nèi)的各政黨要形成基本共識，依據(jù)世界政黨發(fā)展?fàn)顩r及我國國家治理實際，這種共識只能且首先是基于憲法而形成的。一方面取決于憲法在一個國家治理中的根本地位和重要作用;另一方面取決于各政黨的本質(zhì)屬性、價值追求及存在意義。但憲法共識的形成不僅僅限于各政黨對憲法文本的承認(rèn)和肯定，更為重要的是要充分認(rèn)識到憲法對各政黨行為的規(guī)范意義和規(guī)范價值，以促進(jìn)在政黨活動及參與國家治理過程中著眼于憲法大局、立足于憲法視野和付諸于憲法理念，促進(jìn)多黨合作制度以及整個中國特色政黨制度的規(guī)范化發(fā)展。

中華人民共和國的第一部憲法(即1954年憲法)的序言中，對我國的政黨問題作了明確規(guī)定:“我國人民在建立中華人民共和國的偉大斗爭中已經(jīng)結(jié)成以中國共產(chǎn)黨為領(lǐng)導(dǎo)的各民主階級、各民主黨派、各人民團(tuán)體的廣泛的人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線。今后在動員和團(tuán)結(jié)全國人民完成國家過渡時期總?cè)蝿?wù)和反對內(nèi)外敵人的斗爭中，我國人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線將繼續(xù)發(fā)揮它的作用?！边@一規(guī)定用根本法的形式確認(rèn)了我國的政黨制度，指出了民主黨派在國家政治生活中的地位和任務(wù)。1993年通過的《中華人民共和國憲法修正案》的序言部分增加了“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度將長期存在和發(fā)展”，即:社會主義的建設(shè)事業(yè)必須依靠工人、農(nóng)民和知識分子，團(tuán)結(jié)一切可以團(tuán)結(jié)的力量。在長期的革命和建設(shè)過程中，已經(jīng)結(jié)成由中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的，有各民主黨派和各人民團(tuán)體參加的，包括全體社會主義勞動者、社會主義事業(yè)的建設(shè)者、擁護(hù)社會主義的愛國者和擁護(hù)祖國統(tǒng)一的愛國者的廣泛的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線，這個統(tǒng)一戰(zhàn)線將繼續(xù)鞏固和發(fā)展。中國人民政治協(xié)商會議是有廣泛代表性的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，過去發(fā)揮了重要的歷史作用，今后在國家政治生活、社會生活和對外友好活動中，在進(jìn)行社會主義現(xiàn)代化建設(shè)、維護(hù)國家的統(tǒng)一和團(tuán)結(jié)的斗爭中，將進(jìn)一步發(fā)揮它的重要作用。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度將長期存在和發(fā)展。國家用根本法的形式再次確認(rèn)并強調(diào)了我國的中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作的政黨制度，這種制度將在憲法的護(hù)佑下長期存在和發(fā)展。其實，早在人民政協(xié)成立之初制定的《共同綱領(lǐng)》就具有臨時憲法的作用，至于當(dāng)代中國之法治建設(shè)與人民政協(xié)的積極參與、努力推動、民主監(jiān)督等更是密不可分了。［1］政治協(xié)商是中國多黨合作制度的重要內(nèi)容和基本職能。中國共產(chǎn)黨就國家重大方針政策和重要事務(wù)在決策前和決策執(zhí)行過程中與各民主黨派、無黨派人士進(jìn)行協(xié)商，是實行科學(xué)決策、民主決策的重要環(huán)節(jié)，是中國共產(chǎn)黨提高執(zhí)政能力的重要途徑。可見，我國多黨合作制度與憲法之間的關(guān)系既具有反映歷史階段的強烈印記，更與我國革命、建設(shè)及改革，尤其是對我國的民主法治建設(shè)意義非凡。以上的憲法規(guī)定、各民主黨派的憲法貢獻(xiàn)以及新時期多黨合作制度規(guī)范化的時代要求等為規(guī)范化奠定了基礎(chǔ)和準(zhǔn)備了有利條件。

值得注意的是，我國多黨合作制度走向規(guī)范化還需要在憲法視野層面，在以下兩個方面努力取得共識和突破。一是將提高中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政能力、加強黨的建設(shè)與發(fā)揮民主黨派作用、民主黨派加強自身建設(shè)兩者有機結(jié)合起來。如胡錦濤總書記所說，新時期“既要提高黨的執(zhí)政能力，又要發(fā)揮民主黨派參政議政的作用;既要全面推進(jìn)黨的建設(shè)的偉大工程，又要積極支持民主黨派加強自身建設(shè)”。［2］而這種“能力”的提高和“作用”的發(fā)揮首先且應(yīng)當(dāng)圍繞的核心就是兩者形成的憲法共識，如此才能順利推進(jìn)黨的建設(shè)和民主黨派自身建設(shè)的偉大工程。二是將暢通各利益群體利益訴求與發(fā)揮各民主黨派參與作用緊密結(jié)合起來，形成轉(zhuǎn)型期社會利益表達(dá)的政黨路徑，逐步筑牢和鞏固多黨合作制度規(guī)范化的社會基礎(chǔ)。因為當(dāng)前整個社會形成共識的邏輯起點是社會各階層、各利益群體能夠表達(dá)自己的利益訴求，在此基礎(chǔ)上才有所整合，才有所謂基于多元利益之上的人民的根本利益。因此，參政黨的代表性功能和表達(dá)功能一定要進(jìn)一步體現(xiàn)。［3］體現(xiàn)的價值源于憲法中關(guān)于在國家政治生活及社會生活中進(jìn)一步發(fā)揮多黨合作制度的重要作用，同時有利于在更加廣泛的范圍內(nèi)與各黨派、各團(tuán)體及廣大人民群眾一起凝聚憲法共識，以此推動和強化中國特色社會主義偉大事業(yè)的社會共識。

二、憲法精神:多黨合作制度規(guī)范化的方向

在新的歷史條件下，堅持和完善多黨合作制度，必須堅定不移地走中國特色社會主義政治發(fā)展道路，堅持“長期共存、互相監(jiān)督、肝膽相照、榮辱與共”的基本方針，保持寬松穩(wěn)定、團(tuán)結(jié)和諧的政治環(huán)境，推進(jìn)制度化、規(guī)范化和程序化建設(shè)，鞏固發(fā)展團(tuán)結(jié)和諧的政黨關(guān)系，推動我國多黨合作事業(yè)蓬勃發(fā)展，為建設(shè)中國特色社會主義事業(yè)提供重要制度保障。眾所周知，政治協(xié)商是多黨合作的首要和基本的功能，但由于在協(xié)商的范圍內(nèi)、內(nèi)容和方式上缺乏明確的、具體、可行的程序性規(guī)定，以至于一些地方該協(xié)商的重大問題沒有協(xié)商，使得政治協(xié)商難以充分展開，完善優(yōu)化決策、避免決策失誤的功能作用得不到充分發(fā)揮。［4］多黨合作制度規(guī)范化的目的固然是更好的服務(wù)于政治協(xié)商，使政治協(xié)商更好的服務(wù)于黨的決策科學(xué)化。實際上，問題的關(guān)鍵并非多黨合作制度本身，而是在規(guī)范化過程中要注重憲法精神指引。依據(jù)《憲法》第2條規(guī)定之精神，中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)。人民是國家權(quán)力的主體，人民參與的途徑是人民代表大會。這是多黨合作制度規(guī)范化內(nèi)容的邏輯起點，也是規(guī)范化的基本方向，國家尊重和保障人民行使管理國家事務(wù)的權(quán)利，各民主黨派更應(yīng)當(dāng)立足本職，在憲法精神的指引下，積極參政議政，發(fā)揮其獨特的文化、科技、外交等資源優(yōu)勢。即:各民主黨派既是憲法精神中“人民”的重要組成部分，同時也是引導(dǎo)、規(guī)范、支持和促進(jìn)更大范圍的“人民”進(jìn)行有序政治參與的重要力量。多黨合作制度作為與人民代表大會制度相配套相協(xié)調(diào)的中國特色的公民參政制度，如果要實現(xiàn)規(guī)范化運行的話，那么應(yīng)當(dāng)遵循兩個基本原則或朝著兩個方向:一是多黨合作、政治協(xié)商或政治民主的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)由法律來制度化、規(guī)范化，以便于實際操作和運作。政治民主的保障由法律來提供，法律不僅對破壞民主的行為進(jìn)行打擊，而且也要對政治民主的運行進(jìn)行引導(dǎo)和規(guī)范，防止政治民主出現(xiàn)偏差。［5］無論是破壞行為的打擊，還是對支持行為的引導(dǎo)，一個基本的立足點是明確的，即遵循和依照憲法法律精神，尊重公民在國家政治生活中的主人地位，依照憲法法律規(guī)定充分發(fā)揚政治民主。二是立足憲法精神，健全完善多黨合作制度與人民代表大會制度之間的互動機制。2006年1月25日，中共中央政治局召開會議專門研究加強人民政協(xié)工作，胡錦濤總書記在會上指出，要認(rèn)真搞好政治協(xié)商，積極推進(jìn)民主監(jiān)督，深入開展參政議政，切實抓好自身建設(shè)，不斷推進(jìn)人民政協(xié)履行職能的制度化、規(guī)范化、程序化。要堅定不移地走中國特色政治發(fā)展道路，善于借鑒人類政治文明的有益成果。值得注意的是，這次政治局會議強調(diào)人民政協(xié)履行職能的制度化、規(guī)范化和程序化，應(yīng)當(dāng)說這是個很好的方向。顯而易見，以上兩個原則或方向的基點仍然是憲法基本精神，尊重和保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，正確處理和完善我國多黨合作制度與人民代表大會制度互動關(guān)系，不斷提高多黨合作制度在政黨和諧與社會和諧中的規(guī)范化程度，不斷增強多黨合作制度規(guī)范化過程中憲法精神的權(quán)利意識、平等意識、法治意識及監(jiān)督意識。

多黨合作制度規(guī)范化的實質(zhì)是促進(jìn)各民主黨派行使權(quán)利與履行義務(wù)的有章可循、有據(jù)可依、有條不紊地參與國家政治生活、社會生活及對外友好生活等。在當(dāng)前我國法治進(jìn)程不斷推進(jìn)的社會轉(zhuǎn)型時期，共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作制度既面臨來自社會轉(zhuǎn)型的種種挑戰(zhàn)，也將和正在經(jīng)受法治帶來的諸多考驗，比如新時期如何更好地發(fā)揮各民主黨派在民主監(jiān)督、科學(xué)決策、參政議政方面的重要作用，如何協(xié)調(diào)促進(jìn)各民主黨派與社會團(tuán)體、廣大民眾之間的銜接互動關(guān)系等。應(yīng)對挑戰(zhàn)的根本之策無疑應(yīng)當(dāng)回歸法治軌道，回歸以憲法精神為方向指引的規(guī)范道路，不僅有利于多黨合作制度保持正確的政治方向，且有利于鞏固中國特色的政黨制度和國家的長治久安。

三、憲法權(quán)威:多黨合作制度規(guī)范化的路徑

我國《憲法》第5條的基本精神是:實行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家。國家維護(hù)社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)。一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸。一切國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。一句話，“憲法具有最高權(quán)威，這已成為公認(rèn)的法治和法律至上性原則的根本標(biāo)志”。［7］如果說各政黨形成憲法共識是多黨合作制度規(guī)范化的起點和前提，憲法精神是多黨合作制度規(guī)范化的內(nèi)容和方向，那么，尊重憲法權(quán)威和促進(jìn)憲法實施是多黨合作制度規(guī)范化的根本路徑。因為規(guī)范化需要建立在法制統(tǒng)一的條件下，需要各政黨之間在憲法統(tǒng)領(lǐng)下制定、實施各自的行為規(guī)則。否則，各黨派之間各行其是、各為其政，不僅不利于政黨之間的交流互動，且有損黨的領(lǐng)導(dǎo)與各民主黨派的長期健康發(fā)展。

回顧我國多黨合作制度的歷程不難發(fā)現(xiàn)，關(guān)涉我國多黨合作和政治協(xié)商制度的種種規(guī)定中不乏原則性和宏觀層面的規(guī)定，如1989年頒布的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》(1989年14號文件)、2005年頒布的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》(2005年5號文件)以及2006年頒布的《中共中央關(guān)于加強人民政協(xié)工作的意見》(2006年5號文件)等。以上三個文件的著眼點和著力點主要是解決多黨合作和政治協(xié)商中的性質(zhì)、原則、地位、內(nèi)容和基本形式的問題，對制度的具體運行機制、活動規(guī)范以及相關(guān)程序的設(shè)計顯得比較籠統(tǒng);同時，我國的政黨制度缺乏中觀和微觀的具體制度支撐，從而導(dǎo)致了政黨制度運行中的諸多問題，影響了我國民主政治的發(fā)展。［8］多黨合作制度規(guī)范化的重點和難點正在于此，但是如何從實際出發(fā)，盡快努力探索出一條規(guī)范化之路呢?答案仍存于憲法之中。

從憲法的基本內(nèi)容和基本功能可以看出，憲法并非是由某個具體的機關(guān)去執(zhí)行的條規(guī)，而是國家的所有機關(guān)和社會的所有成員均在它的調(diào)整之下，一切國家機關(guān)和武裝力量、各政黨、各社會團(tuán)體、各企事業(yè)單位和全體公民都不能站在憲法之外或凌駕于憲法之上，都沒有超越憲法和法律之上的特權(quán)。［9］值得說明的是，我國現(xiàn)行憲法并沒有重蹈“舊憲法”(1975年及1978年憲法)覆轍，中國共產(chǎn)黨既沒有超越于各民主黨派的憲法特權(quán)，也沒有站在憲法之外或凌駕于憲法之上，即所有政黨都必須在憲法法律范圍內(nèi)活動。既然政黨具備憲法地位，那么理應(yīng)遵守憲法原則、履行憲法義務(wù)，否則政黨行為就構(gòu)成“違憲”。［10］民主黨派享有憲法規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)范圍內(nèi)的政治自由、組織獨立和法律地位平等，中國共產(chǎn)黨支持民主黨派獨立自主地處理自己的內(nèi)部事務(wù)?？梢?，我國多黨合作制度規(guī)范化的基本路徑應(yīng)當(dāng)是在憲法地位下進(jìn)一步明確自身的權(quán)利和義務(wù)，進(jìn)一步厘定參政議政的相關(guān)規(guī)則，進(jìn)一步完善多黨合作的機制體系，以憲法大局和政黨和諧為己任，不謀求憲法法律外特權(quán)，不超越憲法文本及社會發(fā)展實際，尊重憲法法律在多黨合作及政治協(xié)商中的權(quán)威地位。

顯而易見，法治語境下多黨合作制度的規(guī)范化要求中國共產(chǎn)黨進(jìn)一步加強執(zhí)政能力建設(shè)，規(guī)范化進(jìn)程的推進(jìn)和加快意味著執(zhí)政黨要更多進(jìn)行內(nèi)在自為的革新，應(yīng)當(dāng)順應(yīng)政黨制度建設(shè)的規(guī)范化發(fā)展大勢和世界潮流，更多地從憲法思維出發(fā)，改變重政策、輕制度的思維方式，今后的多黨合作制度要在制度運行中體現(xiàn)“人民主權(quán)”的思想，就要在制度層面對程序進(jìn)行規(guī)范，從“策治”到“法治”，只有這樣，權(quán)利才有力量面對權(quán)力。［11］無論是多黨合作制度規(guī)范化的深入推進(jìn)，還是人民主權(quán)憲法精神的具體落實，從法治的視角尋求問題解決的思路，從憲法精神和憲法權(quán)威層面尋求突破終歸是不二的選擇。

結(jié)語

2004年9月15日，胡錦濤總書記在紀(jì)念全國人民代表大會成立50周年大會上的講話中強調(diào)，“依法治國首先要依憲治國，依法執(zhí)政首先要依憲執(zhí)政”。胡錦濤也曾在2005年2月4日的黨外人士迎春座談會上指出，堅持推進(jìn)多黨合作和政治協(xié)商的制度化、規(guī)范化、程序化。要在堅持的基礎(chǔ)上不斷完善，不斷研究多黨合作面臨的新情況新問題，探索多黨合作的新機制新方式，使中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商內(nèi)容更加豐富、機制更加健全、程序更加規(guī)范。依憲治國與依憲執(zhí)政對多黨合作制度的進(jìn)一步規(guī)范化既提出了更高的要求，也指明了規(guī)范化的具體方向與路徑。總之，從當(dāng)前國際國內(nèi)外形勢及發(fā)展實際出發(fā)，我國多黨合作制度的規(guī)范化應(yīng)當(dāng)堅定不移地從尊重憲法精神和強化憲法權(quán)威著手，逐步細(xì)化相關(guān)政策規(guī)定，使新時期的多黨合作制度既具有憲法視野和法治因子，又能夠切實指導(dǎo)我國多黨合作與政治協(xié)商的生動實踐，發(fā)揮好多黨合作制度在社會主義條件下的優(yōu)越性，為促進(jìn)我國政治文明建設(shè)做出貢獻(xiàn)，為和共產(chǎn)黨一道共商國是、共度時艱、共克難題以及實現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興做出更大貢獻(xiàn)。但最后值得一提的是，中國共產(chǎn)黨更應(yīng)當(dāng)著眼憲法視野、憲法精神和尊重憲法權(quán)威，不斷提升依憲執(zhí)政和依法執(zhí)政的能力和水平，為多黨合作制度規(guī)范化提供強有力的組織和政治保證。

［1］喻中.權(quán)力制約的中國語境［M］.濟(jì)南:山東人民出版社，2007.198.

［2］胡錦濤.在全國統(tǒng)戰(zhàn)工作會議上的講話［N］.人民日報.2006－7－13.

［3］喬曉毅等編著.政治和諧新論［M］.北京:中國時代經(jīng)濟(jì)出版社，2010.292.

［4］俞可平主編.中國政治發(fā)展30年［M］.重慶:重慶出版社，2009.75.

［5］卓澤淵.法治國家論［M］.北京:法律出版社，2008.59.

［7］王人博、程燎原.法治論［M］.濟(jì)南:山東人民出版社，1998.177.

［8］俞可平主編.中國政治發(fā)展30年［M］.重慶:重慶出版社，2009.74.

［9］常桂祥.法治政治論［M］.濟(jì)南:山東大學(xué)出版社，2007.182.

［10］張千帆.憲政原理［M］.北京:法律出版社，2011.119.

［11］楊愛珍等.考量多黨合作制度發(fā)展的三大維度［J］.中央社會主義學(xué)院學(xué)報，2011，(2).

D613

A

1009－6981(2012)04－0026－04

2012－06－18

郭祎，男，成都市社會主義學(xué)院科社部講師，主要從事政治學(xué)和政黨制度研究。