發(fā)達(dá)國(guó)家高等職業(yè)教育立法的主要特征及對(duì)我國(guó)的啟示*

閔 敏，肖化移

(1．湖南工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410208;2．湖南師范大學(xué)，湖南 長(zhǎng)沙 410208)

高等職業(yè)教育法制化已經(jīng)成為了世界性潮流，發(fā)達(dá)國(guó)家的高等職業(yè)教育早已納入了法制軌道。在美國(guó)、英國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家，高等職業(yè)教育的立法有著較為悠久的歷史，其經(jīng)驗(yàn)也比較豐富。他們都主張通過(guò)高等職業(yè)教育的法制化建設(shè)來(lái)推動(dòng)高等職業(yè)教育的科學(xué)發(fā)展。這些國(guó)家雖然國(guó)家體制、法律文化、民族傳統(tǒng)等不同，高等職業(yè)教育立法也各有特色，但是，以法律為武器，保障和促進(jìn)高等職業(yè)教育發(fā)展，高度重視法律對(duì)教育的作用，是這些國(guó)家高等職業(yè)教育立法的共同特點(diǎn)。近些年，我國(guó)高等職業(yè)教育蓬勃發(fā)展，但是，在發(fā)展中出現(xiàn)了一些困難和問(wèn)題，其中一個(gè)很重要的原因就是我國(guó)的高等職業(yè)教育立法不完善。本文立足于西方發(fā)達(dá)國(guó)家在高等職業(yè)教育立法方面的共性，探討這些共性對(duì)我國(guó)高等職業(yè)教育的借鑒性意義。

一、發(fā)達(dá)國(guó)家高等職業(yè)教育法律的概述

美國(guó)、德國(guó)、英國(guó)、法國(guó)和日本等國(guó)家重視高等職業(yè)教育的立法，已經(jīng)建立起了相對(duì)完善的高等職業(yè)教育法律體系。

美國(guó)的高等職業(yè)教育法律。1862年美國(guó)聯(lián)邦政府通過(guò)了《莫利爾法》(Morrill Act)，這可以看作是美國(guó)的第一個(gè)職業(yè)教育法，確立了美國(guó)高等職業(yè)技術(shù)教育的重要地位，《莫利爾法》及其后的一系列補(bǔ)充法案的通過(guò)，開(kāi)始了聯(lián)邦政府資助職業(yè)教育的歷史;1917年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《史密斯 －休斯法》(Smith—Hughes Act)，確立了美國(guó)的雙元教育體系，該法案要求聯(lián)邦政府以立法的形式資助中等教育程度的職業(yè)教育體制，為其提供財(cái)政基礎(chǔ)，并為高等職業(yè)教育的立法發(fā)展打下了良好的基礎(chǔ);1963年的《職業(yè)教育法》(Vocational Education Act)，確立了美國(guó)職業(yè)教育的目標(biāo)，打破了以往職業(yè)教育的界限，擴(kuò)大了接受職業(yè)教育對(duì)象的范圍;1982年聯(lián)邦政府制定并通過(guò)了《職業(yè)訓(xùn)練協(xié)作法》，規(guī)定了由政府制定并資助職業(yè)訓(xùn)練;1984年的《伯金斯職業(yè)應(yīng)用技術(shù)教育法》(Carl D．Perkins Vocational Education Act)打開(kāi)了全民職業(yè)教育之門(mén)，擴(kuò)大了聯(lián)邦政府撥款補(bǔ)助的對(duì)象，確立了職業(yè)教育的平等性。

德國(guó)的職業(yè)教育法律。德國(guó)于1969年頒布《職業(yè)教育法》，是德國(guó)職業(yè)教育最重要、最主要的法律，也是西方國(guó)家中最嚴(yán)密、最詳細(xì)的職業(yè)教育法律;1972年通過(guò)的《企業(yè)基本法》，規(guī)定的是企業(yè)的職業(yè)教育，規(guī)定管委會(huì)在職業(yè)教育中的地位;聯(lián)邦政府于1982年開(kāi)始實(shí)施《職業(yè)教育促進(jìn)法》，保證職業(yè)教育在質(zhì)量和數(shù)量上的穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展;1960年通過(guò)，1976年又通過(guò)其修訂法案的《青年勞動(dòng)保護(hù)法》，規(guī)定青年和企業(yè)的權(quán)利和義務(wù)，即從法律上給予職業(yè)教育權(quán)利接受和職業(yè)教育培訓(xùn)義務(wù)的保障;2005年，制定了新的《職業(yè)教育法》，對(duì)1965年的《職業(yè)教育法》進(jìn)行了補(bǔ)充和完善，并與1981年的《職業(yè)教育促進(jìn)法》進(jìn)行了合并，為職業(yè)教育予以了更好的法律保障。

英國(guó)的高等職業(yè)教育法律。英國(guó)于1889年頒布《技術(shù)教育法》，實(shí)現(xiàn)職業(yè)教育法制化，通過(guò)立法的方式，把職業(yè)技術(shù)教育制度固定下來(lái)，開(kāi)始了國(guó)家引導(dǎo)和干預(yù)職業(yè)技術(shù)教育;1890年的《地方稅收法》則規(guī)定了職業(yè)教育的資金來(lái)源;1944年的《巴特勒法案》確立了職業(yè)教育的法律地位，對(duì)于英國(guó)的職業(yè)教育具有劃時(shí)代的意義;1963年提出的《產(chǎn)業(yè)培訓(xùn)法》明確了產(chǎn)業(yè)培訓(xùn)的要求，為企業(yè)職業(yè)培訓(xùn)提供了法律依據(jù);1972年，就業(yè)部公開(kāi)發(fā)表了《未來(lái)的培訓(xùn)》協(xié)議書(shū)，完善《產(chǎn)業(yè)培訓(xùn)法》;1973年的《就業(yè)與訓(xùn)練法》改革職業(yè)培訓(xùn)體制，成立“人力服務(wù)委員會(huì)”;1992年的《繼續(xù)與高等教育法案》將科技學(xué)院改制為大學(xué)，享有與大學(xué)同等地位;2000年的《2000年學(xué)習(xí)與技能法案》成立學(xué)習(xí)與技能委員會(huì)。

法國(guó)的職業(yè)教育法律。1919年被議院正式通過(guò)的《阿斯蒂埃法案》，構(gòu)建起了法國(guó)職業(yè)技術(shù)教育的基本框架，確立了國(guó)家組織職業(yè)教育;1971年公布的新的《職業(yè)訓(xùn)練法》，加強(qiáng)了中等職業(yè)技術(shù)教育;1971年的《職業(yè)繼續(xù)教育法》，確立了終身教育的相關(guān)內(nèi)容，規(guī)定職業(yè)繼續(xù)教育是終生教育的組成部分;1985年的《職業(yè)技術(shù)教育財(cái)政撥款法》，規(guī)定的是國(guó)家對(duì)職業(yè)教育的投資額。

日本的職業(yè)教育法律。1872年，日本頒布了《學(xué)制令》，日本全國(guó)范圍內(nèi)的教育改革普遍展開(kāi)，政府不斷頒布有關(guān)教育的法令，內(nèi)容就涉及到了職業(yè)技術(shù)教育，始終把教育擺在突出的位置;1899年通過(guò)的《實(shí)業(yè)學(xué)校令》規(guī)定建立工業(yè)、農(nóng)業(yè)、商業(yè)等實(shí)業(yè)學(xué)校、職業(yè)教育;1947年制定的《職業(yè)安定法》規(guī)定，要給予從業(yè)人員必要的職業(yè)知識(shí)和技能培訓(xùn)，除政府機(jī)構(gòu)外，其他機(jī)構(gòu)也可以創(chuàng)辦職業(yè)介紹所。1951年日本頒布了《產(chǎn)業(yè)教育振興法》，規(guī)定了國(guó)家對(duì)職業(yè)教育的預(yù)算補(bǔ)貼，全面推進(jìn)產(chǎn)業(yè)教育;1958年通過(guò)的《職業(yè)訓(xùn)練法》，是日本職業(yè)教育的基本法，該法規(guī)定，通過(guò)職業(yè)培訓(xùn)，不斷提高勞動(dòng)者必要的技術(shù)和知識(shí)技能;1969年制定并頒布了《職業(yè)能力開(kāi)發(fā)促進(jìn)法》，2002年對(duì)其進(jìn)行了修訂，規(guī)定了職業(yè)教育涉及到的各種資格種類(lèi)以及考試鑒定等相關(guān)內(nèi)容，變“職業(yè)”訓(xùn)練為“能力”訓(xùn)練;1999年頒布的《雇用－能力開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)法》，日本設(shè)立了雇用－能力開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)，達(dá)到提高社會(huì)福利和發(fā)展經(jīng)濟(jì)的目的。

二、發(fā)達(dá)國(guó)家高等職業(yè)教育立法的主要特征

1．國(guó)家、政府高度重視職業(yè)教育立法

在當(dāng)今的世界，科技發(fā)展已經(jīng)帶動(dòng)了社會(huì)各個(gè)方面的飛速發(fā)展，而科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，高等職業(yè)教育所發(fā)揮的作用尤為巨大。在發(fā)達(dá)國(guó)家，國(guó)家和政府層面，都非常重視職業(yè)教育及立法。通過(guò)立法的形式把職業(yè)教育制度固定下來(lái)，成為國(guó)家引導(dǎo)和政府干預(yù)的手段。高等職業(yè)教育的法規(guī)像一根指揮棒，對(duì)高等職業(yè)教育的發(fā)展起著指導(dǎo)性作用。

2．完善的職業(yè)教育法律法規(guī)體系

在發(fā)達(dá)國(guó)家，已經(jīng)建立起了相當(dāng)完善的職業(yè)教育法律體系。一是規(guī)定職業(yè)教育的法律法規(guī)多。如美國(guó)，已經(jīng)頒布的職業(yè)教育法律已達(dá)159個(gè)［1］;如英國(guó)，雖然沒(méi)有單獨(dú)的職業(yè)教育法，但是，在英國(guó)的有關(guān)的教育法中都有對(duì)職業(yè)教育的明確規(guī)定。二是職業(yè)教育法律法規(guī)體系由多層次結(jié)構(gòu)構(gòu)成。發(fā)達(dá)國(guó)家的職業(yè)教育法的結(jié)構(gòu)基本上是由一個(gè)基本法、若干個(gè)單項(xiàng)法和地方各級(jí)職業(yè)教育法組成。如日本，構(gòu)建了以《職業(yè)能力開(kāi)發(fā)促進(jìn)法》為基本法，以《技術(shù)審查認(rèn)定規(guī)程》等為單項(xiàng)法，以《雇傭?qū)Σ叻ā贰ⅰ豆蛡虮ｋU(xiǎn)法》、《職業(yè)安定法》等涉及職業(yè)教育并對(duì)職業(yè)教育發(fā)展產(chǎn)生影響的相關(guān)法組成。這一系列法律法規(guī)形成了全面、系統(tǒng)而又嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆审w系。

3．豐富的法律內(nèi)容，可操作性強(qiáng)

發(fā)達(dá)國(guó)家的高等職業(yè)教育，通過(guò)法律保障的內(nèi)容相當(dāng)廣泛。不僅規(guī)定政府的責(zé)任，還規(guī)定了學(xué)校的職責(zé)、權(quán)力和義務(wù);不僅規(guī)定了學(xué)校職業(yè)教育，還規(guī)定了企業(yè)職業(yè)培訓(xùn);不僅規(guī)定了企業(yè)如何與學(xué)校合作、資金的投入渠道等，還規(guī)定了職業(yè)教育的培養(yǎng)目標(biāo)、培養(yǎng)方案、考核方式、職業(yè)資格證書(shū)及等級(jí)要求等，凡涉及職業(yè)教育的內(nèi)容，發(fā)達(dá)國(guó)家都從立法的角度來(lái)進(jìn)行規(guī)定，無(wú)所不包。并且這些法律法規(guī)都有詳盡的條款，如何解決問(wèn)題，要達(dá)到的目的，采取什么措施等等，都予以了詳細(xì)的規(guī)定，剛性強(qiáng)，可操作性強(qiáng)，實(shí)施起來(lái)更具有效性。

4．根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，法律制定“與時(shí)俱進(jìn)”

發(fā)達(dá)國(guó)家的職業(yè)教育立法，一方面注意法的嚴(yán)肅性和穩(wěn)定性，另一方面又注重隨著職業(yè)教育的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步來(lái)適時(shí)補(bǔ)充、修訂和完善，以保證法律對(duì)職業(yè)教育指導(dǎo)的準(zhǔn)確性。有兩種情況，一是修訂。如法國(guó)，1963年通過(guò)了《職業(yè)訓(xùn)練法》，其后根據(jù)形勢(shì)的需要，在1966年頒布了一個(gè)新的職業(yè)訓(xùn)練法，從而增加了原來(lái)法律中沒(méi)有而在實(shí)際職業(yè)教育中又必須的如職業(yè)指導(dǎo)、政府補(bǔ)助職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)、企業(yè)與政府更好地搞好職業(yè)培訓(xùn)等內(nèi)容。二是制定新法。如英國(guó)，認(rèn)識(shí)到職業(yè)教育的重要性，“二戰(zhàn)”后，英國(guó)為了復(fù)興經(jīng)濟(jì)，振興科技，大力發(fā)展職業(yè)教育，在1944年頒布了《巴特勒法案》，提出把職業(yè)教育正式納入公共教育體系，該法對(duì)英國(guó)職業(yè)教育的發(fā)展具有劃時(shí)代的意義;1964年針對(duì)英國(guó)當(dāng)時(shí)職業(yè)培訓(xùn)缺乏法律依據(jù)的問(wèn)題頒布了《產(chǎn)業(yè)訓(xùn)練法》;1973年又頒布了《就業(yè)與訓(xùn)練法》，為了促進(jìn)就業(yè)和訓(xùn)練事業(yè)的發(fā)展。［2］

5．注重對(duì)職業(yè)教育的投入立法

發(fā)達(dá)國(guó)家都認(rèn)為，職業(yè)教育發(fā)展的根本措施在于具備充足的財(cái)力保障，所以發(fā)達(dá)國(guó)家都十分重視對(duì)職業(yè)教育的資金投入立法。如美國(guó)，《史密斯－休斯法案》第一次以立法的形式為中等教育程度的職業(yè)教育提供牢固的財(cái)政補(bǔ)助打下了基礎(chǔ)后，于1936年通過(guò)的《喬治－迪恩法案》中則增加了聯(lián)邦政府資助的金額和范圍;如德國(guó)，認(rèn)為政府的資金投入是高等職業(yè)教育發(fā)展的啟動(dòng)器和推動(dòng)力，德國(guó)通過(guò)立法明確政府對(duì)高等職業(yè)教育提供經(jīng)費(fèi)支持的職責(zé)，增大了法律調(diào)節(jié)的力度?！痘痉ā访鞔_規(guī)定國(guó)民生產(chǎn)總值的 1．1%、工資總收入的 2．5%用于職業(yè)教育。［3］

三、發(fā)達(dá)國(guó)家高等職業(yè)教育立法對(duì)我國(guó)的啟示

通過(guò)分析發(fā)達(dá)國(guó)家高等職業(yè)教育立法的特點(diǎn)，我們雖然不能照搬他們的法律，但是，我們可以借鑒他們成功的經(jīng)驗(yàn)，以此來(lái)推動(dòng)我國(guó)職業(yè)教育的快速發(fā)展。

1．健全和完善職業(yè)教育的相關(guān)法律法規(guī)，形成職業(yè)教育法律的系統(tǒng)性

國(guó)家要加強(qiáng)對(duì)職業(yè)教育的支持力度，并將這種力度通過(guò)法律的形式加以固定下來(lái)，健全和完善對(duì)職業(yè)教育的法律法規(guī)。職業(yè)教育的法律法規(guī)要涉及很多方面，如財(cái)政、稅收、企業(yè)管理等方面，對(duì)行業(yè)和企業(yè)參與職業(yè)教育的責(zé)權(quán)作出更明確的法律規(guī)定，進(jìn)一步加強(qiáng)法律法規(guī)的執(zhí)行力。我國(guó)應(yīng)首先修改現(xiàn)行的《職業(yè)教育法》，建立普教與職教的有效溝通銜接機(jī)制，然后逐漸形成以《職業(yè)教育法》為總法，由國(guó)務(wù)院就職業(yè)教育發(fā)展的重大問(wèn)題出臺(tái)的職業(yè)教育等若干行政法規(guī)為主體，輔以大量的由地方人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)、職業(yè)教育行政規(guī)章、眾多的職業(yè)教育相關(guān)的法律法規(guī)等構(gòu)成的內(nèi)容全面、形式完整、上下有序、協(xié)調(diào)一致的職業(yè)教育法律體系，從而為職業(yè)教育的健康發(fā)展提供更為有力的法律保障。

2．強(qiáng)化政府責(zé)任，進(jìn)一步加大政府對(duì)職業(yè)教育的有效干預(yù)

大力發(fā)展職業(yè)教育是發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)推進(jìn)工業(yè)化，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的成功經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)前我國(guó)將職業(yè)教育作為實(shí)現(xiàn)科技強(qiáng)國(guó)和人才強(qiáng)國(guó)的重要政策，是符合國(guó)際發(fā)展趨勢(shì)的。因此，我國(guó)各級(jí)政府都要高度重視職業(yè)教育法律對(duì)職業(yè)教育的重要作用，對(duì)提升國(guó)民素質(zhì)、提高就業(yè)能力以及維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要作用，繼續(xù)細(xì)化政策和保障措施，明確企業(yè)和學(xué)校的權(quán)利義務(wù)，加大政府對(duì)職業(yè)教育的引導(dǎo)和干預(yù)，進(jìn)一步加大對(duì)職業(yè)教育的支持力度。

3．充分認(rèn)識(shí)高等職業(yè)教育立法存在的主要問(wèn)題和矛盾，提升其時(shí)代性

高等職業(yè)教育，作為一種教育類(lèi)型，與社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系很緊密，高等職業(yè)教育的法律法規(guī)應(yīng)該及時(shí)的反映出市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，對(duì)于高等職業(yè)教育過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題和難題，通過(guò)法律進(jìn)行引導(dǎo)和促進(jìn)。但是，我國(guó)的高等職業(yè)教育明顯滯后于職業(yè)教育長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的需要，因此，我們應(yīng)及時(shí)的根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，根據(jù)高等職業(yè)教育發(fā)展的需要，對(duì)高等職業(yè)教育的法律法規(guī)進(jìn)行廢除、修改、新立。同時(shí)，面對(duì)著不斷變化著的問(wèn)題，我們不可能用一部法律來(lái)解決。因此，在高等職業(yè)教育立法過(guò)程中，我們應(yīng)抓住主要矛盾，體現(xiàn)高等職業(yè)教育法律的時(shí)代性。當(dāng)前，筆者認(rèn)為，經(jīng)費(fèi)投入渠道和企業(yè)參與職業(yè)教育的權(quán)利義務(wù)是主要問(wèn)題，因此，應(yīng)把高等職業(yè)教育資金問(wèn)題和企業(yè)的權(quán)責(zé)問(wèn)題作為立法的重點(diǎn)，以立法的形式，將這些主要矛盾的解決法律化。

4．完善高等職業(yè)教育立法技術(shù)，加強(qiáng)高等職業(yè)教育法律法規(guī)的可操作性

雖然法律法規(guī)不能朝令夕改，要注重法律的邏輯性和嚴(yán)密性，但是，我國(guó)高等職業(yè)教育立法在技術(shù)、語(yǔ)言和內(nèi)容上都存在缺陷，需要根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展不斷完善。我國(guó)高等職業(yè)教育的立法缺陷表現(xiàn)在：從法律結(jié)構(gòu)上看，高等職業(yè)教育法律法規(guī)存在內(nèi)容安排欠妥，邏輯結(jié)構(gòu)不當(dāng)，法規(guī)的總體結(jié)構(gòu)和章節(jié)條款不夠協(xié)調(diào)等問(wèn)題;從法律的內(nèi)容上看，法律語(yǔ)言過(guò)于原則和抽象，不具體，罰則方面要么沒(méi)有規(guī)定，要么規(guī)定得很籠統(tǒng)無(wú)法界定;從法律的語(yǔ)言上看，有些過(guò)于含糊、有些不夠規(guī)范簡(jiǎn)潔、有些彼此矛盾。因?yàn)檫@些缺陷，使人們不知如何遵守和執(zhí)行。因此，我們既要注意不斷完善高等職業(yè)教育立法的邏輯結(jié)構(gòu)，使其更加清晰完整、合理，又要使法律條款明確、法律權(quán)利義務(wù)明確、簡(jiǎn)單明了;加強(qiáng)高等職業(yè)教育法律法規(guī)的可操作性。

5．構(gòu)建各類(lèi)教育溝通銜接的立交橋

我國(guó)高等職業(yè)教育學(xué)歷最高只有專(zhuān)科學(xué)歷，還未建立本科以上的職業(yè)教育學(xué)歷;而且職業(yè)教育中的中等職業(yè)教育和高等職業(yè)教育也出現(xiàn)了斷層。因此，我國(guó)應(yīng)盡快構(gòu)建高等職業(yè)教育與中等職業(yè)教育、高等本科教育、研究生教育之間更加靈活的溝通和銜接的渠道。

［1］崔正昀．美國(guó)職業(yè)教育的立法及特色［J］．教育與職業(yè)，1996，(12)．

［2］彭爽．西方五國(guó)職業(yè)教育立法的主要特征及對(duì)我國(guó)的啟示［J］．當(dāng)代教育論壇，2006，(5)．

［3］黃艷芳．國(guó)外對(duì)高等職業(yè)教育的法律調(diào)節(jié)及其借鑒意義［J］．廣西政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2005，(1)．