試析涉訴信訪的社會(huì)矛盾化解能力

宋心然

(國家行政學(xué)院，中國北京100089)

試析涉訴信訪的社會(huì)矛盾化解能力

宋心然

(國家行政學(xué)院，中國北京100089)

涉訴信訪作為當(dāng)代中國一項(xiàng)特有的權(quán)利救濟(jì)和糾紛解決機(jī)制，被視為化解社會(huì)矛盾的重要渠道。但是，涉訴信訪處理糾紛和提供救濟(jì)的特殊性，決定了它很難成為化解矛盾的手段，而極可能成為產(chǎn)生問題的途徑，使“訴”與“訪”形成循環(huán)，導(dǎo)致矛盾不斷升級(jí)。

涉訴信訪;社會(huì)矛盾化解;權(quán)利救濟(jì);糾紛解決

一、引言

涉訴信訪作為當(dāng)代中國一項(xiàng)特有的權(quán)利救濟(jì)和糾紛解決機(jī)制，近年來被賦予了頗多期望。根據(jù)最高人民法院的統(tǒng)計(jì)，信訪案件數(shù)量逐年攀升。2003年，到最高人民法院上訪的總量為20636件次，同比增長 31．4%;2004年為 39763件次，同比增長92．7%;2005年為 40151件次，同比增長 0．98%;2006年為47142件次，同比增長17．4%;2007年為50258件次，同比增長6．6%;2008年為53945件次，同比增長7．3%;2009年為73496件次，同比增長36．2%。將2009年和2003年的上訪數(shù)量進(jìn)行對(duì)比，上訪量已經(jīng)翻了三番。

隨著信訪數(shù)量不斷增加，它已越發(fā)成為政府部門和機(jī)關(guān)團(tuán)體的一項(xiàng)重要工作內(nèi)容，被視為解決糾紛、化解社會(huì)矛盾的渠道。但是，對(duì)于涉訴信訪的糾紛解決能力，學(xué)者們也存在不同看法。姜明安教授認(rèn)為:“它解決了少量的問題、矛盾、爭議和糾紛，但卻對(duì)大量的問題、矛盾、爭議和糾紛無所作為或無能為力，甚至引發(fā)出新的問題、矛盾、爭議和糾紛?！保?］那么，涉訴信訪究竟能否解決糾紛、化解社會(huì)矛盾，就是值得研究和探討的問題。

二、涉訴信訪的概念

“信訪”一詞，是“人民群眾來信來訪”的簡稱。其官方解釋，出現(xiàn)在1957年11月19日發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)處理人民來信和接待人民來訪工作的指示》中:“處理人民來信和接待人民來訪，是各級(jí)國家機(jī)關(guān)一項(xiàng)經(jīng)常的重要政治任務(wù)。在我們的國家，人民群眾通過向政府機(jī)關(guān)寫信和要求見面接談，提出各種要求，表達(dá)各種愿望，對(duì)各項(xiàng)工作提出意見，對(duì)一些工作人員提出批評(píng)，這是人民的一種民主權(quán)利，是人民監(jiān)督政府工作的一種方法?！钡?，60年代以前，官方文件使用的是“來信來訪”的稱謂，其“信訪”簡稱是在70年代出現(xiàn)的?！?972年，中共中央在批轉(zhuǎn)《關(guān)于加強(qiáng)信訪工作和維護(hù)首都治安的報(bào)告》的批語中，正式在中央文件中使用了‘信訪’一詞，從此以后，‘信訪’開始成為一個(gè)專用詞匯?！保?］

直到1995年，國務(wù)院頒行的《信訪條例》才第一次以法律形式正式界定了信訪概念:“本條例所稱信訪，是指公民、法人和其他組織采用書信、電話、走訪等形式，向各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上各級(jí)人民政府所屬部門反映情況，提出意見、建議和要求，依法應(yīng)當(dāng)由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動(dòng)。”但是，此處定義的信訪與之前官方使用的信訪在外延上是有差異的。國務(wù)院界定的“信訪”是狹義上的，僅指向各級(jí)人民政府及其工作部門提出建議、意見或投訴，即“行政信訪”，也稱“小信訪”。行政信訪僅受理與行政組織及其工作人員職務(wù)行為相關(guān)的信訪事項(xiàng)。而之前在黨政文件中出現(xiàn)的“信訪”是廣義上的，它包括人民群眾向黨組織、政府、司法、人大、政協(xié)、人民團(tuán)體、新聞媒體等機(jī)構(gòu)提出的建議、請(qǐng)求、批評(píng)、反映情況等，即所謂的“大信訪”。

“涉訴信訪”同行政信訪并列，也是“大信訪”的一個(gè)組成部分。2003年伊始，時(shí)任中央辦公廳主任的王剛同志做了相關(guān)報(bào)告，稱信訪問題有80%涉法。而此時(shí)，人們普遍認(rèn)為，“涉法信訪”這一概念主要指稱法院，因?yàn)槎叨紟в幸粋€(gè)“法”字，據(jù)此認(rèn)為大部分的信訪案件都應(yīng)由法院負(fù)責(zé)。而事實(shí)上，“涉法信訪”案件的申訴對(duì)象涉及公、檢、法等多個(gè)司法機(jī)關(guān)和部門，并不單指法院。為方便工作，避免誤解，2004年1月，時(shí)任最高人民法院院長的肖揚(yáng)同志在長沙召開全國涉訴信訪工作會(huì)議上首次提出“涉訴信訪”的概念，以與“涉法信訪”相區(qū)別，將“涉法信訪”的概念在政法系統(tǒng)內(nèi)部做了區(qū)分。從此，“涉訴信訪”就成為專指法院的概念。緊隨其后，最高檢也提出了“涉檢信訪”的概念，而“涉法信訪”則主要是涉及公安機(jī)關(guān)的信訪案件了。雖然“涉訴信訪”概念未能經(jīng)過嚴(yán)格的學(xué)術(shù)推敲，但根據(jù)其使用初衷，結(jié)合“信訪”概念，可作如下定義:涉訴信訪，專指那些已經(jīng)或應(yīng)當(dāng)被人民法院受理，或者是已經(jīng)進(jìn)入訴訟、執(zhí)行程序的案件中，有利害關(guān)系的當(dāng)事人對(duì)法院的作為、不作為或者生效裁判，提出申訴、再審申請(qǐng)，或者提出其他與人民法院審理案件有關(guān)的事項(xiàng)，依法應(yīng)由人民法院處理的活動(dòng)。

三、涉訴信訪的處理機(jī)制

(一)接訪

目前，各級(jí)人民法院的立案庭和各人民法庭，是涉訴信訪的主要接待機(jī)構(gòu)。法院的信訪工作機(jī)構(gòu)也經(jīng)歷了多次變遷，從行政部門轉(zhuǎn)變?yōu)闃I(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)。最高人民法院自建國起，就開始接受群眾的“來信來訪”，主要目的是在黨和人民群眾之間建立溝通、聯(lián)系的橋梁和紐帶。而對(duì)于群眾來信，領(lǐng)導(dǎo)也非常重視，積極致力于相關(guān)問題的解決。

“文革”十年動(dòng)亂時(shí)期，“砸爛公檢法”的口號(hào)橫行，法院不存在了，代之以各級(jí)軍管會(huì)。由于法院組織的覆滅，法院內(nèi)部的信訪工作也不復(fù)存在。大規(guī)模地恢復(fù)法院是從1979年開始的。同年，在最高人民法院內(nèi)部，成立了“辦公廳信訪處”，處理來信來訪工作，該名稱一直使用到1987年。在地方，高級(jí)人民法院叫“信訪科”;中級(jí)人民法院和基層人民法院稱為“信訪室”。從稱謂上就可看出，直到此時(shí)，信訪在法院內(nèi)部仍被視為一項(xiàng)行政工作。

但是，信訪工作的性質(zhì)在此后發(fā)生了轉(zhuǎn)變。1986年11月，時(shí)任最高人民法院院長鄭天翔在信訪工作座談會(huì)上提到:第一，法院的信訪工作不等同于黨委和政府的信訪工作;第二，法院的信訪工作是帶有訴訟性質(zhì)的;第三，法院的信訪工作是人民法院審判工作的一部分。這次發(fā)言引發(fā)了全國法院系統(tǒng)工作人員的大思考，扭轉(zhuǎn)了法院信訪工作的定位。1987年，四川省高級(jí)人民法院發(fā)表文章《要把法院的信訪工作納入審判軌道》之后，其他許多省市也有此類文章發(fā)表。最明顯的標(biāo)志是，最高人民法院從各審判庭抽調(diào)人員，于1987年成立了告訴申訴庭，即“告申庭”。告申庭，由告訴和申訴兩部分工作組成。告訴包括民事案件的起訴和刑事案件的自訴。也就是說，該二類告訴由告申庭負(fù)責(zé)審查，決定是否立案審理。申訴，則指無論哪類案件，只要是兩審終審之后，當(dāng)事人不服，均可提出申訴。由此可見，當(dāng)時(shí)告申庭的工作，涵蓋立案前和判決后的群眾控告申訴工作，恰恰就是當(dāng)前涉訴信訪工作的主要內(nèi)容。因此，告申庭的成立，標(biāo)志著將法院信訪工作正式納入審判軌道。

此后，由于法院機(jī)構(gòu)設(shè)置的演變，信訪工作的權(quán)責(zé)部門再次發(fā)生變化。法院機(jī)構(gòu)設(shè)立的變化主要源于“三個(gè)分立”思想的提出。所謂“三個(gè)分立”是指，“立審分立”、“審監(jiān)分立”和“審執(zhí)分立”。正是在“三個(gè)分立”的基礎(chǔ)上，法院系統(tǒng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置發(fā)生重大變化，成立了立案庭、審監(jiān)庭和執(zhí)行庭。2002年，告申庭改為“立案庭”，其主要工作有三:一是負(fù)責(zé)各類案件的受理工作，二是管好信訪工作，三是案件流程管理。因此，立案庭就成為目前涉訴信訪的接待和受理部門。自最高人民法院以下，各級(jí)人民法院也比照最高人民法院的機(jī)構(gòu)設(shè)置和工作安排，將信訪工作列為立案庭的一項(xiàng)主要業(yè)務(wù)。所以，法院系統(tǒng)的接訪單位就是各級(jí)人民法院的立案庭。

此外，人民法庭也承擔(dān)法院一部分接訪工作。人民法庭是基層人民法院的派出機(jī)構(gòu)和組成部分。為了方便基層群眾，各人民法庭也接待群眾的來信來訪工作。人民群眾可以向人民法庭反映問題，提出批評(píng)、建議和要求。

嚴(yán)格意義上講，法院應(yīng)當(dāng)是涉訴信訪唯一的受理單位。但實(shí)踐中，除法院以外，人大、政協(xié)對(duì)信訪案件的督辦，也是涉訴信訪案件的重要來源之一。

全國人大常委會(huì)設(shè)有信訪局，其下各級(jí)人大常委會(huì)也設(shè)立信訪機(jī)構(gòu)。全國政協(xié)辦公廳設(shè)聯(lián)絡(luò)局，掛信訪局牌子，其下各省、地市政協(xié)也設(shè)立信訪辦。這些機(jī)構(gòu)都可以接受群眾涉訴的來信來訪。特別是，人大作為法院的監(jiān)督機(jī)關(guān)，有權(quán)接受群眾舉報(bào)，對(duì)法院審理或已生效案件進(jìn)行個(gè)案監(jiān)督。依據(jù)《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》規(guī)定，縣級(jí)以上各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)受理人民群眾對(duì)本級(jí)人民法院及其司法工作人員的申訴和意見。此外，政協(xié)由于民主監(jiān)督的作用，也可以以提案形式向法院就某一案件提出異議，要求法院予以正式答復(fù)。因此，人大和政協(xié)也可以成為涉訴信訪的接訪單位。

總之，法院并不是涉訴信訪案件的唯一接訪機(jī)關(guān)，遍布全國各個(gè)層級(jí)的黨政、人大、政協(xié)、人民團(tuán)體等各個(gè)機(jī)關(guān)大都設(shè)有信訪工作部門，它們都可以成為涉訴案件的接訪單位。簡言之，只要信訪人針對(duì)涉訴案件向以上機(jī)關(guān)提出請(qǐng)求，不論是正式函件還是口頭告訴，案件最終都會(huì)從這些部門轉(zhuǎn)到法院來處理。因此，這些機(jī)構(gòu)就成為涉訴信訪案件的中轉(zhuǎn)站。

(二)處理

由于案件的裁判權(quán)根據(jù)法律規(guī)定一般只能由法院享有，大多數(shù)涉訴信訪問題的解決仍然需要依靠法院法官的審理和決定。那么，接訪后，信訪工作機(jī)構(gòu)要如何對(duì)案件進(jìn)行處理呢?

信訪案件由立案庭受理后，將進(jìn)行審查，決定是否予以立案。這一環(huán)節(jié)將決定案件能否再次進(jìn)入正規(guī)的司法途徑。

立案審查一般由一名主辦法官負(fù)責(zé)，對(duì)案件進(jìn)行分析并提出意見。然后，由三名法官組成合議庭對(duì)案件進(jìn)行合議，形成合議意見。合議庭的決議將報(bào)上級(jí)主管庭長或副庭長審批。如果結(jié)果為不予立案，則申請(qǐng)人請(qǐng)求被駁回，信訪人若仍有異議，只能再次游離于司法程序之外，奔波于信訪部門之間;如果結(jié)果為準(zhǔn)予立案，那么信訪人的案件將正式進(jìn)入法律程序，轉(zhuǎn)由法院相關(guān)業(yè)務(wù)庭室辦理。

(三)責(zé)任追究

對(duì)于新生的上訪案件，各信訪機(jī)構(gòu)都有責(zé)任在解決問題的同時(shí)對(duì)案件實(shí)行責(zé)任倒查。經(jīng)查辦，信訪工作不力的各機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和工作人員，都有可能面臨不同程度的責(zé)任追究。

第一，一票否決。由于上訪壓力大，各級(jí)政府的相關(guān)部門大都制定了一票否決的政績考核指標(biāo)，即只要某地區(qū)出現(xiàn)上訪案例，則否定該地區(qū)或部門的一切工作成績，取消評(píng)優(yōu)資格，取消主要領(lǐng)導(dǎo)的晉升晉級(jí)資格等。各級(jí)政府將這一考評(píng)方法逐級(jí)下壓。由于這種指標(biāo)評(píng)定方法與領(lǐng)導(dǎo)的政治生命息息相關(guān)，各級(jí)政府及其領(lǐng)導(dǎo)人都相當(dāng)重視。

第二，降級(jí)、降職。對(duì)于信訪工作極為不力的領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人，情節(jié)嚴(yán)重的，也可能被給予降職、降級(jí)或撤職處分。

第三，追究法律責(zé)任。如果執(zhí)法人員由于違法行為而導(dǎo)致相對(duì)人上訪，一經(jīng)查實(shí)，相關(guān)責(zé)任人則會(huì)面臨法律的制裁。

正是責(zé)任追究機(jī)制的存在，為信訪運(yùn)作提供了動(dòng)力支持。一票否決、降級(jí)撤職等處分措施，能夠充分提高領(lǐng)導(dǎo)對(duì)信訪工作的重視程度，從而刺激下級(jí)工作人員調(diào)動(dòng)一切資源，化解信訪矛盾和糾紛。

四、涉訴信訪提供的救濟(jì)方式

涉訴信訪之所以在化解社會(huì)矛盾、解決糾紛中具有獨(dú)特地位，在于它不同于嚴(yán)格程序化的訴訟、復(fù)議等手段，能夠以平息爭端為唯一宗旨，突破司法程序限制，提供靈活多樣的救濟(jì)手段。但是，“行政相對(duì)人的權(quán)利斗爭與行政主體的秩序追求之間的張力及其平衡就構(gòu)成了信訪救濟(jì)運(yùn)作機(jī)制的核心”［3］。信訪提供的特殊救濟(jì)，也只有在打破這種平衡時(shí)，才會(huì)來臨。鬧訪、纏訪等上訪技術(shù)，就是打破這種平衡的重要手段。當(dāng)信訪人能夠?qū)π旁L部門、政法機(jī)關(guān)形成某種壓力，如“一票否決”，就可能獲得更多救濟(jì)，達(dá)到使案件獲得審理或重新審理的目的。如果不是如此，法官們對(duì)待信訪案件也只是公事公辦，不會(huì)在決策過程中過多考慮上訪人利益。

(一)程序救濟(jì)

程序救濟(jì)，是指雖然按照程序法的規(guī)定案件尚未達(dá)到一定的標(biāo)準(zhǔn)，或可能還需經(jīng)歷一定的程序，但是由于過激行為、鬧訪等上訪行為的發(fā)生，法院破例或降低標(biāo)準(zhǔn)或減免程序盡快對(duì)案件進(jìn)行審理。這種程序便利，用通俗的話講，就是“插隊(duì)”。同樣的情況還發(fā)生在案件的交辦、督辦上。例如，河北省涉法涉訴聯(lián)合接訪服務(wù)中心交辦或督辦的信訪案件，被交辦法院應(yīng)在60日內(nèi)向接訪服務(wù)中心報(bào)告結(jié)果。在當(dāng)前法官手中案件積壓嚴(yán)重的情況下，要在兩個(gè)月內(nèi)對(duì)某件案子報(bào)告結(jié)果，就必然需要法官放下手頭的一些待辦案件，而優(yōu)先處理信訪案件。所以，信訪有可能節(jié)約時(shí)間成本，獲得審理的優(yōu)先權(quán)。

至于法院降低標(biāo)準(zhǔn)，給予當(dāng)事人便利，在涉訴信訪中主要就是對(duì)案件進(jìn)行再審。申請(qǐng)?jiān)賹?，是指?dāng)事人對(duì)已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，認(rèn)為有錯(cuò)誤的，向上一級(jí)人民法院提出申請(qǐng)，請(qǐng)求再次審理的訴訟行為。當(dāng)事人申請(qǐng)是否能提起再審，理論上取決于是否符合民事、行政或刑事訴訟法律規(guī)定的條件。對(duì)于法律規(guī)定的再審條件，多數(shù)信訪案件都難以符合。事實(shí)上，大多數(shù)信訪案件是由于法官的瑕疵行為引起的，這一類問題沒有規(guī)定在再審條件內(nèi)。因此，案件經(jīng)過核查，進(jìn)入再審的比率是很低的。從全國范圍來看，這個(gè)比率差異較大，大致在10% ～40%之間。即使是從最高比率40%來看，能進(jìn)入再審程序也是一件比較困難的事情。

但是，當(dāng)事人上訪或鬧訪，如果對(duì)法官形成壓力，也可以成為案件進(jìn)入再審的條件。這主要是由于當(dāng)事人一旦鬧訪，會(huì)嚴(yán)重影響辦案法官的日常工作，也會(huì)對(duì)法官聲譽(yù)產(chǎn)生不良影響。更為重要的是，稍有不慎，此類當(dāng)事人很可能把辦案法官一并告上法庭或告向上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)?？傊?，這類案件風(fēng)險(xiǎn)較大，是“燙手的山芋”，能推出去自然就不會(huì)留在手中。于是，一般當(dāng)事人鬧得比較兇的案子，法官都會(huì)巧妙地利用再審程序，把案件轉(zhuǎn)給其他法官辦理，即使有時(shí)案件并不符合再審條件。

(二)實(shí)體救濟(jì)

在實(shí)體上，如果當(dāng)事人鬧訪，法官也會(huì)在權(quán)利義務(wù)分配時(shí)，盡可能給予上訪一方當(dāng)事人一定程度的便宜。法官總是希望通過這種方式，平息爭端或防止一些極端行為的發(fā)生。因?yàn)橐坏┥显L出現(xiàn)，就有可能影響到法官的個(gè)人前途。

當(dāng)事人上訪，無非是為了爭取利益。如果法官能夠在實(shí)體上給予當(dāng)事人利益，當(dāng)事人一般就不會(huì)再上訪了。而不上訪，就不會(huì)給法官職業(yè)帶來風(fēng)險(xiǎn)，這正是法官所希望的。所以，在這種情況下，法律的天平會(huì)向上訪者傾斜。

另一方面，法官應(yīng)當(dāng)秉承理性，裁判不受感情因素影響。但是，當(dāng)事人的過激行為依然會(huì)對(duì)法官心理造成影響。法官也不希望自己的一個(gè)決定，導(dǎo)致某種不利結(jié)果甚至悲劇的發(fā)生。所以，法官在法律的正義與當(dāng)事人的人身安全之間做選擇的時(shí)候，往往選擇后者。

正是基于以上原因，法官針對(duì)多次上訪、影響較大的信訪案件，會(huì)盡量慎重處理，并盡可能地給予當(dāng)事人以利益。這種實(shí)體上的照顧既存在于司法救濟(jì)中，也存在于司法救濟(jì)之外。

1．調(diào)解

調(diào)解，是目前法院適用較多的解決糾紛的方式。為盡量減少信訪案件，化解沖突和矛盾，各級(jí)法院不僅在訴中大量運(yùn)用調(diào)解方法，在訴訟程序以外也積極探索糾紛解決方式，如訴前調(diào)解，即法院在民事訴訟程序開始之前，根據(jù)糾紛的性質(zhì)、案件審理的難易程度、勝訴的可能性大小以及執(zhí)行難度等相關(guān)情況，對(duì)糾紛進(jìn)行調(diào)解?！熬瓦^程而言，法院在訴前調(diào)解中的角色因地而異，有些法院成立了調(diào)解中心，直接主持訴前調(diào)解;另一些法院委托人民調(diào)解委員會(huì)進(jìn)行調(diào)解;還有一些法院與人民調(diào)解員聯(lián)合調(diào)解。就結(jié)果而言，訴前調(diào)解達(dá)成協(xié)議的，通過法院審查確認(rèn)，轉(zhuǎn)換為法院調(diào)解;訴前調(diào)解不能達(dá)成協(xié)議的，法院立案受理?！保?］

2．經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償

即便在司法救濟(jì)窮盡或司法救濟(jì)困難的情況下，法官為了息訴罷訪，還會(huì)通過各種法外途徑或手段，給予當(dāng)事人以實(shí)體救濟(jì)，主要是通過經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)男问?，可以說是“花錢消災(zāi)”。一是法院內(nèi)部的救助基金制度。在大量信訪問題難以通過法律途徑解決的情況下，各地法院紛紛建立相關(guān)救助基金制度，對(duì)一些確實(shí)生活困難的當(dāng)事人進(jìn)行救助。二是聯(lián)系地方政府，通過地方政府為當(dāng)事人提供補(bǔ)償。涉訴信訪并不是法院自己的事情，在維穩(wěn)目標(biāo)導(dǎo)向下，凡涉及信訪，就與地方政府的工作相關(guān)聯(lián)。因此，地方政府對(duì)于解決涉訴信訪問題，也負(fù)有相關(guān)責(zé)任。當(dāng)法院采用各種方法都不能滿足當(dāng)事人要求的情況下，求助地方政府也是法官解決問題的一種自然選擇。

3．安撫工作

在以上方法均無法平息信訪的時(shí)候，法官也會(huì)因地制宜，充分動(dòng)用各種社會(huì)關(guān)系，給信訪人做安撫工作。這種方法的關(guān)鍵在于通過各種社會(huì)關(guān)系尋找與上訪人關(guān)系密切的人，讓他們以親情、友情向當(dāng)事人施加壓力，進(jìn)行勸服，從而影響、轉(zhuǎn)變信訪人的態(tài)度，接受法院或政府提供的解決方案。中間人需要具備一定的官方背景和身份，與政府和法院價(jià)值目標(biāo)一致，愿意做息訴工作，如教師、公務(wù)員等。同時(shí)，此人還要與上訪人關(guān)系親密，有堅(jiān)實(shí)的信任關(guān)系。尋找這樣的人也并不容易，需要法官付出很多時(shí)間和精力對(duì)上訪人的人際關(guān)系網(wǎng)進(jìn)行調(diào)查。并非每件信訪案件都存在滿足條件的調(diào)停人。

五、涉訴信訪在糾紛解決中存在的問題

涉訴信訪作為一種特殊的權(quán)利救濟(jì)機(jī)制，由于其運(yùn)作的特殊性，在解決糾紛、提供救濟(jì)的同時(shí)，也存在大量問題。

第一，法官著力解決的案件，只占信訪案件中的一小部分。這與信訪的運(yùn)作機(jī)制相關(guān)。“會(huì)哭的孩子有奶吃”，通常，只有小部分反復(fù)、長期上訪并采取鬧訪等手段引起上級(jí)重視或影響法官正常工作的信訪案件，法官才有足夠的動(dòng)力認(rèn)真、盡力地處理。然而，增加案件的影響力是比較困難的，獲得特殊救濟(jì)的上訪人微乎其微。這就大大限制了涉訴信訪的糾紛解決數(shù)量。

第二，不區(qū)分緣由地對(duì)信訪的積極回應(yīng)，可能導(dǎo)致更多的信訪。由于法官解決信訪案件的決心大小，與當(dāng)事人行為的影響力成正比，而不是由案件本身的理由，其結(jié)果只能使人們將注意力轉(zhuǎn)向上訪的手段和措施上。不論信訪有理無理，只要當(dāng)事人會(huì)鬧，法官們就要絞盡腦汁地做安撫工作，盡可能滿足當(dāng)事人的利益要求，即使在法律救濟(jì)途徑以外也要尋求解決辦法。如此行為，人們簡單認(rèn)為，只要上訪，最好是鬧訪，就有利可圖。那些本來沒有打算上訪的當(dāng)事人，或原本上訪但沒有采取過激行動(dòng)的當(dāng)事人，就會(huì)學(xué)會(huì)采用更多上訪手段來引起領(lǐng)導(dǎo)和法官重視，如哭鬧、自殺等，從而增加實(shí)現(xiàn)利益的籌碼。

第三，無原則地讓利，會(huì)增加信訪人的信心，給進(jìn)一步解決問題增加難度。迫于信訪壓力，法官有時(shí)在程序過程中會(huì)對(duì)當(dāng)事人做出妥協(xié)，如不符合法定再審條件的案件也可以進(jìn)入再審。雖然很多信訪案件都存在一些問題，但是該問題并不一定是推翻原判的理由。而法官不斷放棄原則的妥協(xié)，使當(dāng)事人認(rèn)為自己堅(jiān)持的理由得到了肯定，越發(fā)感到自己上訪有理，從而不斷增加勝訴的信心和利益訴求。于是，很多上訪人經(jīng)過多年上訪后，利益訴求往往從最初的幾千、幾萬元暴漲至幾百萬、幾千萬。

一旦法院最終的裁判或決定沒有能夠支持信訪人提出的種種訴求，當(dāng)事人是無法理解和接受的，即便裁判是公正、正確的。他們認(rèn)為，既然法院之前能夠?qū)Π讣l(fā)還重審或決定再審，就說明自己有理，如今經(jīng)過重新審理后，得到的仍然是維持原判的結(jié)果，就說明法官的判罰不公正。只有繼續(xù)上訪，才有可能取得勝訴的結(jié)果。此時(shí)，法院如果調(diào)解，信訪人的預(yù)期利益過高，很難與對(duì)方當(dāng)事人達(dá)成合意。即使法院或政府對(duì)其進(jìn)行一定經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，他們也會(huì)認(rèn)為仍然沒有實(shí)現(xiàn)自己的應(yīng)得利益。所以，違背法律的無原則退讓，雖然可以使上訪平息一時(shí)，但最終卻增加了信訪案件的解決難度。

所以，對(duì)于某些案件進(jìn)入正規(guī)的司法救濟(jì)渠道出現(xiàn)障礙，或通過司法程序解決問題存在困難的時(shí)候，信訪的確能夠提供一些特殊的救濟(jì)。但是，這種糾紛解決方式雖然可能化解一些矛盾，但極可能產(chǎn)生更多的問題。有些案件沒能成功觸動(dòng)信訪的運(yùn)行“機(jī)關(guān)”，就無法獲得解決，從而出現(xiàn)反復(fù)信訪的情況。而在信訪過程中解決問題的當(dāng)事人，可能從此息訴罷訪，也可能由此得到“甜頭”，繼續(xù)不斷地上訪。同時(shí)，這也會(huì)鼓勵(lì)更多人在司法程序中遇到困難時(shí)，轉(zhuǎn)而走上信訪之路。所以，涉訴信訪是一個(gè)沒有終點(diǎn)的制度，身陷其中的信訪人往往在信訪部門和法院之間來回奔走，難以停歇;即使有人終止了腳步，也會(huì)成為更多人新的起點(diǎn)，在這個(gè)制度中繼續(xù)循環(huán)下去。更為可怕的是，這種循環(huán)過程還可能導(dǎo)致矛盾的螺旋上升，使最初簡單的爭議和矛盾，在長期上訪的過程中復(fù)雜化，變得更加難以調(diào)和。

［1］姜明安．信訪制度及其解決爭議的機(jī)制應(yīng)該創(chuàng)新［N］．法制日?qǐng)?bào)，2004－02－12．

［2］中共中央辦公廳，國務(wù)院辦公廳信訪局．信訪學(xué)概論［M］．北京:華夏出版社，1991:5．

［3］應(yīng)星．作為特殊行政救濟(jì)的信訪救濟(jì)［J］．法學(xué)研究，2004，(3):62．

［4］傅郁林．“訴前調(diào)解”與法院角色［J］．法律適用，2009，(4):6．

Research on Conflict－solving Capacity of Complaint Letters and Visits Involved in a Lawsuit

SONG Xin－ran
(Chinese Academy of Government，Beijing China 100089)

As a particular right to remedy and a system to resolve disputes in contemporary China，complaint letters and visits involved in a lawsuitare considered as an importantway to solve social conflicts．However，owning to the particularity for such letters and visits to resolve disputes and provide remedy，it is hard for them to become an effectivemethod to resolve social conflicts．On the contrary，itwill probably bringmore problems，and drive appeals and visits into a circulation，resulting in conflicts continuing to upgrade．

Complaint letters and visits involved in a lawsuit;Resolving social conflicts;Right to remedy;Dispute resolving

D925

A

1008－2433(2012)02－0072－05

2011－11－20

宋心然(1982—)，女，河北邯鄲人，管理學(xué)博士，國家行政學(xué)院博士后工作站研究人員。