PM2.5標準與《環(huán)境保護法》的完善

劉超，應悅

(1.華僑大學法學院，福建泉州362021;2.上海市浦東新區(qū)人民檢察院，上海200135)

PM2.5標準與《環(huán)境保護法》的完善

劉超1，應悅2

(1.華僑大學法學院，福建泉州362021;2.上海市浦東新區(qū)人民檢察院，上海200135)

我國2012年新修訂的《環(huán)境空氣質(zhì)量標準》在公眾的廣泛關注與呼吁之下，規(guī)定了PM2.5標準。與此同時，我國正在討論《環(huán)境保護法》的修改，擬定修改重點內(nèi)容中也涉及環(huán)境標準制度的完善。那么，討論PM2.5標準的出臺與《環(huán)境保護法》的完善就具有現(xiàn)實意義。PM2.5標準示《環(huán)境保護法》在價值取向上要通過環(huán)境基準的制定以實現(xiàn)保障人體健康的立法目的，借鑒歐美防控PM2.5的經(jīng)驗，我國應系統(tǒng)構(gòu)建環(huán)境區(qū)域協(xié)調(diào)制度，PM2.5也提供了新型的專門環(huán)境法律責任制度類型的確立根據(jù)。

PM2.5標準;《環(huán)境保護法》;區(qū)域協(xié)調(diào);專門環(huán)境法律責任

近期以來，對PM2.5的數(shù)據(jù)監(jiān)測、信息發(fā)布和治理共識引起了公眾廣泛關注和政府高度重視。2012年2月29日國務院常務會議同意發(fā)布新修訂的《環(huán)境空氣質(zhì)量標準》，新修訂的《環(huán)境空氣質(zhì)量標準》調(diào)整了污染物項目及限值，增設了PM2.5平均濃度限值和臭氧8小時平均濃度限值，收緊了PM10、二氧化硫等污染物的濃度限值。溫家寶總理在2012年3月5日所作的政府工作報告中明確:“今年在京津冀、長三角、珠三角等重點區(qū)域以及直轄市和省會城市開展細顆粒物(PM2.5)等項目監(jiān)測，2015年覆蓋所有地級以上城市。”與此同時，我國各界正在積極討論《環(huán)境保護法》的修改，全國人大環(huán)資委委托環(huán)保部起草《環(huán)境保護法》時提出的八項需要修改的重點內(nèi)容中也包括了環(huán)境標準制度的修改。因此，討論PM2.5標準的環(huán)境法律規(guī)范意義及環(huán)境法保障制度具有現(xiàn)實意義。

一、PM2.5標準的預期與《環(huán)境保護法》的價值取向

PM，即為particulate matter(顆粒物)，在當前世界很多國家通行適用已久的大氣監(jiān)測和大氣質(zhì)量評價指標中，一般會在城市空氣質(zhì)量日報或周報中公布可吸入顆粒物和總懸浮顆粒物這兩種大氣污染物。其中，可吸入顆粒物又稱為PM10，指直徑大于2.5微米、等于或小于10微米，可以進入人的呼吸系統(tǒng)的顆粒物;總懸浮顆粒物也稱為TSP，即直徑小于或等于100微米的顆粒物。而PM2.5則是指大氣中直徑小于或等于2.5微米的顆粒物，也稱為可入肺顆粒物?？倯腋☆w粒物、可吸入顆粒物和可入肺顆粒物都是粉塵微粒，三者之間在粒徑上存在著包含關系，即PM2.5為PM10的一部分，PM10為TSP的一部分。

總懸浮顆粒物對人體的危害程度主要決定于自身的粒度大小及化學組成?？倯腋☆w粒物中粒徑大于10微米的粉塵微粒，幾乎都可被鼻腔和咽喉所捕集，擋在人鼻之外不進入肺泡?？晌腩w粒物粒徑小于或等于10微米對人體危害尤大。其中，粒徑在2.5微米至10微米之間的顆粒物，雖然能夠進入上呼吸道，但仍可部分通過痰液等排出體外，另可被鼻腔內(nèi)部絨毛阻擋，對人體危害相對較小。而可入肺顆粒物粒徑在2.5微米以下，不易被阻擋，其滯留在上呼吸道、細支氣管和肺泡，干擾肺部氣體交換，引發(fā)包括哮喘、支氣管炎和心血管病等方面的疾病。長期持續(xù)作用，還會誘發(fā)慢性阻塞性肺部疾患，并出現(xiàn)繼發(fā)性感染，導致肺心病的死亡率增高。因此，雖然大氣成分中PM2.5含量較少，但其對大氣質(zhì)量和人體健康危害更大。

聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署的報告結(jié)論顯示，PM2.5每立方米的濃度上升20毫克，中國和印度每年會有約34萬人死亡。PM2.5主要來源于化石燃料的燃燒，日常生活中體現(xiàn)為發(fā)電、工業(yè)生產(chǎn)、汽車尾氣排放等過程中化石燃料燃燒排放的殘留。

2011年底北京連續(xù)出現(xiàn)霧霾天氣，霧霾天氣本身即是浮游在空中大量極微細的塵?；驘熈５扔绊懼率褂行侥芤姸鹊慕Y(jié)果，為PM2.5濃度嚴重超標導致。霧霾天氣中，北京全市35個PM2.5監(jiān)測站點試運行監(jiān)測數(shù)據(jù)全部超標，瞬時濃度高達每立方米293微克。這使得PM2.5首次走入公眾視野，僅半年時間，PM2.5小小顆粒物從公眾關注焦點進入國家標準。

《環(huán)境空氣質(zhì)量標準》中規(guī)定的PM2.5標準雖然是在嚴峻的氣候變化和輿情洶涌之下催生的，但PM2.5是對空氣質(zhì)量的一種監(jiān)測標準，其本身并不具自足性。作為標準，其規(guī)范意義在于，為大氣污染防治提供技術(shù)支撐和執(zhí)法依據(jù)。在大氣污染防治執(zhí)法中，需要有科學的空氣質(zhì)量監(jiān)測體系才能了解環(huán)境空氣質(zhì)量的真實狀況。但空氣質(zhì)量是否達標、是否符合人體健康安全標準，并不由監(jiān)測標準來決定，因為科學本身并不能解決規(guī)范性問題［1］，而是取決于環(huán)境法律制度體系所設定的人體健康標準。

因此，預期PM2.5標準不僅僅作為一種環(huán)境技術(shù)標準而是具有規(guī)范意義，必須將其納入環(huán)境法制體系之內(nèi)。PM2.5標準進入《環(huán)境空氣質(zhì)量標準》的重要契機是公眾對于推行該標準的廣泛呼吁，這也體現(xiàn)了公眾對于當前的環(huán)境法律制度體系關注公民人體健康的現(xiàn)實需求。因此，在《環(huán)境保護法》的修訂中，要明確確立保障人體健康的立法目的［2］。我國現(xiàn)行《環(huán)境保護法》明確規(guī)定了“保護和改善生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害，保障人體健康”的立法目的。其中，“保護和改善生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害”是形式目的，因為在哪種程度上能做到“防治污染和其他公害”在實質(zhì)上并沒有定規(guī)。根本而言，環(huán)境污染的出現(xiàn)是人類生產(chǎn)生活中必然導致的伴生物，如何界定“污染”及“公害”取決于社會建構(gòu)，這根本上取決于政府和社會的標準選擇。這種判斷標準是不確定的，它會隨著社會的變遷和國家在不同發(fā)展階段對于環(huán)境資源的重視程度而發(fā)生游移。“保障人體健康”則屬于實質(zhì)性標準，因為人體健康可以用較為明確的醫(yī)學標準來予以衡量，可通過一些具體的人體健康數(shù)據(jù)指標進行判斷［3］。

PM2.5標準的實施，可以根據(jù)年和24小時平均濃度限值是否超過0.035毫克/立方米和0.075毫克/立方米作為衡量空氣質(zhì)量是否達標的依據(jù)，但該濃度限值從何而來、由何得出?若濃度超過該限值，是否要予以規(guī)制?若需要予以規(guī)制，則空氣質(zhì)量超過限制濃度值的環(huán)境法律責任的內(nèi)容是什么?責任主體如何確定?規(guī)制的正當性的依據(jù)是什么?因此，必須在環(huán)境法律制度體系中明確規(guī)定環(huán)境基準體系，也即需要通過研究污染物同特定對象之間的劑量—反應關系，以確定環(huán)境中污染物對特定對象(人或者其他生物等)不產(chǎn)生不良或有害影響的最大劑量(無作用劑量)或濃度。環(huán)境質(zhì)量標準只有以環(huán)境基準體系作為標準制訂的科學依據(jù)和基礎，才能具有法律正當性和規(guī)范意義。

比照美國法律實踐，《美國法典》規(guī)定在《空氣凈化法》下，環(huán)保署為了保證充分安全，應該將標準的水平設置在一個足以保護公眾健康的水平上。我們需要構(gòu)建完整的環(huán)境基準體系，以作為各項環(huán)境技術(shù)標準的制定依據(jù)，而并非僅僅借鑒甚至是依賴國際標準(世界衛(wèi)生組織過渡期第1階段目標值)或者國外其他國家標準。

二、歐美防控PM2.5的經(jīng)驗借鑒與環(huán)境區(qū)域協(xié)調(diào)制度的系統(tǒng)構(gòu)建

PM2.5的標準是由美國在1997年提出的，作為一個重要的測控空氣污染程度的指數(shù)。近些年來，歐美發(fā)達國家將防控PM2.5作為了保障環(huán)境空氣質(zhì)量的核心工作。從這些國家和地區(qū)的做法可以總結(jié)出一些可資借鑒的經(jīng)驗。

歐盟和美國不斷通過立法來提高空氣質(zhì)量標準，這既是立法技術(shù)的完善，是制度對于自然規(guī)律的客觀深入的揭示，也體現(xiàn)了對于PM2.5的防控雖然是個環(huán)境問題，但實際上受制于經(jīng)濟的發(fā)展和科技的進步。首次開展對PM2.5的監(jiān)測工作是在美國。1963年美國通過了《清潔空氣法案》，隨后進行了歷次修訂，1997年在《清潔空氣法案》的修正案中，美國環(huán)保局首次在環(huán)境空氣質(zhì)量標準中增加了關于PM2.5含量的檢測指標。2006年，美國環(huán)保署對PM2.5標準進行了修訂和更新，規(guī)定PM2.5的24小時濃度均值為不超過0.035毫克/立方米，年周期內(nèi)的標準為小于或等于0.015毫克/立方米;PM10的年均值，僅規(guī)定了24小時平均濃度限值，為0.15毫克/立方米。歐盟理事會于2007年6月25日正式通過了共同立場，自2010年起PM2.5的目標值為25ug/m3，歐洲議會的二次審議于2007年9月開始，2008年，歐盟頒布新的空氣質(zhì)量指令(2008/50/EC)，正式規(guī)定從2010年起目標值為25μg/m3，自2015年起限值為25μg/m3，對于不同的接觸程度，采取不同的減少目標［4］。

我國在制定和實施環(huán)境標準、防控PM2.5的過程中也吸收借鑒了歐美發(fā)達國家的經(jīng)驗，貫徹了從易到難、分步實施、逐步提高的思路，環(huán)境保護部印發(fā)的《關于實施環(huán)境空氣質(zhì)量標準的通知》明確規(guī)定新標準分成3類在全國分步實施。2012年在京津冀、長三角、珠三角等重點區(qū)域以及直轄市和省會城市實施，2013年在113個環(huán)境保護重點城市和環(huán)保模范城市實施，2015年在所有地級以上城市實施，2016年1月1日在全國實施新標準。

美國和歐盟國家在防控PM2.5過程中還注重協(xié)同控制以減少污染物的排放，推行政策制度以保障區(qū)域減排，這些經(jīng)驗提示我國在控制PM2.5時尤為要注重構(gòu)建環(huán)境區(qū)域協(xié)調(diào)制度的系統(tǒng)。

PM2.5的排放與防控是一個復合性問題，多種因素會對PM2.5造成影響。PM2.5的來源可能由于自然而產(chǎn)生，但主要來自于人類煤炭燃燒、垃圾焚燒、工業(yè)生產(chǎn)、汽車尾氣排放等排放行為。因此，環(huán)境空氣質(zhì)量以及空氣中PM2.5的含量，是一個受到經(jīng)濟發(fā)展水平和發(fā)展模式制約的環(huán)境問題。除此之外，氣象因素對每日的平均值也有很大的影響。當?shù)氐牡乩項l件(如平原、丘陵、城市、峽谷)，氣象條件(風速、風向、混合層高度、沖刷等)以及和污染物的長距離傳播很大程度上也影響到空氣中PM2.5的濃度。雖然沒有排放模式的變化，但在特定條件下(例如低風速、混合層高度低)，微粒濃度的升高也可能發(fā)生，這種情況被稱為“顆粒物的發(fā)作期”。在顆粒物發(fā)作期間，往往發(fā)生大面積顆粒物濃度的升高。由于PM2.5的聚集與致害的這些物理特性，在同一國家不同地區(qū)，由于經(jīng)濟發(fā)展水平、地理位置、氣象條件等不同特性，也必然使得不同地區(qū)對于PM2.5的防控有不同的地域特色、面臨不同的難題，在防控難度上也呈現(xiàn)出迥異的特征。

針對這些特性，美國環(huán)保局與各州、郡縣及地方環(huán)保局一起劃定PM2.5環(huán)境空氣質(zhì)量控制區(qū)，指定達標地區(qū)和未達標地區(qū)。達標地區(qū)各州必須制定維持而且不能惡化空氣質(zhì)量的計劃。39個未達標地區(qū)的州必須制定州實施計劃(SIP)改善空氣質(zhì)量，并要求于2010年達到國家標準，特別情況下達標期限可以延長1～5年。歐盟注重通過協(xié)議制定減排總體目標以及分配各國的減排份額，推行PM2.5減排的區(qū)域合作，其空氣質(zhì)量指令不要求在只持續(xù)短時間的顆粒物發(fā)作期內(nèi)采取措施，但當超過限制值時，框架指令96/62/EC要求，短期內(nèi)立即采取措施，降低風險，并限制這種情況發(fā)生的持續(xù)時間。

我國現(xiàn)行以《環(huán)境空氣質(zhì)量標準》為核心的控制制度系統(tǒng)也注重了PM2.5發(fā)生、累積與致害的特性，進行了環(huán)境空氣質(zhì)量功能區(qū)的劃分，有區(qū)別地對PM2.5監(jiān)測在全國分“四步走”，現(xiàn)正實施《空氣質(zhì)量新標準第一階段監(jiān)測實施方案》。毋庸諱言，這些對于PM2.5的層次化和類型化的防控措施是很務實、具可操作性的分步驟推進，但其思路似乎還更多地著眼于地域經(jīng)濟發(fā)展水平以及功能區(qū)劃，而對于地域特色、地理位置和氣象條件等綜合因素考慮不足。因此，建議在隨后出臺的防控PM2.5的配套措施出臺、完善和實施過程中，要綜合考慮到影響、制約到PM2.5發(fā)生、聚集、傳播等多種條件，構(gòu)建系統(tǒng)的環(huán)境區(qū)域協(xié)調(diào)制度。具體而言，在全面推動PM2.5防控計劃實施過程中，除了要很好地堅持既有的環(huán)境功能區(qū)劃以及堅定按照環(huán)保部公布的PM2.5監(jiān)測實施時間表之外，還應更全面細致地綜合考慮影響PM2.5產(chǎn)生與致害的諸多因素。

PM2.5的防治折射出我國環(huán)境污染治理的思路必須改進，在《環(huán)境保護法》的修訂中，應在環(huán)境行政管理體制上改變當前環(huán)境執(zhí)法中對于污染治理、資源保護采取行政區(qū)域劃分和分割的做法，對于環(huán)境污染防治應當更加注重環(huán)境區(qū)域協(xié)調(diào)制度的系統(tǒng)構(gòu)建。因為PM2.5在常態(tài)下的影響半徑已達300至500公里，其自然屬性決定了必須跨越當前的省市行政區(qū)劃的限定進行統(tǒng)籌安排和聯(lián)合防控。再加上不同地域之間的資源稟賦、地理環(huán)境、氣象條件以及易感人群之間的差異，使得不同地區(qū)的環(huán)境容量、承受能力等都存在諸多差異，不同地區(qū)在控制PM2.5的難易程度和資金利用效率等方面也有不同。因此，建議應當在全國范圍內(nèi)廣泛確立和普遍推行PM2.5的聯(lián)合防控制度，拓展適用既有的生態(tài)補償法律制度，使得在更廣泛范圍推進PM2.5的有效治理。

三、PM2.5標準的實施與特殊環(huán)境法律責任制度完善

我國《環(huán)境保護法》實施23年來，在預防和控制我國環(huán)境污染以及保護生態(tài)環(huán)境上發(fā)揮了舉足輕重的作用。但是，基于《環(huán)境保護法》出臺的時代背景，其不能反映和體現(xiàn)當前所秉持的可持續(xù)發(fā)展理念，也不能很好應對當前環(huán)境問題的焦點，被認為是當代中國執(zhí)行效果最差的法律之一。自全國人大環(huán)資委2011年啟動《環(huán)境保護法》修訂工作以來，環(huán)保法的修改著力解決其可實施性問題，矯正執(zhí)法效果不佳的現(xiàn)狀?！董h(huán)境保護法》執(zhí)法效果不佳，最重要的體現(xiàn)便是環(huán)境法律責任制度的缺陷，這使得行為人“守法成本過高，違法成本過低”，法律制度規(guī)定難以為行為人確立有效的行為規(guī)則和行為預期，現(xiàn)實中發(fā)生的環(huán)境侵權(quán)糾紛也難以直接適用環(huán)境法律制度規(guī)定作為處理依據(jù)。

筆者在相關的實證研究中根據(jù)全國各地法院收集的案件統(tǒng)計數(shù)據(jù)進行分析，得出的結(jié)論是，每年全國發(fā)生的環(huán)境侵權(quán)糾紛進入法院得到處理的不足1%，大多法院法官也因為難有直接的法律規(guī)定而傾向于拒絕受理環(huán)境侵權(quán)糾紛案件。當前應對此問題的實踐努力是通過廣泛設置專門環(huán)境審判組織——環(huán)保法庭(審判庭)來應對，但筆者認為，環(huán)保法庭必須作為專門環(huán)境法律責任機制的組織載體才能發(fā)揮預期作用［5］。而專門的環(huán)境法律責任機制的前提是當前的《環(huán)境保護法》等立法必須規(guī)定專門的環(huán)境法律責任。

在我國當前的法學理論體系視野中，尤其是現(xiàn)實的制度設計和司法實踐中，都秉持“法律責任三類說”，即法律責任分為民事法律責任、行政法律責任和刑事法律責任。環(huán)境法律責任也是這三類責任在環(huán)境領域的具體化。環(huán)境法律責任制度設計預期通過懲罰環(huán)境違法行為、使環(huán)境違法行為人承擔不利后果來實現(xiàn)規(guī)制環(huán)境問題和保障公民環(huán)境權(quán)益。因此，環(huán)境法律責任的存在和制度功能的有效發(fā)揮是環(huán)境法解決現(xiàn)實問題、通過法律實現(xiàn)治理、保護環(huán)境的關鍵環(huán)節(jié)。

但就現(xiàn)實中的環(huán)境法律責任制度實踐來看，無論其立法還是實施均不盡如人意，在層出不窮的環(huán)境問題、頻繁爆發(fā)的環(huán)境事件面前形同虛設。這迫切需要改進環(huán)境法律責任制度立法，突破三大責任分立的現(xiàn)狀，設計出專門的環(huán)境法律責任。專門環(huán)境法律責任特指環(huán)境違法者對其環(huán)境違法行為所應承擔，由《環(huán)境保護法》等規(guī)定的不利的法律后果。專門環(huán)境法律責任是在傳統(tǒng)的三大責任類型基礎上，針對行為人違反特定的環(huán)境法律義務所產(chǎn)生，由環(huán)境法律對某些環(huán)境違法行為給予的否定性評價［6］。

四、代結(jié)語:賦予PM2.5標準私權(quán)保障功能

我國環(huán)境法律制度體系具有鮮明的行政管制規(guī)范特色，各污染防治與資源保護單行法確立了大量的行政管理規(guī)范，成為有關環(huán)境資源保護的行政職能部門的執(zhí)法依據(jù)。在此體系中，體系龐大的環(huán)境標準主要功能是輔助環(huán)境行政，其具體適用需依附于法定環(huán)境行政決定即公法上的判斷［7］。概言之，環(huán)境標準體系僅具有輔助環(huán)境執(zhí)法的功能而不具有用以判斷或決定平等主體間是否存在環(huán)境妨害或者侵害的效力。很明顯，《環(huán)境空氣質(zhì)量標準》中的PM2.5標準也被賦予此種屬性。

但是，環(huán)境法律在法律血統(tǒng)上必須以保障公民環(huán)境權(quán)益為中心，環(huán)境法律的實施在解決環(huán)境問題、應對環(huán)境危機時也必須實現(xiàn)公民環(huán)境權(quán)以保障與救濟的目的。對于環(huán)境的污染與生態(tài)的破壞的惡果最終也會加諸人的自身，現(xiàn)實中，對于環(huán)境空氣的破壞行為除了惡化了空氣質(zhì)量，也引發(fā)了公民之間基于環(huán)境空氣所產(chǎn)生的環(huán)境權(quán)益(如清潔空氣權(quán))之間的紛爭。因此，PM2.5的標準的真正貫徹實施的動力之源還應當在于賦予其私權(quán)保障的功能，通過進一步的規(guī)則設計，捕獲個體空氣環(huán)境危害，將PM2.5的控制標準分化、轉(zhuǎn)化為個體享有的環(huán)境權(quán)益，進而使之可以作為解決個體環(huán)境權(quán)益紛爭的依據(jù)。

［1］［美］孫斯坦.風險與理性——安全、法律及環(huán)境［M］.師帥，譯.北京:中國政法大學出版社，2005:135.

［2］呂忠梅，劉超.環(huán)境標準的規(guī)制能力再造——以對健康的保障為中心［J］.時代法學，2008，(4).

［3］劉超.《水污染防治法》控制手段的反思與重構(gòu)［J］.中國人口·資源與環(huán)境，2010，(11):161－162.

［4］Reinhold Gurgen，Udo Lambrecht.Particulate Matter in Ambient Air:The debate on the PM10 daily limit value.4 J.Eur.Envtl.＆Plan.L.2007:278.

［5］劉超.反思環(huán)保法庭的制度邏輯——以貴陽市環(huán)保審判庭和清鎮(zhèn)市環(huán)保法庭為考察對象［J］.法學評論，2010，(1):126－128.

［6］劉超，林亞真.試論專門環(huán)境法律責任的理論基礎與具體構(gòu)建［J］.昆明理工大學學報(社會科學版)，2008，(3):6.

［7］汪勁.環(huán)境法學(第二版)［M］.北京:北京大學出版社，2011:121.

PM2.5 Standard and Modification of the“Environmental Protection Law”

LIU Chao1，YING Yue2

China has been revised in the“Ambient Air Quality Standards”in 2012.“Ambient Air Quality Standards”provides the PM2.5 standard.This is the result of widespread concern and whirring of the public.At the same time，our community is enthusiastiCto discuss the modifications of the“Environmental Protection Act”，the key content that the legislature intended to modify is also related to the system of how to improve the environmental standards.Then，we discuss the content of the PM2.5 standard has a practical significance to amend the“Environmental Protection Act”.The PM2.5 standards inspired us，“Environmental Protection Law”must take legislative purpose is to protect human health.The goals need to be achieved through the development of the environmental baseline.We can learn from the experience of Europe and the United States in the prevention and control of PM2.5，build the environmental regional coordination system.We should also set up a new specialized environmental liability system，PM2.5 standard also provides requirements and according.

PM2.5 Standard;“Environmental Protection Law”;regional coordination;Specialized environmental liability

DF46

A

1008－7966(2012)06－0130－04

2012－09－20

教育部人文社會科學青年基金項目(10YJC820071);中央高?；究蒲袠I(yè)務費專項基金資助項目(JBSK1140)

劉超(1980－)，男，湖北武穴人，法學博士，副教授，碩士研究生導師，武漢大學法學院博士后，主要從事環(huán)境法學研究;應悅(1976－)，女，法學碩士，偵查監(jiān)督處干部。

［責任編輯:王蘭娟］