行政審查制度:行政糾紛非訴解決的新方式
——以國外實踐經(jīng)驗為借鑒

馮勇

(中共河南省直機(jī)關(guān)黨校，鄭州 450002)

·行政論壇·

行政審查制度:行政糾紛非訴解決的新方式
——以國外實踐經(jīng)驗為借鑒

馮勇

(中共河南省直機(jī)關(guān)黨校，鄭州 450002)

面對日益增多的行政糾紛和現(xiàn)有行政糾紛解決機(jī)制的不足，我們應(yīng)當(dāng)建立行政審查制度，即成立一些相對獨立的行政審查機(jī)構(gòu)，以更加快捷、低成本的方式有效解決行政糾紛。通過考察英國的行政裁判所制度、日本的行政不服申訴制度和韓國的國民苦衷處理制度等好的做法，可以看出，行政審查機(jī)構(gòu)能否保持相對獨立性是制度成敗的關(guān)鍵;實現(xiàn)便民性與嚴(yán)謹(jǐn)性的統(tǒng)一是行政審查制度的程序保證;必要的人力和物質(zhì)資源是行政審查制度的基本保障。

行政審查;行政糾紛;國外實踐

隨著我國法制建設(shè)進(jìn)程的不斷深入以及公民權(quán)利意識的增強(qiáng)，行政糾紛呈現(xiàn)不斷增多的趨勢。在認(rèn)識到行政訴訟成本高、周期長、環(huán)節(jié)多等缺陷的前提下，不少人更愿意選擇訴訟外的糾紛解決方式。而在解決行政糾紛、保持社會穩(wěn)定方面，行政復(fù)議、行政調(diào)解、行政裁決等一些訴訟外的糾紛解決方式也確實發(fā)揮了重要作用。但是，這些方式也因其獨立性不夠等弱點而飽受詬病。因此，有必要在借鑒國外實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上建立一種新的行政訴訟非訴解決方式——行政審查制度。

一、建立行政審查制度的必要性

行政審查制度本質(zhì)上是為解決行政糾紛而提供的一種路徑選擇，也是充分保護(hù)行政相對人的權(quán)利并監(jiān)督、約束行政主體依法行政的一種有效手段。行政審查委員會的性質(zhì)不是政府的一個部門或行政機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，與行政系統(tǒng)并無隸屬關(guān)系，而是相對獨立的機(jī)構(gòu)，不受行政首長約束。

在我國的現(xiàn)行法律框架內(nèi)，以訴訟外方式解決行政糾紛的途徑有多種，比如行政復(fù)議、行政調(diào)解、行政裁決等。然而，多年的實踐卻表明，這些制度的建立并未取得預(yù)期效果，沒有很好地實現(xiàn)定紛止?fàn)幍哪康?。造成這種狀況的原因是多方面的，但是，毫無疑問的是，這幾種糾紛解決方式都存在著一個共同的致命缺陷，即在解決糾紛的過程中都是由行政機(jī)關(guān)主持或者主導(dǎo)，這就從根本上背離了“任何人不能做自己案件的法官”這一基本原則。因此，基于行政糾紛的日益增多，為了更好地避免行政糾紛激化給社會帶來的不穩(wěn)定因素，我們必須對現(xiàn)行體制下的行政糾紛非訴解決方式進(jìn)行完善，建立行政審查制度，由具有相對獨立地位的行政審查委員會來解決原來由各個不同的行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)處理的行政糾紛。

二、國外行政審查的實踐經(jīng)驗及其啟示

行政糾紛在當(dāng)今世界任何國家都普遍存在，與之相對應(yīng)，這些國家也紛紛建立了訴訟外行政糾紛解決機(jī)制。雖然這些機(jī)制的名稱各不相同，但在糾紛解決機(jī)構(gòu)的法律地位、具體設(shè)置、工作流程等方面都有一定的共同之處。對其進(jìn)行考察，可以為我國建立健全行政審查制度、更好地解決行政糾紛提供有益的參考和借鑒。

(一)國外的實踐經(jīng)驗

1．英國的行政裁判所制度

在英國，行政裁判所的設(shè)置非常廣泛，目前全國大約有90種、3 000余個裁判所，裁判所裁判官及輔助工作人員數(shù)萬人，其處理案件的數(shù)量已經(jīng)大大超過法院審理的行政案件數(shù)量。裁判領(lǐng)域涉及移民、社會保障、衛(wèi)生、勞動、教育、稅收、運輸、土地等社會生活的各個方面。行政裁判制度是在實踐中不斷修正和完善的，特別是2005年《憲法改革法》和2007年《裁判所、法院和執(zhí)行法》的頒布，使得這項制度的發(fā)展進(jìn)入到了一個新的階段［1］。首先，盡管行政裁判所設(shè)置在行政機(jī)關(guān)之下，但其具有相對的獨立性。裁判所并不能由行政機(jī)關(guān)用行政權(quán)力直接設(shè)立，而是由議會依照有關(guān)法律創(chuàng)設(shè)。裁判所的主席和成員個人的地位也較為獨立，他們或者是各個方面的專家，或者是當(dāng)?shù)胤山绲娜耸?，而不能是行政機(jī)關(guān)的公務(wù)人員。其次，行政裁判所運作的程序規(guī)則是多樣化的。各種裁判所的程序并不一致，通常要和裁判所的工作對象相適應(yīng)。有些針對一般行政糾紛的行政裁判所的程序較為簡便、迅速，區(qū)別于嚴(yán)格的司法程序。而針對某些較為重大問題的裁判所的程序則相對要嚴(yán)格、復(fù)雜許多。再次，行政裁判所制度的運作充分考慮便民因素。公民申請行政裁判不但時間周期短，而且是免費的，加之裁判具有較強(qiáng)的靈活性，不必拘泥于先例判決，這樣，就為申請人提供了極大的方便。

2．日本的行政不服申訴制度

所謂行政不服申訴制度，是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)申請人對行政廳的處分及其他行使公權(quán)力的行為不服的人，就該行為違法或不當(dāng)提出的申訴，依據(jù)某種程度上的準(zhǔn)訴訟程序，審查、判斷該申訴是否有理由，以此解決與申訴有關(guān)的爭議的程序［2］215，它包括行政不服審查、行政裁判和苦情處理。

行政不服審查制度最初源于1876年公布的《訴愿法》。1962年《訴愿法》被廢止，繼而制定了《行政不服審查法》，該法的頒行標(biāo)志著行政不服審查制度的正式確立。日本的行政不服審查共有三種，即審查請求、異議申訴、再審請求。其中后兩者是行政不服申訴制度的核心?！缎姓环彶榉ā芬浴昂啽阊杆俪绦蛑\求對國民權(quán)益的救濟(jì)”和“確保行政公正運行”為目的，它是日本現(xiàn)行關(guān)于行政不服申訴制度的基本法律，充分體現(xiàn)了該制度的特色。

日本的行政裁判制度是在第二次世界大戰(zhàn)后模仿美國的制度而建立的。它是指獨立于一般行政機(jī)關(guān)之外的行政委員會或相當(dāng)?shù)男姓C(jī)關(guān)，按照準(zhǔn)司法程序處理某些特定爭議的法律制度。根據(jù)其和爭議的關(guān)系，可以將行政裁判分為兩種:一種是為了解決實質(zhì)性爭議而采取的裁判，如人事院就對國家公務(wù)員做出的不利處分而進(jìn)行的不利審查。另一種是對于爭議的本身是私人間的爭議的裁判。但后來，由于這種制度并不適合日本的社會現(xiàn)實，大部分行政裁判機(jī)構(gòu)被撤銷，只有少量的保留下來，如公正交易委員會和勞工委員會［3］。

日本的苦情處理制度是一種非正式的行政糾紛解決機(jī)制，其地位類似于我國的信訪制度。該項制度的內(nèi)涵有廣義和狹義之分。廣義上是指行政機(jī)關(guān)受理國民有關(guān)對行政的不滿、不服等的苦情申訴，并為謀求對此的解決而采取的必要措施。狹義上則是指特別設(shè)立的苦情處理機(jī)關(guān)根據(jù)來自國民的苦情申訴，在進(jìn)行必要的調(diào)查的基礎(chǔ)上，將苦情內(nèi)容通知有關(guān)機(jī)關(guān)，并為謀求其解決而采取勸告、調(diào)停等必要的措施［2］210。在日本，行政上的苦情處理制度是正式的法律上的爭訟制度的補充形式，有利于發(fā)揮行政救濟(jì)職能。

3．韓國的國民苦衷處理制度

韓國的國民苦衷處理制度確立于1994年8月，其專職處理機(jī)構(gòu)為國民苦衷處理委員會。該機(jī)構(gòu)專門處理行政相對人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的行政行為違法或不當(dāng)以及行政政策錯誤而產(chǎn)生的行政糾紛。國民苦衷處理委員會以獨立第三方的視角來判斷案件的是非，并迅速、快捷地解決行政糾紛，以達(dá)到定紛止?fàn)幍哪康?。國民苦衷處理制度除了具有鮮明的低成本性、私密性和處分性之外，更獨特之處在于，該制度的運作流程是以當(dāng)事人為中心的，這樣就可以更多地倚仗當(dāng)事人的主觀創(chuàng)造力，以市民自治的形式盡量排除法院的介入，達(dá)到程序的便捷性和成本的低廉性。國民苦衷處理制度大致包括當(dāng)事人申請、立案審查、收集證據(jù)、聽取意見、作出決定等步驟。處理案件時遵循“共識優(yōu)先于調(diào)解”的原則，即在自愿的基礎(chǔ)上雙方自行達(dá)成的解決糾紛的方案將優(yōu)先于由委員會做出的調(diào)解方案［4］。

(二)國外的實踐經(jīng)驗給我們的啟示

1．行政審查機(jī)構(gòu)能否保持相對獨立性是制度成敗的關(guān)鍵

通過國外實踐我們可以看出，無論是英國行政裁判所制度、日本的行政不服申訴制度還是韓國的國民苦衷處理制度，其得以正常運行且取得較好效果的一個重要因素就在于其糾紛解決機(jī)構(gòu)相對超脫的地位。雖然這些機(jī)構(gòu)仍然具有一定的行政屬性，但與其他普通行政機(jī)關(guān)相比還是具有較強(qiáng)的獨立性。正是這種地位上的獨立性，使得他們在面對紛繁復(fù)雜、數(shù)量繁多的行政糾紛時，能夠以中立第三方的立場，純粹以法律規(guī)定和事實真相為出發(fā)點對案件進(jìn)行判斷并作出處理決定，有效避免了不相關(guān)因素的干擾。英國的行政裁判所在機(jī)構(gòu)設(shè)置上屬于行政系統(tǒng)，但其成立卻是由議會決定的，并不受其他行政機(jī)關(guān)和行政首長的制約。這種制度的創(chuàng)新和改良主要體現(xiàn)在將司法制度的一些優(yōu)勢和積極因素(比如司法獨立)引入了原有的對行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督的機(jī)制。日本的行政裁判機(jī)關(guān)主要是獨立于一般行政系統(tǒng)的行政委員會，其專司解決、處理行政糾紛之職。韓國的國民苦衷處理委員會同樣也并非行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)，與行政機(jī)關(guān)也無隸屬關(guān)系。這種組織設(shè)置上的獨立和超脫實際上體現(xiàn)了制度設(shè)計者的一種理念:行政裁判機(jī)構(gòu)必須對原先由行政機(jī)關(guān)作出而又引起爭議的行政決定進(jìn)行全方位的全新考量，而不受原先行政決定的影響。如果行政審查官員或機(jī)構(gòu)與做出原行政決定的公務(wù)人員或機(jī)關(guān)之間存在著行政上的隸屬關(guān)系或者其他密切的聯(lián)系，則行政審查結(jié)果就很可能會喪失公正性和客觀性。顯然，組織分離和獨立的程度會影響公眾對行政糾紛解決機(jī)關(guān)決定的看法。

2．實現(xiàn)便民性與嚴(yán)謹(jǐn)性的統(tǒng)一是行政審查制度的程序保證

首先，行政審查屬于訴訟外的糾紛解決方式，其與訴訟相比的最大優(yōu)勢就是程序上的快捷與方便。因而，很多國家在制度設(shè)計時都充分考慮到了便民因素。其次，行政審查畢竟是解決行政糾紛的一種方式，其審查結(jié)果關(guān)系到糾紛雙方的權(quán)利義務(wù)，牽涉到公權(quán)與私權(quán)的關(guān)系，也常常會涉及社會公利益，因而，國外的行政審查程序雖然不像訴訟程序那么嚴(yán)格、繁復(fù)，但也絕不隨意，而是遵循最基本的程序正義準(zhǔn)則，具有準(zhǔn)司法性。比如聽證、回避、合議、雙方辯論等訴訟程序的內(nèi)容在行政審查過程中也都有所體現(xiàn)。英國雖然沒有統(tǒng)一的行政裁判所規(guī)則，但各個行政裁判所都有自己的審理程序制度，內(nèi)容非常明確、具體，有利于提高裁判質(zhì)量的要求。行政裁判所無論進(jìn)行事實審還是法律審，都不會只根據(jù)行政機(jī)關(guān)做成的案卷材料進(jìn)行書面審理，而是要經(jīng)過陳述、聽證、辯論等程序再作裁判。日本和韓國的行政審判程序也類似于司法程序。實踐證明，這樣的程序設(shè)計為有效解決行政糾紛發(fā)揮了重要作用。

3．必要的人力和物質(zhì)資源是行政審查制度的基本保障

首先，行政審查機(jī)構(gòu)的組成人員應(yīng)當(dāng)具備一定的資格。英國的行政裁判所對組成人員要求較高，除了主席由諳熟法律的人士擔(dān)任外，其他成員通常根據(jù)待審理案件性質(zhì)的不同由具備某一方面知識、并具有較高社會聲望的專業(yè)人士擔(dān)任，這樣，也增強(qiáng)了審查結(jié)果的權(quán)威性和說服力，便于取得糾紛雙方的心理認(rèn)同。其次，行政審查機(jī)構(gòu)中除了裁判人員外，還要有一定數(shù)量的后勤保障人員。英國的行政裁判所中就有裁判人員與行政后勤人員之分，其中，裁判官專職從事案件的審查與處理，不必辦理其他的日常行政事務(wù)。再次，各國都給予行政審查機(jī)構(gòu)較為充足的經(jīng)費和物質(zhì)保障。英國的行政裁判所裁判案件不向當(dāng)事人收取費用，其運行經(jīng)費全部由國家財政予以支付，并由憲法事務(wù)部具體負(fù)責(zé)撥付和監(jiān)督款項的用途。日本和韓國的行政審查機(jī)構(gòu)基本上也遵循類似的做法，由國家財政統(tǒng)一保障日常開支。

三、我國行政審查制度應(yīng)具有的特征

基于對國外行政審查制度的考察，借鑒其成功經(jīng)驗，我國的行政審查委員會制度應(yīng)具有以下特征:

(一)地位獨立

地位的相對獨立性是行政審查委員會區(qū)別于其他行政糾紛解決機(jī)構(gòu)的基本特征。我國現(xiàn)有的行政糾紛解決機(jī)構(gòu)往往與行政機(jī)關(guān)有著千絲萬縷的聯(lián)系，比如行政復(fù)議機(jī)構(gòu)通常就是行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部法制工作機(jī)構(gòu)，這樣的機(jī)構(gòu)設(shè)置決定了其獨立性明顯不足，解決行政糾紛的公正性自然也就容易使人懷疑。而行政審查委員會的獨立則應(yīng)當(dāng)是全方位的獨立，除了包括機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制、經(jīng)費供給、辦公地點等方面的獨立之外，更重要的是權(quán)力的獨立，即行政審查委員會的設(shè)立應(yīng)當(dāng)有明確的法律依據(jù)，其行使的權(quán)力應(yīng)當(dāng)有法律的授權(quán)，且在行使權(quán)力時不受行政機(jī)關(guān)及行政首長的干涉。

(二)審查中立

行政審查委員會在對行政糾紛案件進(jìn)行審查時，應(yīng)當(dāng)處于完全中立的地位，態(tài)度超然，而不能有任何傾向性。與審查請求人(行政相對人)和被申請審查機(jī)關(guān)(作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān))之間保持相等的距離。判斷案情時，只遵從法律的規(guī)定和事實的真相，而不能考慮任何與案件無關(guān)的因素。為了保證這種立場上的中立，在機(jī)構(gòu)的設(shè)置和案件的管轄上應(yīng)當(dāng)改變傳統(tǒng)的條塊分割的格局，并不囿于現(xiàn)行行政區(qū)劃的限制，從而最大程度上消除因受制于地方政府和行政部門而導(dǎo)致的不公。

(三)程序規(guī)范

盡管行政審查是一種訴訟外的行政糾紛解決機(jī)制，對其程序的嚴(yán)格性要求低于訴訟程序，但是，由于行政審查牽涉到公權(quán)與私權(quán)的博弈，常常事關(guān)公共利益，故而“程序正義”的理念在這里也同樣適用，其程序絕不能隨意設(shè)置，也應(yīng)當(dāng)具有“準(zhǔn)司法性”，即在解決行政糾紛的過程中，遵循類似于訴訟程序的具體步驟，主要包括受理、立案、聽證、質(zhì)證、辯論、合議、決定等程序。另外，訴訟中的回避制度、不得與當(dāng)事人接觸制度等在行政審查過程中也應(yīng)當(dāng)有所體現(xiàn)。當(dāng)然，這些程序相對于司法程序的嚴(yán)謹(jǐn)程度可以有所簡化，以體現(xiàn)訴訟外糾紛解決機(jī)制簡潔、快速、便民、高效的特點。

(四)結(jié)果權(quán)威

行政審查委員會作出的審查結(jié)果應(yīng)當(dāng)?shù)玫饺鎴?zhí)行，具有權(quán)威性。當(dāng)然，由于被申請的行政機(jī)關(guān)相對于行政審查申請人所處的強(qiáng)勢地位，行政審查結(jié)果的權(quán)威性除了適用于申請人之外，更多則是針對被申請審查機(jī)關(guān)的。行政審查委員會依法作出的審查決定，只要不存在明顯違法或顯失公正的情形，行政機(jī)關(guān)則應(yīng)當(dāng)立即執(zhí)行，而不得推諉、拒絕，否則，單位行政首長及直接責(zé)任人應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

四、對學(xué)術(shù)界部分質(zhì)疑和擔(dān)憂的回應(yīng)

(一)目前學(xué)術(shù)界的主要質(zhì)疑和擔(dān)憂

對于建立行政審查機(jī)構(gòu)的設(shè)想，在學(xué)術(shù)界中主要還存在著這樣的疑慮:

1．行政審查機(jī)構(gòu)的設(shè)置會不會與我們正在進(jìn)行的行政機(jī)構(gòu)改革不相適應(yīng)?

目前，我國的行政成本一直居高不下，這也是社會公眾詬病頗多的一個社會問題。究其原因，很大程度上就在于我們的行政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置過于龐雜，層級太多，行政管理職權(quán)劃分過細(xì)，機(jī)構(gòu)臃腫、效率低下、冗員眾多。那么，在當(dāng)前行政體制改革的背景下，行政機(jī)關(guān)的精簡優(yōu)化已經(jīng)成為趨勢，而建立行政審查機(jī)構(gòu)則會增大國家的財政負(fù)擔(dān)和行政成本，與機(jī)構(gòu)精簡的趨勢背道而馳。

2．行政審查機(jī)構(gòu)的設(shè)置會不會引起行政審查人員濫用權(quán)力?

權(quán)力天然具有一種自我膨脹的趨勢，如果不加以有效監(jiān)督和制約就極有可能導(dǎo)致腐敗，行政審查權(quán)作為切實影響糾紛雙方當(dāng)事人的一種權(quán)力形式自然也不例外。程序相對嚴(yán)謹(jǐn)、縝密的行政權(quán)力、司法權(quán)力在運行過程中尚不能擺脫權(quán)力濫用的陰影，那么，以簡便、快捷為重要特征和優(yōu)勢的行政審查作為訴訟外的糾紛解決機(jī)制，一旦監(jiān)督不力、制約失控，自然會存在更大的權(quán)力濫用可能性。

3．行政審查機(jī)構(gòu)的設(shè)置會不會導(dǎo)致行政行為質(zhì)量的降低?

行政行為質(zhì)量的高低決定著行政管理效果的優(yōu)劣。在以行政訴訟為主導(dǎo)的行政糾紛解決機(jī)制下，司法裁判的正規(guī)性和嚴(yán)肅性會督促行政機(jī)關(guān)審慎行使職權(quán)，提高行政行為的質(zhì)量。然而，如果以行政審查來解決行政糾紛，則可能會使得行政機(jī)關(guān)提升行政行為質(zhì)量的要求并不迫切。因為一個違法或有瑕疵的行政行為在行政審查階段仍然可以進(jìn)行一定程度的修復(fù)、完善，并不是要立即面臨司法審查，也就是說，行政審查可能會成為司法審查之前的一個“緩沖地帶”，因此，行政機(jī)關(guān)在行使職權(quán)時很有可能“漫不經(jīng)心”，進(jìn)而導(dǎo)致行政行為質(zhì)量的下降。

4．行政審查機(jī)構(gòu)的設(shè)置會不會與我國法制建設(shè)的大方向背道而馳?

從幾千年封建人治社會走來的當(dāng)代中國，由于缺乏法治的傳統(tǒng)，目前最急需解決的問題就是建立健全法律體系、維護(hù)司法權(quán)威。這就需要強(qiáng)化“訴訟是社會正義的最后一道屏障”這一理念，鼓勵人們通過正式的司法途徑維護(hù)自身的合法權(quán)益，而不是求助于其他的糾紛解決機(jī)制。特別是對于行政審查這一專門針對行政糾紛的方式來講，在行政程序和行政訴訟制度日益完善的情況下，其地位似乎并不重要了。

(二)對于質(zhì)疑和擔(dān)憂的回應(yīng)

對于以上疑問和擔(dān)憂，筆者認(rèn)為，任何一項制度的確立和完善都不會一蹴而就，而是必須與本土資源相結(jié)合，在實踐中不斷修正，才能日臻完善，這將需要幾年、幾十年甚至上百年的時間，我國自然也不例外。各個國家在行政管理領(lǐng)域中產(chǎn)生的糾紛盡管各有特點，表現(xiàn)形式各異，但其在本質(zhì)上總存在不少共通之處，故而，各國法律制度之間存在著相互交流的可能性和必要性。我們應(yīng)當(dāng)及時借鑒國外先進(jìn)的做法和經(jīng)驗，并與中國實際相結(jié)合，形成適應(yīng)我們現(xiàn)實條件的制度。

1．可以設(shè)計合理的規(guī)則防止機(jī)構(gòu)臃腫

關(guān)于行政審查制度可能造成的機(jī)構(gòu)臃腫問題，可以通過規(guī)則的合理設(shè)計予以避免。我們在成立行政審查委員會時應(yīng)當(dāng)考慮專、兼職人員的合理搭配，即除了由部分專職工作人員負(fù)責(zé)如案卷整理、通知當(dāng)事人到場、裁決書制作等輔助性工作以外，還要聘請一部分兼職人員作為行政審查委員會組成人員，負(fù)責(zé)對案件的審理和裁判，這些人員可以是專家學(xué)者、行政管理高級人員或者其他有社會聲望的人士，他們平時有自己的專業(yè)和工作，只在固定時間履行行政審查委員會委員的職責(zé)，為行政審查機(jī)構(gòu)工作。由這樣人員配備的行政審查委員會如果能夠充分發(fā)揮作用的話，相比較當(dāng)前我國各級黨政機(jī)關(guān)為解決日益增多的信訪問題而投入的巨大的人力物力而言，當(dāng)然是事半功倍的。另外，當(dāng)行政審查制度日臻完善，對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督制約作用真正發(fā)揮時，行政機(jī)關(guān)為了避免被行政審查，也會逐漸完善行政程序、規(guī)范行政行為，行政糾紛自然可能會相應(yīng)減少，那么，當(dāng)行政審查案源逐漸減少，行政審查機(jī)構(gòu)不再需要那么多工作人員時，就可以再減少編制了。

2．可以用完備的制約機(jī)制防止權(quán)力濫用

我們必須承認(rèn)，在行政審查的運行中，權(quán)力濫用的風(fēng)險的確存在，因此，對行政審查人員的制約機(jī)制就顯得尤為重要。為防范行政審查人員徇私舞弊、濫用權(quán)力，相關(guān)的監(jiān)督制約機(jī)制必須及時跟進(jìn)、嚴(yán)格執(zhí)行，使故意或者過失做出錯誤裁判的審查人員承擔(dān)不利的后果和相應(yīng)責(zé)任。比如，在相對人由于對行政審查的結(jié)果不服轉(zhuǎn)而向法院尋求司法救濟(jì)時，則應(yīng)將行政審查的裁判文書一并提交法院審查，在法院的裁判結(jié)果與行政審查結(jié)果存在過大差異時，應(yīng)當(dāng)按照過錯的輕重程度，使行政審查人員承擔(dān)一定責(zé)任，給予警告、暫停審查權(quán)力一定期間乃至免去任職等處分，觸犯刑法的，應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任。另外，我們要注意的是，行政審查機(jī)構(gòu)的運作不應(yīng)當(dāng)與行政機(jī)關(guān)完全割裂，行政審查人員在保證公正行使審查權(quán)的前提下有必要與行政機(jī)關(guān)保持日常聯(lián)系和交流，告知他們審查案件所考慮因素以及做出審查決定的理由，以便行政機(jī)關(guān)以后行使權(quán)力時引起足夠的注意。

3．可以用合理的懲戒措施防止行政行為質(zhì)量的下降

盡管行政審查程序的存在，可能降低行政行為的質(zhì)量，但是，當(dāng)前行政機(jī)關(guān)內(nèi)部普遍都有督促公務(wù)員恪盡職守、依法行政的紀(jì)律規(guī)定和懲戒措施，對那些漫不經(jīng)心、敷衍了事以至于引起行政審查甚至行政訴訟并最終導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)承擔(dān)責(zé)任的公務(wù)人員進(jìn)行監(jiān)督、處分，使其意識到，在作出行政行為時，過于草率或不夠謹(jǐn)慎，就有被處分的風(fēng)險性，這樣，就能促使他們嚴(yán)格按照行政程序的要求來行使權(quán)力、作出決定。另外，在進(jìn)入公務(wù)員隊伍的門檻不斷提高的背景下，行政機(jī)關(guān)公務(wù)員的專業(yè)素養(yǎng)和責(zé)任心都有了明顯增強(qiáng)，依法行政已經(jīng)成為不少公務(wù)員的自覺行動而非被動為之，因此，由于不必直接面對司法審查而不忠實履行職責(zé)的可能性并不大。

4．行政審查的存在與行政訴訟等糾紛解決途徑并無矛盾

關(guān)于在行政程序和行政訴訟相當(dāng)完善的情況下行政審查存在必要性的擔(dān)憂是不必要的。只要存在行政管理，行政機(jī)關(guān)與相對人之間的糾紛就客觀存在，也就是說，無論行政程序如何完善、行政人員如何敬業(yè)，都無法避免行政糾紛的產(chǎn)生。而行政訴訟必須遵循“不告不理”的原則，作為一種事后救濟(jì)的手段，其弊端顯而易見，因此，在化解行政糾紛、監(jiān)督行政行為等方面，行政審查制度有較大的發(fā)揮作用的空間。而行政審查究竟能夠被人們接受，是否能夠成為人們普遍愿意選擇的行政救濟(jì)途徑，這歸根結(jié)底取決于其自身運作的狀況。事實上，現(xiàn)行的行政訴訟、行政調(diào)解、行政裁決等行政糾紛解決機(jī)制的現(xiàn)行行政性的缺陷和弱點，主要是由于機(jī)構(gòu)的獨立性不夠、審查的客觀性不足和程序的合理性欠缺等因素造成的。如果我們能夠通過合理的制度設(shè)計及切實的執(zhí)行將這些問題妥善解決，那么，行政審查自然可以成為解決行政糾紛的有效手段。另外，建立行政審查制度，絕不意味著其他糾紛解決方式的消失。包括行政訴訟、行政調(diào)解、行政裁決、行政信訪、行政復(fù)議、行政審查在內(nèi)的多種糾紛解決方式可以也應(yīng)當(dāng)并行不悖、互為補充、共同作用。ADR始終是一個開放的機(jī)制，僅僅一種行政審查制度也無法全面解決所有行政糾紛。在行政審查制度以外，仍然可以有一些其他方法作為補充，如在房地產(chǎn)拆遷、土地征用等涉及重大利益的特定行政糾紛中，如果行政相對人有充分證據(jù)證明具體行政行為可能違法或不當(dāng)，應(yīng)允許其向上一級行政機(jī)關(guān)或行政審查委員會申請暫不執(zhí)行已作出的具體行政行為，以免造成不必要的損失，但行政相對人必須提供擔(dān)保，防止其隨意行使此項申請權(quán)，造成公共利益的損失。另外，對于有些行政糾紛，行政審查機(jī)構(gòu)可以以非正式方式介入其中，起到調(diào)解、建議作用。這些制度的建立，既起到了補充行政審查制度不足的作用，也更有利于節(jié)約社會資源。

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D035

A

1008－8520(2012)02－0076－05

2012－01－12

河南省社會科學(xué)界聯(lián)合會2010年調(diào)研課題(SKL2010－396)

馮勇(1979－)，男，河南許昌人，講師，法學(xué)碩士。

［責(zé)任編輯:趙延民］