專職化視閾下的人大制度改革探析

劉 濤，閏彩霞，賀 靈

(興義民族師范學(xué)院公共事業(yè)管理系，貴州興義 562400）

·科社新探·

專職化視閾下的人大制度改革探析

劉 濤，閏彩霞，賀 靈

(興義民族師范學(xué)院公共事業(yè)管理系，貴州興義 562400）

在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，人大代表兼職制呈現(xiàn)出一些不利于樹立和強(qiáng)化代表意識(shí)，不利于提高代表素質(zhì)，不利于建立良好的監(jiān)督機(jī)制，不利于代表職能廣泛履行和作用充分發(fā)揮的弊端。推行人大代表專職制能克服人大代表兼職制的弊端，健全和完善人大的職能作用，所以，必須推行人大代表專職化。通過明確專職人大代表的法律地位和職權(quán)，建立民主的專職人大代表選舉機(jī)制、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，減少代表人數(shù)與優(yōu)化代表結(jié)構(gòu)配置，建立健全人大代表監(jiān)督機(jī)制來完善人大制度。

人大制度;人大代表;專職化

《中華人民共和國(guó)憲法》第57條規(guī)定:“中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)?！保?］12人民代表大會(huì)制度是中國(guó)社會(huì)發(fā)展的必然選擇，是中國(guó)人民的歷史性選擇，是中國(guó)共產(chǎn)黨把馬克思主義基本原理同中國(guó)的具體實(shí)際相結(jié)合的偉大創(chuàng)造。但是，在利益關(guān)系復(fù)雜多樣化、利益分化嚴(yán)重和利益沖突不斷顯現(xiàn)和加劇的社會(huì)轉(zhuǎn)型期，人民強(qiáng)烈呼吁人大制度功能的健全完善和作用的充分發(fā)揮。而兼職人大代表在履行代表職責(zé)時(shí)往往不能充分發(fā)揮人大代表作用，不能充分代表人民的意志和意愿。這直接影響了我國(guó)人大制度和社會(huì)主義民主政治的建設(shè)。

一、人大代表兼職制弊端分析

目前，我國(guó)實(shí)行的是人大代表兼職制，人大代表構(gòu)成中既有相當(dāng)一部分政府官員代表，也有相當(dāng)一部分各行各界取得突出成就的代表;既有相當(dāng)一部分黨員代表，也有相當(dāng)一部分因廣泛性因素而被推薦的代表。然而，他們更多感到的是一種榮譽(yù)，甚至是一種政治資本，對(duì)人大代表的代表意識(shí)、職權(quán)意識(shí)和責(zé)任意識(shí)缺乏科學(xué)、正確、合理的認(rèn)識(shí)。這主要表現(xiàn)在以下幾方面:

1．兼職制不利于樹立和強(qiáng)化代表意識(shí)。代表意識(shí)的強(qiáng)與弱是充分發(fā)揮人大代表作用和把國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)建設(shè)成人民的權(quán)利機(jī)關(guān)的關(guān)鍵所在。然而，我國(guó)人大代表大都是兼職代表，除了代表職務(wù)外，各自都有自己的本職工作。這就會(huì)在一定程度上造成代表職務(wù)與本職職務(wù)相沖突。一旦發(fā)生沖突，他們?cè)诮巧ㄎ簧暇涂赡軆A向于本職職務(wù)，而不是代表職務(wù)。這樣不利于培養(yǎng)人大代表的責(zé)任心和提高其參與積極性，導(dǎo)致活動(dòng)參與率不高，提出議案質(zhì)量不高。例如，在人代會(huì)期間，許多人大代表擺脫不了本職角色的影響，在他們的潛意識(shí)里，本職工作可能比人大會(huì)議更為重要。所以，審議議案也常常成了工作匯報(bào)，開會(huì)期間還要完成大量本職工作任務(wù)。有的甚至不安心參政議政，借召開人大會(huì)議的機(jī)會(huì)跑資金、跑項(xiàng)目、跑領(lǐng)導(dǎo)，搞公關(guān)活動(dòng)?？梢?，雖然他們的敬業(yè)精神無可厚非，但也暴露出人大代表角色地位弱化和人大代表意識(shí)薄弱的突出問題，不利于充分發(fā)揮人大代表的參政議政作用。

2．兼職制不利于提高代表素質(zhì)，強(qiáng)化人大職權(quán)。

人民代表大會(huì)是我國(guó)的權(quán)力機(jī)關(guān)，人大代表是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的組成人員，受人民的委托行使國(guó)家權(quán)力。代表素質(zhì)的高低，不但影響著代表作用的發(fā)揮，而且影響著人民代表大會(huì)的審議和決策水平。所以，人大代表不僅要有較高的思想、政治覺悟，而且要有較高的文化、業(yè)務(wù)素質(zhì)和能力。而人大代表兼職制在一定程度上不利于代表參政議政能力的提高:一方面，兼職代表缺少充足的時(shí)間和精力提高自己各方面能力;另一方面，兼職代表由于業(yè)務(wù)纏身往往不能夠?qū)Ｐ乃伎紗栴}，不能認(rèn)真提議和審議法律政策等文件，而把參政議政當(dāng)做一種形式以致不能充分行使人大代表職權(quán);再一方面，兼職代表身兼二職不利于培養(yǎng)代表的責(zé)任感、使命感以及壓力感，不能夠真正成為人民利益的代表者、表達(dá)者和執(zhí)行者。

3．兼職制不利于建立公正有效的監(jiān)督機(jī)制。我國(guó)人民代表大會(huì)具有廣泛的監(jiān)督權(quán)，監(jiān)督權(quán)是人民代表大會(huì)的一項(xiàng)重要職權(quán)。人大的監(jiān)督對(duì)象是指那些由人大及其常委會(huì)產(chǎn)生的，并向人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)的國(guó)家機(jī)關(guān)及國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員。人大及其常委會(huì)作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，代表人民的意志，從維護(hù)人民的根本利益出發(fā)，對(duì)行政、司法機(jī)關(guān)及其工作人員進(jìn)行監(jiān)督，是由我國(guó)的國(guó)體和政體決定的。但是，從我國(guó)目前人大代表的分布狀況看，人大代表不僅來自各行各業(yè)，而且來自國(guó)家行政和司法機(jī)關(guān)。這種兼職現(xiàn)象在我國(guó)十分普遍，部長(zhǎng)、省長(zhǎng)、市長(zhǎng)、法院院長(zhǎng)、檢察院檢察長(zhǎng)幾乎全都是人大代表。如果讓他們來參與監(jiān)督國(guó)家行政和司法機(jī)關(guān)，就成為自己監(jiān)督自己了。孟德斯鳩早就指出:“一切權(quán)力都可以被濫用，這是一條萬古不變的經(jīng)驗(yàn)?！保?］然而，權(quán)力監(jiān)督的主體與客體不能同為一體，這是監(jiān)督的法理性所在。試想，在實(shí)踐中當(dāng)人大會(huì)議討論某一部門或某一地方國(guó)家機(jī)關(guān)的違法行為時(shí)，作為該部門或者地方國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員尤其是其領(lǐng)導(dǎo)如果自身是人大代表時(shí)，這對(duì)解決問題是極為不利的。在全面推進(jìn)社會(huì)主義民主政治建設(shè)的今天，人大代表兼職制不利于人大監(jiān)督機(jī)制的健全與完善，也不利于社會(huì)主義民主政治的建設(shè)。

4．兼職制不利于人大代表職能的廣泛履行和作用的充分發(fā)揮。人大代表作為廣大人民群眾以公平、公開、公正的方式選舉出來的能夠代表人民利益的代表者，必須以全心全意為人民服務(wù)為宗旨，并能夠多方面地體察民情、洞察民意，真正發(fā)揮人大代表的職能和作用。體察民情、洞察民意是做好人大代表工作最基本、最基礎(chǔ)的職責(zé)。但是，我國(guó)大部分人大代表實(shí)行兼職制，他們不僅要忙于本職工作，而且還要抽空履行人大代表職責(zé)，導(dǎo)致相當(dāng)一部分代表沒有足夠的精力和時(shí)間與選民交流和溝通，更沒有精力和時(shí)間做調(diào)查研究，故被稱為“榮譽(yù)代表”、“掛職代表”。此外，兼職代表對(duì)人大所要通過的法律法規(guī)，對(duì)所要審議的工作報(bào)告也缺乏學(xué)習(xí)和了解，往往在沒有深入理解和掌握的情況下就草草參與表決。在需要他們發(fā)表真知灼見的時(shí)候又難以提出有建設(shè)性和創(chuàng)造性的意見，或者在人民代表大會(huì)上保持沉默，根本不履行參政議政的職責(zé)，故被稱為“啞巴代表”。所以，兼職人大代表既不利于人大代表職能的履行，也不利于社會(huì)主義民主政治的建設(shè)。

二、專職化對(duì)人大制度改革與創(chuàng)新的重要意義

我國(guó)正在推進(jìn)新一輪政治體制改革，政治體制改革的內(nèi)涵極其豐富，不僅包括行政體制改革，而且包括立法體制和司法體制改革。人大制度是我國(guó)的根本政治制度，人大制度的健全與否是社會(huì)主義民主政治健全與否的關(guān)鍵所在，所以人大制度改革是政治體制改革的核心內(nèi)容。而人大代表兼職制既不利于人大職能的充分發(fā)揮，也不利于代表廣大人民群眾的意愿，人民當(dāng)家作主的權(quán)利和地位就不能真正實(shí)現(xiàn)。所以，必須加大人大代表專職化的力度，人大代表專職化有助于健全和完善我國(guó)的人民代表大會(huì)制度。

1．專職化能完善人大組織自身的建設(shè)。一個(gè)組織的健全與否對(duì)該組織功能和效率的提高具有重大作用。人大代表專職化可以健全和完善人大組織、人大會(huì)議，使人民代表大會(huì)更高效、更靈活的運(yùn)行以提高人大的工作效率。一方面，人大代表專職化可以減少人大代表人數(shù)，防止人大代表隊(duì)伍過于龐大。就全國(guó)人大代表而言，每屆都近乎3 000人。代表過多會(huì)給會(huì)議組織工作帶來一系列難題，例如，無法通過全體會(huì)議來討論議案，只有采取代表團(tuán)和小組會(huì)議的形式來審議議案。雖然采用代表團(tuán)和小組會(huì)議的形式能解決代表有充分的時(shí)間發(fā)言的問題，但不利于代表廣泛、直接地交流，而只能按地區(qū)劃分小組進(jìn)行小范圍內(nèi)討論。另一方面，人大代表專職化可以優(yōu)化代表結(jié)構(gòu)，廣泛代表人民的意志。目前，我國(guó)人大代表結(jié)構(gòu)主要有工人、農(nóng)民、知識(shí)分子、人民解放軍和國(guó)家干部，而其中黨政干部占有相當(dāng)比重。實(shí)行人大代表專職化在一定程度上不僅能夠克服比例代表的弊端，而且能夠廣泛代表人民的意愿，調(diào)查民情，體恤民意。

2．專職化能充分發(fā)揮人大代表的作用。人大是國(guó)家的權(quán)力機(jī)關(guān)，人大代表是權(quán)力機(jī)關(guān)的組成人員，人大的職能要通過人大代表來履行。推行人大代表專職化，代表職務(wù)就成了人大代表的唯一職責(zé)，這樣有利于充分發(fā)揮人大代表的作用。一是不僅能使人大代表全身心投入到參政議政的工作中，而且能使人大會(huì)議的形式有所改進(jìn)、創(chuàng)新，人大會(huì)議的期限有所延長(zhǎng);二是能夠吸收和培養(yǎng)一批職業(yè)的政治管理家和政治活動(dòng)家參與人大會(huì)議和工作，提高人大的決策審議和整合能力;三是人大代表能夠深入基層了解民情，把握民意，想民之所想，行民之所思，真正發(fā)揮人民群眾和政府的橋梁紐帶作用，實(shí)現(xiàn)人大作為廣大人民群眾的代議功能。

3．專職化能健全和完善人大對(duì)其他國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的監(jiān)督職能。我國(guó)實(shí)行與西方“三權(quán)分立”不同的“議行合一”的憲政體制。在這種憲政體制下，“一府兩院”由人大產(chǎn)生，人大與“一府兩院”之間就形成一種監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。而人大代表專職化，一方面，不僅能克服“一府兩院”工作人員既是人大監(jiān)督者又是人大被監(jiān)督者的弊端，還在一定程度上強(qiáng)化了人大的監(jiān)督權(quán)威;另一方面，人大代表也處于相對(duì)獨(dú)立的地位，能擺脫“官本位”的思想束縛，將履行代表職權(quán)作為自己的唯一職責(zé)，廣泛而全面地監(jiān)督“一府兩院”及其工作人員而毫不畏忌?？傊舜蟠韺Ｂ毣軌蛲晟迫舜蟊O(jiān)督職能，在人大監(jiān)督的力度、廣度和深度上大幅度提高。

4．專職化能加強(qiáng)和完善黨的建設(shè)與領(lǐng)導(dǎo)。我國(guó)正處于社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的起步階段，而且我國(guó)的現(xiàn)代化是后發(fā)外生型現(xiàn)代化?！耙粋€(gè)現(xiàn)代化中政治體系的安定，取決于其政黨的力量。一個(gè)強(qiáng)大的政黨能使群眾的支持制度化。政黨的力量反映了大眾支持的范圍和制度化的水平。凡達(dá)到目前和預(yù)料的高水平政治安定的發(fā)展中國(guó)家，莫不是擁有一個(gè)強(qiáng)大的政黨?！保?］實(shí)行人大代表專職化，一方面，代表有充裕的時(shí)間和精力開展調(diào)查研究，能更廣泛地建言獻(xiàn)策，為黨和政府提出科學(xué)、正確的路線、方針、政策提供堅(jiān)實(shí)的民意基礎(chǔ)，進(jìn)一步提高黨的領(lǐng)導(dǎo)能力;另一方面，更有利于代表加強(qiáng)對(duì)黨在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)的監(jiān)督力度，保持黨的先進(jìn)性，預(yù)防腐敗，從而提高黨的執(zhí)政能力建設(shè)。

三、專職化啟示下的人大制度改革路徑

目前，我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，政治體制改革也存在一些缺失和漏洞，而人大制度改革是政治體制改革的重中之重，探索人大代表專職化對(duì)人大制度改革既是一種機(jī)遇也是一種挑戰(zhàn)。這就需要通過人大相關(guān)制度機(jī)制的配套改革來保證人大代表專職化的實(shí)現(xiàn)。

1．進(jìn)一步明確專職人大代表的法律地位和職權(quán)。人大代表專職化，就是要把人大代表作為一種專門的職務(wù)，并且需要有一種相應(yīng)的制度化的體系去規(guī)范和保障這種職務(wù)。人大代表專職化不僅是個(gè)重大的社會(huì)問題，而且是個(gè)涉及國(guó)家政治制度及政治民主化建設(shè)的重大政治問題。因此，對(duì)專職人大代表的設(shè)定必須具有法律依據(jù)，依法而選，依法而定，對(duì)專職人大代表履行代表職務(wù)必須有法律作保障，保證其順利進(jìn)行。目前，我國(guó)代表法是以代表兼職為立法基礎(chǔ)，在當(dāng)時(shí)是符合我國(guó)國(guó)情和社會(huì)主義民主發(fā)展要求的。但隨著社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的不斷推進(jìn)和社會(huì)主義民主法制建設(shè)的不斷完善，人大代表實(shí)現(xiàn)廣大人民意志的形式和手段也需要進(jìn)一步健全完善，以適應(yīng)社會(huì)發(fā)展對(duì)人大代表這一職務(wù)的要求。這就要求對(duì)我國(guó)現(xiàn)行的代表法、選舉法乃至憲法做出相應(yīng)的修改和完善，為人大代表專職化提供法律保障。從法律角度把專職人大代表作為一種政治職務(wù)來進(jìn)行規(guī)范，明確專職人大代表的產(chǎn)生辦法、職務(wù)履行的程序等，確定專職人大代表在社會(huì)生活、政治生活中的性質(zhì)、地位和權(quán)威性。

2．引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，建立民主的專職人大代表選舉機(jī)制。實(shí)行專職人大代表制度就意味著代表是一種正式的、全職的職業(yè)。推行人大代表的專職化，就必須健全和完善選舉制度與選舉機(jī)制，推進(jìn)選舉過程行為的公平性、公正性和民主性，使選舉這一基礎(chǔ)性民主制度載體做到真正的民主。目前，競(jìng)選是資本主義國(guó)家常用的一種選舉形式和機(jī)制，具有重大的意義和作用。但競(jìng)選并不是資本主義國(guó)家的專利品，社會(huì)主義國(guó)家可以借鑒它、改造它并利用它為社會(huì)主義建設(shè)服務(wù)。將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入選舉過程不僅能提高民主選舉的參與性，而且能保障民主選舉的有序性、有效性，從而保證專職人大代表的素質(zhì)和能力。一方面，要將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入代表候選人的提名、醞釀和確立過程中?？茖W(xué)合理地解決政黨提名、團(tuán)體提名以及個(gè)人提名的比例問題，甚至還可以建立適當(dāng)?shù)拇砗蜻x人自我推薦機(jī)制和預(yù)選機(jī)制。另一方面，要將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入代表候選人的宣傳、介紹過程中。建立一種由選舉委員會(huì)介紹、推薦候選人的政黨、團(tuán)體和選民介紹、候選人自我介紹“三結(jié)合”的宣傳、介紹候選人的方式。這既能提高選舉活動(dòng)的公開性和民主性，也能增強(qiáng)代表的責(zé)任感和使命感，提高人大代表的整體素質(zhì)和能力，使其認(rèn)真履行代表職責(zé)，真正代表人民的意志和愿望。

3．減少人大代表人數(shù)，優(yōu)化代表結(jié)構(gòu)配置。人大代表人數(shù)過多不僅不利于人代會(huì)的召開和會(huì)期的延長(zhǎng)，也不利于人大代表參政議政，直接面對(duì)面的討論。實(shí)行人大代表專職化不僅要減少代表人數(shù)，而且要加強(qiáng)專職人大代表的相對(duì)獨(dú)立性，讓人大代表全力以赴履行代表職責(zé)而沒有后顧之憂。首先，減少政府官員擔(dān)任人大代表的比例。在我國(guó)，政府官員擔(dān)任人大代表還占相當(dāng)比例，省長(zhǎng)，市長(zhǎng)，法院院長(zhǎng)，檢察院檢察長(zhǎng)幾乎都是人大代表。這會(huì)導(dǎo)致人大會(huì)議成為干部會(huì)議或工作匯報(bào)，尤其在全國(guó)人大分組討論會(huì)上更明顯。此外，政府官員擔(dān)任人大代表也不利于對(duì)政府工作的監(jiān)督。其次，增加非政府官員擔(dān)任人大代表的人數(shù)，擴(kuò)大代表廣泛性和覆蓋面。作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的人民代表大會(huì)不僅是人民當(dāng)家作主的主人翁地位的體現(xiàn)，而且是代表廣大人民意志、履行代表義務(wù)的實(shí)質(zhì)性工作機(jī)關(guān)。再次，優(yōu)化代表結(jié)構(gòu)配置也有利于人代會(huì)召開全體會(huì)議討論議題和議案，提高人代會(huì)的效率、質(zhì)量和解決問題的時(shí)效性和應(yīng)急性，真正代表人民的意志和愿望。

4．建立健全的人大代表監(jiān)督機(jī)制。建立健全的人大代表監(jiān)督機(jī)制不僅是建立對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)督的監(jiān)督機(jī)制，而且是建立對(duì)專職代表監(jiān)督的監(jiān)督機(jī)制。開展監(jiān)督和審議工作，制度和運(yùn)行機(jī)制是關(guān)鍵。所以，實(shí)施人大代表專職化，就必須建立對(duì)專職人大代表工作進(jìn)行廣泛監(jiān)督的制度和機(jī)制。一是制定有關(guān)專職人大代表的監(jiān)督法。監(jiān)督工作只有以相應(yīng)的法律為依據(jù)和保障，才能增強(qiáng)監(jiān)督的權(quán)威性和約束力，提高監(jiān)督的成效和質(zhì)量。二是建立對(duì)專職人大代表的責(zé)任追究和懲罰機(jī)制。進(jìn)一步完善我國(guó)代表法中關(guān)于人大代表責(zé)任追究和懲罰的方式和措施，并將其法定化和制度化。三是建立有關(guān)專職人大代表的辭職和辭退制度規(guī)范。專職人大代表的辭職和辭退制度對(duì)建立專業(yè)化和高質(zhì)化的專職人大代表隊(duì)伍具有重要作用。對(duì)于一些不能勝任的、無為的和不為的專職人大代表可以允許其辭職和將其辭退。最后，建立廣泛而有效的社會(huì)監(jiān)督制約機(jī)制。這主要是以人民群眾滿意與否為標(biāo)準(zhǔn)，將對(duì)專職人大代表的監(jiān)督納入廣大人民群眾的監(jiān)督軌道，提高專職人大代表工作的公開性和透明度。這不僅能促使專職代表提高代表意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，密切代表和人民群眾的聯(lián)系，而且能促使專職人大代表更好地代表人民參政議政。

人大代表專職化的推行對(duì)我國(guó)政治體制改革具有重要意義，尤其對(duì)我國(guó)人民代表大會(huì)制度改革具有重要作用。然而，我國(guó)還處于社會(huì)主義初級(jí)階段，尤其是社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的初級(jí)階段，實(shí)行人大代表專職化的一些具體條件還有待成熟和完善，不能急于求成。但是，從長(zhǎng)遠(yuǎn)意義看，人大代表專職化建設(shè)是我國(guó)人大制度改革的一大趨勢(shì)和方向，必然會(huì)健全我國(guó)的人民代表大會(huì)制度，推進(jìn)社會(huì)主義政治民主化建設(shè)的進(jìn)程。

［1］中華人民共和國(guó)憲法［S］．北京:中國(guó)法制出版社，2004:12．

［2］［法］孟德斯鳩．論法的精神［M］．北京:商務(wù)印書館，2004:184．

［3］亨廷頓．變化社會(huì)中的政治秩序［M］．北京:北京三聯(lián)書店出版社，1996:127．

D621

A

1008－8520(2012)02－0054－04

2012－01－10

興義民族師范學(xué)院院級(jí)課題(11XYYR07)

劉濤(1984－)，男，江西吉安人，教師，團(tuán)總支書記，碩士研究生。

［責(zé)任編輯:梁桂芝］