城中村改造:利益博弈中的政府行為選擇——以鄭州市為例

□趙姍姍

一、城中村改造研究的簡要評(píng)述

自1998年張建明發(fā)表了國內(nèi)地理學(xué)界第一篇以都市村莊為研究主題的博士論文開始，我國學(xué)者從土地結(jié)構(gòu)二元結(jié)構(gòu)的角度入手，陸續(xù)分析城中村改造出現(xiàn)的問題。隨后，早期學(xué)者也多從土地制度入手來進(jìn)行相關(guān)問題的分析。

近幾年，國內(nèi)對于城中村問題的研究主要集中在概念界定，成因分析，改造對策等問題，據(jù)相關(guān)資料顯示，2008年以前集中在這幾個(gè)方面的研究論文數(shù)據(jù)分別是689篇、355篇和1213篇。而研究的視角相當(dāng)寬泛，不少學(xué)者從經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、生態(tài)環(huán)境、形成機(jī)制、遵循原則、改造模式等角度來探討城中村問題。但是單從行政學(xué)視角，研究城中村問題的成因以及政府職能定位的文章并不多。

房慶云(1999年)在《城中村:我國城市化進(jìn)程中遇到的政策問題》一文中，分析了廣州市城中村改造面臨的問題，并從政府角度提出完善土地、人口、經(jīng)濟(jì)等相關(guān)政策的具體建議。

王濤2007年在《淺析政府在解決城中村問題中的職能定位》一文中，綜合論述了城中村改造過程中存在的問題，認(rèn)為這些問題，是由于政府職能定位不清晰造成的，政府應(yīng)從規(guī)范土地流轉(zhuǎn)機(jī)制、加強(qiáng)村民保障資金的管理等角度入手，完善政府的管理機(jī)制。

孟維華，周新宏2008年在《城中村改造中的“市場失靈”和“政府失靈”及防止途徑》一文中，從公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角，分析了政府與市場在城中村改造過程中占的位置，認(rèn)為城中村改造應(yīng)有政府主導(dǎo)，并詳細(xì)解析了政府與市場各自的負(fù)面效應(yīng)，和政府的應(yīng)對辦法。

高云2010年在《政府與社會(huì)利益博弈中的公共倫理責(zé)任——以城中村改造為分析對象》一文中，主要分析了政府在城中村改造過程中，在經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)利益之間如何抉擇，主要從承擔(dān)社會(huì)責(zé)任方面，分析了政府如何改善城中村改造過程中的弱勢群體的地位。

婁超2011年在《淺析城中村改造中的政府行為》一文中，從政府與市場關(guān)系的角度分析了政府應(yīng)承擔(dān)的角色，認(rèn)為政府在城中村改造過程中主要發(fā)揮了規(guī)劃者和監(jiān)督者的作用。而避免政府職能的錯(cuò)位，應(yīng)從加強(qiáng)城中村改造過程中的政府法律約束機(jī)制建設(shè)入手來規(guī)范政府行為。

從研究視角來看，行政學(xué)對城中村問題的研究，已逐步跳出地理學(xué)界的研究框架，行政視域的研究思路已經(jīng)趨于成熟。從研究方法來看，實(shí)證研究和理論研究占有一定的比例。但是城中村改造是一個(gè)綜合的工程，涉及的主體方方面面。并且每個(gè)城市在城市化進(jìn)程中的改革方法都會(huì)因各自的特點(diǎn)有所差異，所以筆者認(rèn)為，對于城中村問題的分析應(yīng)該從個(gè)案入手，針對不同的改造模式來分析問題。此外，現(xiàn)有從行政學(xué)角度來研究城中村問題的文章，大多單從政府職能，或是政府與市場的角度入手來分析問題。但是城中村改造是一個(gè)利益博弈的過程，筆者認(rèn)為，從博弈的角度來分析利益各方的得失，以及由此引發(fā)的一系列問題，進(jìn)而得出政府應(yīng)有的作為是一個(gè)可行的研究思路。

二、利益博弈中的城中村改造問題成因分析

博弈論是經(jīng)濟(jì)學(xué)中標(biāo)準(zhǔn)分析工具之一，所謂博弈即根據(jù)信息分析及能力判斷，研究多決策主體之間行為相互作用及其相互平衡，以使收益或效用最大化的一種對策理論。城中村改造過程中，主要涉及政府、開發(fā)商、村民三方主體的利益。在改造過程中，由于每個(gè)主體難以避免追求自身利益最大化，因此存在多個(gè)層面侵犯到其他主體的權(quán)益問題。就近幾年鄭州市城中村改造而言，主要存在下列問題。

(一)經(jīng)濟(jì)層面

1.村民土地利益分配問題

土地制度是國家對農(nóng)民的福利，不受個(gè)人收入多少影響。就鄭州市城中村而言，土地出租為村民的重要經(jīng)濟(jì)來源，因此土地出讓及土地上的附著物補(bǔ)償是村民關(guān)注的重點(diǎn)，也是政府在制定城中村改造政策的一個(gè)重要內(nèi)容。自2007年6月，鄭州市人民政府出臺(tái)了《進(jìn)一步規(guī)范城中村改造的若干決定》(鄭政文【2007】103號(hào))，其中對土地使用和土地附著物的補(bǔ)償方式也有了新的規(guī)定。就土地出讓而言，土地如通過招拍掛方式確定由開發(fā)商參與改造的，需要經(jīng)過村一級(jí)政府的同意。而土地附屬物的補(bǔ)償劃分得也更加清晰，按照住宅宅基地面積和層數(shù)的不同，采取相應(yīng)的房屋安置和貨幣補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償方式。對于3層以上的建筑問題不做明確規(guī)定，由區(qū)政府根據(jù)實(shí)際情況而定。

在新的改造模式下，對于土地出讓方式，有了更明確的規(guī)定。土地附屬物的補(bǔ)償方式也更清晰。但是幾方博弈主體在利益權(quán)衡時(shí)，由于不同的考量，引發(fā)的問題也很多。首先村民方在新的拆遷政策中，三層以上的房屋補(bǔ)償沒有明確的指示。這一方面，造成村民的心里恐慌;另一方面，拆遷方在拆遷過程中也要酌情采取不同的賠償方式，使拆遷進(jìn)度受到一定干擾;另一方面，村一級(jí)政府在土地出讓中，出現(xiàn)的尋租行為也不容忽視。

2.開發(fā)商拆遷融資問題

根據(jù)目前形勢，城中村改造所需資金量巨大，而受國家信貸資金政策影響，房地產(chǎn)開發(fā)融資相當(dāng)困難。去年以來，房地產(chǎn)銷售市場低迷，銷量大幅度降低，多數(shù)開發(fā)商對房地產(chǎn)開發(fā)信心不足，特別是全球金融危機(jī)以來，更加大了融資難度，開發(fā)商普遍存在著等待、觀望現(xiàn)象，辦理各項(xiàng)手續(xù)的積極性降低。就拆遷而言，按照鄭州市現(xiàn)行政策，三層以下的按照拆一還一，而高出的部分，隨著項(xiàng)目的容積率增加，村民要求的賠償也隨之增加，并且，在房屋拆遷建造的過程中，原住民的租金收益無法保證，這部分損失也需要開發(fā)商承擔(dān)。開發(fā)成本的提高，對于開發(fā)商的積極性，無疑是一個(gè)打擊。

鄭州市西關(guān)虎屯拆遷工作開始之前，要求新田置業(yè)存入監(jiān)管賬戶1億元作為安置保證金。拆遷補(bǔ)償三層以下按照鄭州市政策，按照1:1的原則進(jìn)行補(bǔ)償。三層以上的，經(jīng)過評(píng)估協(xié)商，按照3:1進(jìn)行補(bǔ)償，集體所有房產(chǎn)按1:1原則補(bǔ)償。建好后，撥出9萬平方米住宅供居民回遷。以單方造價(jià)1300元/平方米來計(jì)算，就需要資金90000×1300=117000000元。巨額的補(bǔ)償費(fèi)用對于不少開發(fā)商已經(jīng)產(chǎn)生進(jìn)入壁壘，而城中村改造項(xiàng)目的土地成本相對周邊地價(jià)還要略高。并且隨著拆遷補(bǔ)償?shù)慕痤~提高，鄭州市大部分城中村都存在著嚴(yán)重的搶建風(fēng)，不斷地加高原有房屋。而一些簽完補(bǔ)償合同的村民，發(fā)現(xiàn)別的村補(bǔ)償費(fèi)用高出自己，還會(huì)要求重新簽訂補(bǔ)充協(xié)議。這些損失，使開發(fā)商只能提高產(chǎn)品的檔次和價(jià)位，直到市場難以承受。

3.政府公共利益選擇問題

市場失靈的存在，使得政府干預(yù)成為必然。公共選擇理論，假設(shè)政府行為的理性，他們也存在對自身利益的追求。而城中村的形成，以及在城中村改造過程中的諸多問題，很大程度上與政府追求自身問題相關(guān)，這種自身利益大多與公共利益相違背。因此，如果政府的政策和管理措施不合理，就不能避免不同群體在利益博弈中的沖突和扭曲，導(dǎo)致政府干預(yù)失效或是政府失靈。城中村改造過程中，政府對市場的干預(yù)力度和深度一直是一個(gè)值得探討的問題。在市場經(jīng)濟(jì)體制不完善的狀況下，政府在公共利益選擇過程中，一方面受到利益集團(tuán)的干擾，政府利用掌握的城市規(guī)劃信息，出現(xiàn)于開發(fā)商合謀的現(xiàn)象。另一方面，政府管理職能的擴(kuò)張，也被不少部門當(dāng)成擴(kuò)充政府預(yù)算的機(jī)會(huì)，引起機(jī)構(gòu)膨脹，排斥其他市場主體參與。這不僅使資源配置效率減低，而且極大地?fù)p害了村民的利益。

不少學(xué)者認(rèn)為，城中村改造過程中，村民是最直接的利益相關(guān)者，只有在保護(hù)村民利益的原則下，城中村問題才能得到根本的解決。但鄭州市改造的諸多項(xiàng)目中，忽視村民利益的項(xiàng)目并不少見。2004年12月29日，金水區(qū)政府委托市國土局將位于鄭州北曲的西史趙村掛牌出讓，信和置業(yè)以47452萬元競得其國有土地使用權(quán)，共計(jì)990.85畝。該地塊是掛牌出讓。但是在掛牌出讓過程中，只有信合置業(yè)一家參與，競拍的地價(jià)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于當(dāng)時(shí)周邊地價(jià)。2007年2月12日，《中國經(jīng)濟(jì)日報(bào)》以《鄭州市城中村改造1600畝土地懸疑調(diào)查》為題目，報(bào)道了鄭州市金水區(qū)廟李鎮(zhèn)西史趙村因城中村改造存在多畝地被賤賣、開發(fā)商開發(fā)不符合程序等問題。這種事件的出現(xiàn)不僅損害了村民的利益，對政府的威信也帶來一定損害。

(二)組織管理層面

1.基層民主自治機(jī)制仍不完善

根據(jù)我國《憲法》的相關(guān)規(guī)定，城中村村民是中華人民共和國公民，享有與其他任何公民的權(quán)利完全相同的各項(xiàng)權(quán)利。村民的民主權(quán)包括在村級(jí)社會(huì)發(fā)展和經(jīng)營管理事務(wù)方面。村民享有對村委事務(wù)管理的知情權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)。村民選舉實(shí)質(zhì)上就是村民委托自身管理權(quán)的過程。但是目前，我國的基層民主自治發(fā)展仍處于初期階段，雖然村民已加入到村委選舉的過程中，但是村民選舉過程中暗箱操作現(xiàn)象嚴(yán)重，有錢的靠經(jīng)濟(jì)實(shí)力賄選，少則幾萬，多則幾十萬數(shù)百萬上千萬。沒錢的靠黑惡勢力逼選，恩威并用、軟硬兼施，既以金錢、利益誘惑，又采取恐嚇威逼的手段，要求選民按其意圖行事(陳曉莉，2010年)。這種選舉狀況，必然導(dǎo)致在村級(jí)事物治理過程中，村委違背相關(guān)規(guī)定，牟取私利。鄭州市老鴉陳，在城中村改造過程中甚至出現(xiàn)村委會(huì)相關(guān)負(fù)責(zé)人不顧村民的反對，多次將土地以低價(jià)出讓給開發(fā)商，謀取高額利潤。2008年老鴉陳村長趙建功，私自以每畝35萬元的價(jià)格出售位于北環(huán)附近的土地，而當(dāng)時(shí)周邊地價(jià)掛牌都在100萬元以上;占地35畝的普羅旺世小區(qū)，在周邊地價(jià)已達(dá)300萬一畝的時(shí)候，竟然以25萬的價(jià)格出讓。類似低價(jià)出讓土地的事件在城中村改造過程中層出不窮，極大地?fù)p害了村民的利益。

2.開發(fā)商監(jiān)管機(jī)制匱乏

開發(fā)商參與開發(fā)的城中村改造項(xiàng)目，必須具備相關(guān)開發(fā)資質(zhì)，并且在開工建設(shè)之時(shí)，應(yīng)具備土地使用證等相關(guān)文件。但是，出于利益權(quán)衡，部分開發(fā)商出現(xiàn)違規(guī)操作。在沒有經(jīng)過審批和許可的情況下，開發(fā)商在城中村改造土地出讓前就先行開工建設(shè)商品房。鄭州市原齊禮閆所在處，即現(xiàn)在的“升龍城”項(xiàng)目，開發(fā)商拿到預(yù)售證前，升龍城就已經(jīng)提前開發(fā)。這種程序倒置的現(xiàn)象，在鄭州市城中村改造過程中并不少見。2007年，小崗劉城中村改造商業(yè)項(xiàng)目“中原新城”，直到2010年1月才拿到建設(shè)工程規(guī)劃許可證。這種不正規(guī)的開發(fā)模式，不僅嚴(yán)重影響了房產(chǎn)市場開發(fā)的有序性，并且也影響了消費(fèi)者的合法權(quán)益。

3.缺乏長效組織機(jī)構(gòu)，政策法規(guī)執(zhí)行受阻

一方面，城中村改造，涉及到諸多政府職能部門，需在多個(gè)部門的配合下完成。這些職能部門有臨時(shí)性的機(jī)構(gòu)，如城市拆遷管理辦公室、民房建設(shè)指揮部，又有相關(guān)政府部門，如規(guī)劃、國土、房地產(chǎn)管理、市政、環(huán)保、發(fā)改等部門。雖然目前鄭州市各區(qū)設(shè)置有城中村改造指揮部統(tǒng)一管理，但是這么多部門之間的相關(guān)溝通協(xié)調(diào)比較難處理。此外在政策執(zhí)行過程中，也存在各部門之間協(xié)調(diào)不清，相互推諉的狀況。

另一方面，城中村問題的根源是由于我國二元土地政策造成的。城中村改造過程中，如何處理農(nóng)民與土地之間的關(guān)系是關(guān)鍵性問題。但是目前，我國沒有一部關(guān)于指導(dǎo)城中村拆遷補(bǔ)償?shù)恼叻ㄒ?guī)文件，相關(guān)補(bǔ)償政策都是由各地、市根據(jù)自己的實(shí)際參照其它城市的做法制定的。鄭州市目前實(shí)行的城中村改造政策，形勢上仍然屬于“一村一策”的方式，這就造成了不同地區(qū)的村民相互攀比，增加了改進(jìn)難度。

(三)社會(huì)文化層面

1.農(nóng)村生活文化難以融入城市氛圍

城中村的居民大多保持著農(nóng)村固有的生活習(xí)俗。由于近幾年城市改造的擴(kuò)張，城市邊緣的農(nóng)村居民逐漸融入城市生活。在這一過程中，村民的生活、經(jīng)濟(jì)、文化等各個(gè)方面都發(fā)生了很大的改變。首先，村民的生活來源已從以往的土地耕種，變?yōu)橥恋亍⒎课莩鲎?。而城中村拆遷后，居民原有的生活來源發(fā)生變更，而村民已經(jīng)養(yǎng)成懶散的生活習(xí)慣，很難很快地融入城市緊張、充滿競爭的氛圍。他們的安置、就業(yè)與生活文化都是城中村改造過程中非常棘手的問題。再有，我國城鄉(xiāng)二元管理體制，就戶籍政策來說，對于村民相對寬松，而城中村改造后，村民一時(shí)難以接受城市的獨(dú)生子女政策，難免產(chǎn)生抵觸情緒。據(jù)筆者調(diào)查，鄭州市新政東區(qū)某城中村，在改造過程中，采取村(組)自行籌集資金進(jìn)行改造，村委制定的相關(guān)補(bǔ)償政策是按照家庭人口數(shù)量進(jìn)行補(bǔ)償，導(dǎo)致村民當(dāng)中未達(dá)到結(jié)婚年齡的青年，甚至未成年的青年提前結(jié)婚，爭相搶生。這種風(fēng)氣的盛行，不僅是對我國的婚姻、生育政策的抵觸，更是讓城中村的村民難以融入現(xiàn)代化的城市氛圍。

2.對城中村弱勢群體的關(guān)注

由于城中村的租金相對較低，因此大量地容納了低收入群體。這些租戶當(dāng)中，有城市原有的低收入居民，也有無業(yè)的、流動(dòng)頻繁的外來人口。由于缺乏相應(yīng)的社會(huì)保障政策和社會(huì)關(guān)注，內(nèi)心的不安定感從一定程度上導(dǎo)致了社會(huì)惡性治安事件的頻發(fā)。他們的安置、治理問題，正逐漸受到學(xué)者和相關(guān)政府部門的關(guān)注。再有，近幾年，隨著房屋租金的上漲，許多畢業(yè)不久的大學(xué)生，也選擇城中村居住。城中村的拆遷，使得這部分租戶不得不向城市邊緣的新興城中村搬遷，更有甚者，由于不堪高昂的租金，不得不往其它城市發(fā)展。他們的移走，無疑給城市的發(fā)展帶來人才的流失。

三、城中村改造過程中的政府行為選擇

從利益博弈的視角來看，城中村問題大多是由于利益在各個(gè)博弈主體中分配不合理導(dǎo)致的。要解決這一問題，就必然要發(fā)揮市場和政府的雙重作用來調(diào)配。由于市場體制的不健全和市場失靈的存在，政府調(diào)控就顯得尤為重要。在城中村改造過程中，各個(gè)地市采取的改造模式大體不同，但是，實(shí)踐證明，在政府合理干預(yù)的條件下，城中村改造的各個(gè)主體可以更有序地進(jìn)行相應(yīng)活動(dòng)。具體來說，政府的干預(yù)可以從以下幾方面入手。

(一)完善城中村改造的管理機(jī)制，建立“多中心”的改造秩序

城中村改造是一個(gè)系統(tǒng)工程，各個(gè)部門的協(xié)調(diào)配合對于改造的順利完成作用尤為重要。政府應(yīng)從體制上建立一個(gè)保證統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指揮的管理體制，從組織上保證各項(xiàng)政策得到落實(shí)。從社會(huì)學(xué)的角度來看，城中村的產(chǎn)生不僅涉及到經(jīng)濟(jì)因素，更是在農(nóng)業(yè)社會(huì)的基礎(chǔ)上再造一個(gè)城市社會(huì)。城中村的治安問題，村民子女教育問題，城中村租戶的疏散、安置問題等也都需要相關(guān)職能部門的介入。相關(guān)改造的進(jìn)行，不僅需要城市建設(shè)管理部門的介入，也需要在市政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，其他職能部門配合完成。

目前，城中村改造的模式主要是以政府為主導(dǎo)，村級(jí)政府自治配合的改造模式。隨著新公共管理理念在中國政府治理的引入，第三部門也逐漸的參與到社會(huì)治理中來。目前來說，以公營獨(dú)立事業(yè)單位和民辦非企業(yè)單位為主，已承擔(dān)起城中村公共服務(wù)的主要職能。這就要求政府在構(gòu)建管理體制中，不僅需要重新分配管理職能，也需要重新界定各類組織的功能邊界，重新構(gòu)建組織結(jié)構(gòu)，并對其權(quán)力和資源重新分配調(diào)整。明確界定政府部門、村委、第三部門等組織之間的功能邊界和權(quán)限。由于第三部門發(fā)展尚處于起步階段，政府應(yīng)在資金和權(quán)限授予上給予相應(yīng)扶持，在政策和法律上為城中村民間組織提供制度規(guī)制。

(二)完善公共政策的相應(yīng)機(jī)制，提高政府的行政能力

城中村問題的形成，很大程度上是由于政府管理過程中的角色定位缺失，在治理過程中過分地依賴于市場機(jī)制，使得改造過程中各個(gè)利益主體過分注重經(jīng)濟(jì)效率，而造成社會(huì)公平的缺失。政府作為公共政策的制定者，有責(zé)任在政策形成過程中，通過各個(gè)渠道了解各個(gè)利益的主體的訴求，制定出適合社會(huì)良性發(fā)展的政策。首先，政府應(yīng)建立公共表達(dá)機(jī)制，認(rèn)真了解開發(fā)商、村民、流動(dòng)人口的利益訴求。通過搭建利益表達(dá)平臺(tái)，使得各種利益在公開、公正的前提下經(jīng)過利益整合，實(shí)現(xiàn)多方公贏。其次，政府也應(yīng)建立相應(yīng)的政策回應(yīng)機(jī)制，對在城中村改造過程中由于利益分配不到位引起的各種社會(huì)問題進(jìn)行政策回應(yīng)。再次，為了避免在政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)的暗箱操作行為，政府應(yīng)建立完善信息公開制度，杜絕在拆遷改造、土地征用等環(huán)節(jié)出現(xiàn)的違背公共利益的行為。最后，建立更為全面的績效評(píng)價(jià)體系。逐步推進(jìn)政府將關(guān)注主體轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘猩鐣?huì)的各個(gè)階層(包括外來人口)，強(qiáng)化政府的公共服務(wù)角色。

(三)完善城中村改造的土地流轉(zhuǎn)及開發(fā)商改造退出機(jī)制

進(jìn)一步完善集體土地產(chǎn)權(quán)入市機(jī)制的建設(shè)，通過構(gòu)建集體土地登記、評(píng)估等相關(guān)機(jī)制，保證土地拍賣的公正公平;通過締造第三方土地使用交易中介組織，規(guī)范交易行為;完善相應(yīng)法律機(jī)制，嚴(yán)肅處理拍賣過程中出現(xiàn)的村委開發(fā)商勾結(jié)出現(xiàn)的各種違規(guī)行為。此外，完善開發(fā)商前期介入承重村改造推出機(jī)制，妥善處理通過協(xié)議方式介入城中村改造，但沒有取得土地使用權(quán)的開發(fā)商退出機(jī)制，已經(jīng)介入城中村改造但是經(jīng)招拍掛未競得土地的，按照相關(guān)政策對開發(fā)商已有的投入進(jìn)行協(xié)調(diào)退還。

(四)加強(qiáng)相應(yīng)制度建設(shè)，逐步轉(zhuǎn)變村民觀念

要徹底消除城鄉(xiāng)二元模式的影響，首先要建立相關(guān)的社會(huì)保障體系，使農(nóng)民放下包袱，真正融入到城市的生活氛圍中。在現(xiàn)行城市社會(huì)保障體系尚不完善的條件下，由村鎮(zhèn)政府組建的“鎮(zhèn)保”也是一種有益的制度補(bǔ)充。此外，加強(qiáng)文化教育的資金投入，通過在城市基層政府舉辦的各種類型的學(xué)校來提高村民的文化素質(zhì)和職業(yè)技能。使村民逐步擺脫小農(nóng)意識(shí)，融入城市中社會(huì)化大生產(chǎn)的工作氛圍，掌握一技之長，在生活方式上擺脫過分依賴房租收入轉(zhuǎn)化為對職業(yè)技能的依賴。

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