檢察機關構建反貪工作風險評估預警機制探討*

陳秋華，雍志航，肖世杰

(1，2．湖南省人民檢察院，湖南 長沙 410001;3．湖南工業(yè)大學，湖南 株洲 412008)

檢察機關反貪工作風險評估預警機制，是指檢察機關反貪部門在執(zhí)法辦案過程當中，對擬決定事項和其他檢察行為是否存在引發(fā)不穩(wěn)定因素、危害經(jīng)濟社會發(fā)展、激發(fā)社會矛盾等執(zhí)法辦案風險，進行分析研判、論證評估;對可能發(fā)生執(zhí)法辦案風險的案件，提出相應處理意見和應對措施，提前主動做好相關工作和準備，并及時向有關部門發(fā)出預警通報，以有效預防和減少執(zhí)法辦案風險發(fā)生，進一步規(guī)范檢察執(zhí)法行為，最大限度減少不和諧、不穩(wěn)定因素，最終在反貪執(zhí)法工作中實現(xiàn)政治效果、法律效果和社會效果的統(tǒng)一。

“凡事預則立，不預則廢”。作為維護社會穩(wěn)定、化解社會矛盾、參與社會管理的司法機關，檢察機關反貪部門在深入推進三項重點工作過程中擔當著重要的制度角色。如何有效地構建執(zhí)法辦案風險評估預警機制，及時發(fā)現(xiàn)可能影響社會穩(wěn)定的苗頭性、傾向性問題，切實制定預警方案，把不穩(wěn)定因素消除在萌芽狀態(tài)，以有效應對社會發(fā)展形勢的需要，這是當下檢察機關反貪部門在執(zhí)法辦案過程中不可回避的重要問題。對這一問題開展研究，具有重要的現(xiàn)實意義。

一、構建反貪工作風險評估預警機制的緣由

(一)構建反貪工作風險評估預警機制是防范社會風險的需要

德國社會學家烏爾里?！へ惪?Ulrich Beck)在1986年出版的《風險社會》一書中，首次提出了“風險社會”(risk society)概念。此后，“風險社會”逐漸成為西方學術世界中討論現(xiàn)代性話題時一個不可回避的關鍵詞。按照現(xiàn)代西方的現(xiàn)代性理論，現(xiàn)代社會是一個充滿風險甚至是一個風險頻發(fā)的社會，風險社會的不確定性，直接導致了未來的風險決定今天的政策選擇。在政治上，社會風險對現(xiàn)有的社會組織、社會制度和社會管理亦是一個極大的挑戰(zhàn)。

目前，中國社會正處于急速的社會轉型時期，作為一個后發(fā)追趕型現(xiàn)代化國家，中國的經(jīng)濟社會發(fā)展不僅與其他國家一樣，均會受到資源與環(huán)境的約束，此外還要受到時間方面的考驗，即必須在盡可能短的時間內完成發(fā)達國家在相當長的歷史時期內完成的經(jīng)濟轉型與社會變遷。然而，這種“一萬年太久，只爭朝夕”式的快速結構變遷也在一定程度上導致了我國社會結構的斷裂：從某些方面看，中國社會仍表現(xiàn)出強烈的傳統(tǒng)/前現(xiàn)代特征，而從另一些方面看，中國社會在某種意義上卻似乎步入后現(xiàn)代社會。如果將這一特征結合風險視角來看，意味著我們不僅要面臨大量傳統(tǒng)風險，也無可避免地要應對一些現(xiàn)代風險的挑戰(zhàn)。

近年來，由于我國社會正處于矛盾凸顯期，人民內部矛盾多樣多發(fā)，社會矛盾關聯(lián)性、聚合性特點突出，敏感性、累積性不斷增強，這些不確定的累積風險增加了社會的不穩(wěn)定性。檢察機關反貪部門是我國懲治腐敗和打擊腐敗犯罪的重要機構，由于其工作職能的復雜性與敏感性，反貪部門在執(zhí)法辦案過程中亦常常會面臨一些不可預計的不確定風險。這些風險，盡管在某種意義上多因執(zhí)法行為不規(guī)范、處理方法不妥當、釋法說理不到位、部門之間溝通不順暢、矛盾糾紛化解不及時而引發(fā)，然而也有因為其他某些因素甚至是不可預料的因素而引起，如當事人家屬或其他不明真相的群眾對反貪執(zhí)法工作不理解、少數(shù)人借機惡意炒作試圖破壞政府形象等等原因。然而，必須注意，這些原因實際上很大意義上不過是后來發(fā)生的社會風險的“導火索”而已，其危害后果的嚴重程度往往并不由作為原因的“導火索”的性質來決定，而是由后來發(fā)生的社會風險這一“炸藥”的威力決定。因此，這便使得在反貪工作中引入風險評估預警機制顯得格外重要。只有將不同領域的案件分門別類，充分考慮各類案件在各個訴訟階段的特點，然后綜合案件具體情況，以及對擬采取的各項執(zhí)法措施進行充分的研判和評估，然后在此基礎上確定風險等級和預警等級，并作出相應的防范化解應對措施，才可能有效地預防、消解直至化解社會風險的發(fā)生，最終達到政治效果、法律效果和社會效果的有機統(tǒng)一。

(二)構建反貪工作風險評估預警機制是社會管理創(chuàng)新的必然要求

伴隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制基本框架的初步建立，與之相適應的經(jīng)濟政策和宏觀調控機制也基本成型，并在現(xiàn)代化建設的實踐中逐步完善。但是，構建社會主義和諧社會所要求的社會建設和社會管理的基本制度框架尚不完善，亟待健全。特別是由于我國社會正處在轉型時期，社會問題日漸凸顯，社會矛盾日趨復雜，對傳統(tǒng)的社會管理方式提出了更高的要求和挑戰(zhàn)。為響應黨中央近年來提出的創(chuàng)新社會管理格局的倡導，2010年2月5日，最高人民檢察院印發(fā)了《關于深入推進社會矛盾化解、社會管理創(chuàng)新、公正廉潔執(zhí)法的實施意見》，明確要求把風險評估作為辦理案件的重要環(huán)節(jié)，建立健全執(zhí)法辦案風險評估機制?？梢?，執(zhí)法辦案風險評估預警機制正是檢察機關創(chuàng)新社會管理中的一項重要工作，是一項重要的制度創(chuàng)新形式。傳統(tǒng)學說常常將公平、公正、依法辦案作為檢察工作的最高宗旨。然而，在新的社會發(fā)展形勢下，如何在檢察工作中更好地貫徹效能、風險等科學管理觀念，則同樣顯得相當重要。具體聯(lián)系到反貪工作，只有在執(zhí)法辦案中做到公平、公正和依法辦案，盡可能提高工作效能，規(guī)避風險，化解矛盾，方可真正地認為實現(xiàn)了檢察工作的科學化，這正是中央提出的社會矛盾化解、社會管理創(chuàng)新與公正廉潔執(zhí)法等三項重點工作的要求。因此，在當前社會管理創(chuàng)新的語境下，在確保公正廉潔執(zhí)法和化解社會矛盾的前提下，反貪部門在執(zhí)法辦案過程中引入風險評估預警機制，既是其適應執(zhí)法環(huán)境、履行自身職能的體現(xiàn)，又是檢驗其執(zhí)法能力和提高執(zhí)法公信力的綜合體現(xiàn)。

二、構建反貪工作風險評估預警機制應遵循的原則

前面已經(jīng)指出，風險評估預警機制僅是檢察機關反貪部門在執(zhí)法辦案過程當中，針對執(zhí)法行為是否存在引發(fā)不穩(wěn)定因素等辦案風險，進行分析研判、論證評估而提出的相應的處理意見和一系列應對措施。因此，從其性質上說，它僅僅是一種防患于未然的事前機制，其本身并不能完全防止社會風險的發(fā)生。為有效防止辦案過程中的社會風險，反貪部門必須根據(jù)社會管理創(chuàng)新的要求，改進辦案的方式方法，積極化解社會矛盾，盡可能地降低社會風險。具體而言，在反貪工作風險評估預警工作中，應當遵循以下原則。

(一)服務經(jīng)濟社會發(fā)展大局、客觀全面、動態(tài)研判、及時評估、強化預警原則

辦案過程中，反貪部門必須準確掌握經(jīng)濟社會發(fā)展大局要求，遵循實事求是、客觀全面的原則，從動態(tài)而不僅僅是從靜態(tài)的角度對辦案風險進行準確地觀察和判斷，根據(jù)案件訴訟環(huán)節(jié)和當事人的思想狀況、辦案環(huán)境的變化，及時進行評估，以有效強化預警，確保不漏掉一個風險。

(二)立足反貪職能，遵守法律規(guī)定，秉持依法辦案與化解矛盾相結合的原則

依法辦案是檢察機關的應盡職責，是對檢察工作的最低要求。反貪部門只有嚴格依法辦案，嚴把事實關、證據(jù)關、定性關、處理關，才有可能達到防范社會風險的效果。

(三)誰決定、誰評估、誰防范、誰化解，做到案結事了、責任到人的原則

案件的承辦部門和承辦人既是執(zhí)法辦案的責任主體，也是風險評估預警機制的執(zhí)行主體，必須將防范和化解矛盾貫穿執(zhí)法辦案過程之始終，推行誰決定、誰評估、誰防范、誰化解的原則，充分履行其執(zhí)法辦案與維護穩(wěn)定的雙重責任，實現(xiàn)案結事了、責任到人。

(四)將釋法說理貫穿于執(zhí)法辦案之始終，主動接受社會的監(jiān)督原則

對于群眾反映強烈、矛盾尖銳突出，可能引起群眾集體上訪或有群體性事件苗頭等直接涉及群眾切身利益的案件，反貪部門在采取相關措施的同時，要積極與有關部門協(xié)調，將釋法說理貫穿于執(zhí)法辦案之始終，做好群眾工作，主動接受社會的監(jiān)督，以及時化解社會矛盾，緩和社會矛盾，減少社會對立，防止群眾集體上訪或群體性事件，切實維護社會和諧穩(wěn)定。

(五)評估預警與處置化解相統(tǒng)一的原則

評估預警與處置化解均是執(zhí)法辦案風險評估預警工作的重要內容。其中，前者是前提和基礎，后者是目標和歸宿。必須明確這二者緊密相連，缺一不可。沒有準確的評估預警機制，處置和化解將會流于空話;忽視風險的處置和化解措施，亦會使評估預警機制沒有意義。因此，一定要著力促進評估預警與處置化解的有效銜接，構建二者的相互支撐機制，實現(xiàn)評估預警準確及時，處置化解依法得當，最大限度消解執(zhí)法辦案風險，最大程度降低風險發(fā)生概率。

(六)時空適度性原則

在辦案過程中，反貪部門要注意選擇辦案時空和辦案方式。比如在國家和地方重大社會政治活動期間，要慎重立案，防止因查辦案件產生不良影響和后果;在辦理涉及國計民生的重大項目或其他重大工程項目的案件時，要慎重或果斷采取強制措施，不得影響公司企業(yè)的生產經(jīng)營，不得影響重大項目的建設進度;要針對辦案行為可能引起的結果，積極開展個案預防，延伸和鞏固辦案成果。

三、反貪工作風險評估預警機制的范圍與內容

(一)反貪工作風險評估預警機制的范圍

由于反貪偵查工作所涉及的范圍較為寬泛，因而其風險評估預警機制的范圍/領域也是相對較為廣泛的。既要依照不同領域的案件進行初步的風險評估(如直接涉及國家或地方重大工程項目建設中的貪污賄賂案件，或關涉到公司企業(yè)職工或農民等群眾切身利益緊密相關的貪污賄賂案件，以及可能引起群體性事件、重大上訪事件的貪污賄賂案件，等等)，又要考慮案件在各個訴訟階段的特點進行風險評估(如初查階段、立案階段、追逃階段等等)，還要考慮擬采取的執(zhí)法措施(擬采取或變更強制措施、擬采取強制性措施如查封、扣押、凍結財產)可能產生的社會風險，然后綜合考慮，確定風險類別與風險等級，進而設定相應的預警機制，最后制定防范與處置預案。

(二)反貪工作風險評估預警機制的內容

反貪工作風險評估預警機制的內容既包括被評估人的基本情況、主要訴求、案情基本情況，又包括案件處理可能引發(fā)的后果(如是否會引起相關當事人上訪;案件的下一環(huán)節(jié)能否順利進行;社會輿論對案件處理結果的反映;案件處理的政治效果、法律效果與社會效果分別如何等等)，還應包括對這些可能引發(fā)的后果所應采取的預警機制以及風險化解方案。具體來講包括以下方面：

1．執(zhí)法辦案各環(huán)節(jié)是否會引發(fā)危害經(jīng)濟發(fā)展的后果;

2．犯罪嫌疑人的身體狀況、家庭情況、心理狀況和擬采取的強制措施是否相適應，案件處理是否可能引起犯罪嫌疑人采取自傷、自殘或自殺等過激行為;

3．擬作出的不立案或撤案決定是否會引起該單位或群眾的集體上訪;

4．案件辦理的各個階段、所采取的各種措施是否符合法律的規(guī)定;

5．案件是否能順利進入下一環(huán)節(jié);

6．執(zhí)法辦案可能引發(fā)的后果所應采取的預警機制以及風險防范與化解方案;

7．其他可能造成案件風險、需要評估的內容。

四、反貪工作風險評估預警機制的具體實施

(一)建立反貪工作風險評估預警機制指標

建立反貪工作風險評估預警機制指標，首先必須對反貪工作案件的重點領域進行合理歸類，然后結合執(zhí)法過程中所采取的法律措施和案件階段，對各種具體情況進行研判，預測可能引起各項社會風險，進而設計一套橫向到邊、縱向到底的風險評估指標體系。

1．對反貪工作重點案件領域進行合理歸類。

風險評估預警方案的制定盡管是反貪工作中相當重要的一項工作，因而有必要進行一案一評估。不過，評估的重點當然應當放在重點領域案件的評估方面。這些重點領域具體包括：涉及國家或地方重大工程項目建設中的貪污賄賂案件;與重大社會事件、重大社會活動相關聯(lián)的貪污賄賂案件;直接關涉到公司企業(yè)職工或農民等群眾切身利益緊密相關的貪污賄賂案件;新聞媒體、社會輿論普遍關注的貪污賄賂案件;有可能引起群體性事件、重大上訪事件的貪污賄賂案件。

2．結合執(zhí)法措施設計評估指標。

在進行風險評估和預警等級評估時，除了重點參考上述評估的指標內容(如案件處理是否可能引起犯罪嫌疑人采取自傷、自殘或自殺等過激行為;擬作出的不立案或撤案決定是否會引起該單位或群眾的集體上訪，等等)，還必須具體結合案件可能采取的執(zhí)法措施來設計評估指標，進行風險評估。具體說來主要有：

擬作出不立案決定的案件;擬采取或變更強制措施(如傳喚/拘傳風險、取保候審風險、監(jiān)視居住風險、拘留風險、逮捕風險，等等)的案件;擬采取強制性措施(如查封、扣押、凍結財產)的案件;與偵監(jiān)部門、公訴部門或法院存在觀點分歧的案件;檢察人員在執(zhí)法過程中存在違法違紀等問題的案件;擬作出撤銷案件決定的案件;可能引起其他執(zhí)法風險的案件。

3．結合案件階段設置風險指標。

同樣，在進行風險評估和預警等級評估時，除了參考上述評估的指標內容，結合各項執(zhí)法措施，此外還有必要結合案件階段來進行風險評估，研判各個階段可能發(fā)生的社會風險及其發(fā)生概率。

根據(jù)反貪工作的性質，其具體辦案階段主要包括初查、立案、偵查等階段。因此，可結合辦案階段設置以下風險指標，如初查階段的風險、立案階段的風險、訊問階段的風險、搜查階段的風險、追逃階段的風險等等。

(二)綜合風險評估情況，設置預警等級，擬訂防范化解方案

首先，根據(jù)上述案件領域分類、案件過程、案件階段與擬采取的執(zhí)法措施，綜合案件影響力的大小和可能引發(fā)的后果的嚴重程度，合理設計風險評估等級。如可由高到低分為一級風險、二級風險和三級風險等。如對于案件影響巨大、社會關注度極高，極有可能出現(xiàn)突發(fā)性事件、群體性事件或其他嚴重不良后果等情況的，可以歸為一級風險;對于案情具有較大復雜性、在一定范圍可能引起輿論與媒體關注以及可能出現(xiàn)當事人或其近親屬自殺、自殘或實施暴力行為或產生其他不良社會反應的案件，可以歸為二級風險;對于對于案情具有一定復雜性、當事人或其近親屬對案件處理存在疑惑或不理解、可能引起涉檢上訪的案件，可以歸為三級風險。

其次，對風險評估等級進行了初步設計之后，下一步工作便是合理運用評估方法設置預警等級。一般說來，風險評估等級與預警等級成正比，即風險評估等級越高，預警等級也就越高，采取預警機制的必要性也就越大;反之，風險評估等級越低，預警等級也就越低，采取預警機制的必要性也就越小。但是，風險評估等級與預警等級畢竟不是一回事。實踐中，由于風險評估等級僅是對風險發(fā)生的可能性作出的判斷(定性評估)，至于其是否發(fā)生以及在多大可能性上發(fā)生(定量評估)，這乃是預警機制需要重點解決的問題。也就是說，風險發(fā)生的可能性越大，就越有必要采取預警機制，這時的預警等級也就越高。因此，這里還有一個發(fā)生概率的問題。具體來說，如果某個案件，其風險等級很高(如一級風險)，但是其發(fā)生率卻很低，這時是否給該案件啟動一級預警，則仍是要結合案情進行綜合判斷的問題。反過來，如果某個案件，其風險等級不高(如三級風險)，但是其發(fā)生的可能性卻極高，這時便要綜合各種情況，適時啟動較高級別的預警機制，而不一定僅僅將其定位于三級預警。

(三)建立合理的評估程序和多元的風險防范與化解機制

在評估程序機制的構建方面，必須實行一案一評估制度。首先由案件承辦人深入了解案情背景情況，密切關注并跟蹤社會反應，對執(zhí)法辦案風險進行初步評估，并出具《執(zhí)法辦案風險評估情況報告》，對存在的風險和評估理由進行逐一說明，并在匯報案件時作為一項重要內容向部門負責人提出。部門負責人應當及時組織本部門有關人員進行評估，形成明確具體的風險評估論證意見，提出風險預警等級建議并擬定防范化解方案，報相關領導審核。

就具體的程序來說，可以遵循案件承辦人初評、部門復評，然后按照預警級別報主管檢察長或檢察長審批的程序。

對于反貪工作中可能出現(xiàn)的各種風險，責任部門應當根據(jù)反貪工作的性質，結合具體案件情況，因時因事，采取多種方法，如法治教育、釋法說理、心理疏導、書面說理、公開聽證、專家論證、公眾參與、案件評判、聯(lián)合接訪、司法救助、輿論引導、法律手段等等多種方法，逐一予以分析應對，最后進行防范和化解。

此外，對于風險防范與化解事項超出承辦部門職責的，或者經(jīng)承辦部門積極執(zhí)行風險防范化解方案后仍可能出現(xiàn)矛盾激化或風險未得到有效消解的，應當報告有關領導，采取相關措施。必要時要取得相關部門的共同協(xié)作，積極開展風險防范與化解工作，特別是對于存在重大緊急辦案風險、預警級別很高的案件，承辦機關應當及時將有關情況向相關領導報告，迅速及時采取緊急措施，防止風險發(fā)生或進一步擴大。

(四)建立健全風險評估預警機制中的責任制度

欲使風險評估預警機制發(fā)揮良好的效果，必須建立健全相應的責任制度，使該制度能夠有效地落到實處。

首先，應把執(zhí)法辦案風險評估預警工作落實情況作為績效考核和辦案質量評查的重要內容，落實到具體的責任人，確保該項工作落到實處。如案件承辦人應當承擔結合案件作出風險的有無、大小等方面的初評的責任;部門負責人應當承擔出具風險評估論證意見、風險預警等級建議以及擬定防范化解方案是否科學合理的責任;主管領導最后承擔判斷失誤、處置不及時或決策失誤的責任，等等。

其次，要利用風險評估預警工作這個契機，追查在反貪工作中違法違紀的行為。對于沒有開展風險評估預警工作，或者在工作中搞形式主義、弄虛作假、嚴重不負責任的，應予以警告處分，并責令限期整改，改進工作;發(fā)現(xiàn)國家工作人員不作為、亂作為，違法亂紀，損公肥私，嚴重侵害公眾利益，甚至可能導致社會風險發(fā)生的情況，要及時查處，并向有關部門提出消除隱患、堵塞漏洞、健全制度、強化管理的建議，加強與其他執(zhí)法機關配合協(xié)作，努力推進社會管理創(chuàng)新，形成化解執(zhí)法辦案風險的合力。

最后，對于已經(jīng)發(fā)生風險，導致不良后果的，必須嚴格追究相關人員的責任。實行責任倒查，從直接責任人開始，一級一級逐級追溯相關人員直至領導人員的責任。對于工作責任心不強、措施不得力、處置不及時及違法違紀辦案造成不良社會影響以致最后發(fā)生重大風險事故的，必須根據(jù)情節(jié)輕重，追究相關人員的行政責任直至法律責任。